北京市基本公共服务均等化现状探悉

汤黎明 唐媛丽

［摘要］北京市作为我国的“首善”之都,发挥着巨大的“向心力”汇集全国的优质资源。基于北京的特殊地位和多元性,研究北京市基本公共服务均等化对于全国有着重要的示范效应。本文首先分析了北京的公共服务均等化已有的比较优势,详细阐述了制约完善北京市公共服务均等化的因素,最后有针对性地提出了相应的政策建议。

［关键词］基本公共服务;北京市;财税政策

［中图分类号］F293［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）9-0031-02

1北京市公共服务均等化的比较优势

1.1发达的基础设施

北京作为中国的首都,拥有发达的基础设施和深厚的文化底蕴,在基本公共服务均等化方面,北京市一直领先全国,市民幸福指数在全国前列，北京有丰富的自然文化遗产,诸多免费开放的公园,准公共物品的提供带来了边际外部正效应。举个显著案例,北京市的公交车,只要办理一张一卡通就可以享受起价4角钱的优惠,如果是学生卡只要2角钱。这一优惠政策极大的缓解了北京市公共交通,曾经的“自行车城”已成为历史,财政对于公共交通系统的补贴,促使民众弃用自行车改坐公交车。这是公共资源分配的一种帕累托改进的典型案例。和其他城市的交通票价相比,北京的交通票价非常实惠。正是廉价而又发达的交通系统使得“北漂”在较低的工资水平下依然没有离开北京。

1.2公益性的文化设施惠及民生

在市场化程度较高的北京,公益性设施坚持免费提供服务。如北京的军事博物馆和诸多的博物馆都是免费的,市民只需要出示一下身份证即可入内观看。虽然其他城市也采取了博物馆免费,但北京的文化公益设施全国最多,因此这项公益事业在北京惠及民生的力度和范围最大。国家图书馆、798艺术区、玉渊潭公园都是零准入的价格机制。公共物品的免费提供提升了北京市民的幸福指数,也增强了北京市的向心力。

1.3发达的文化教育体系

北京市有诸多学子梦想中的学术殿堂，海淀区云集着我国最顶尖的大学和科研机构,北京所有的大学都向公众全日开放。以中国人民大学为例,附近中关村的白领和务工人员在人大“蹭饭和蹭课”,教育产业的边际外部正效应明显,名校的教育惠及到整个周边环境,群体素质的提高降低了人际交易成本。精英机构的示范效应显著,人力资源汇聚产生了巨大的磁场效应,因此北京的精英教育越来越像一个开放式的俱乐部,吸引着越来越多的围观者加入这个俱乐部,然后被同化,整个俱乐部的文化素质也不断得到提高。

2实现北京市基本公共服务均等化的制约因素

2.1高昂生活成本和高昂时间机会成本

北京市推行基本公共服务均等化的效果显著,但基本公共服务均等化的实现受诸多因素制约。北京是一个混合性很大的城市,人员构成来自天南海北,阶层和文化背景也不尽相同,因此实现基本公共服务均等化遭遇现实性的制约。如北京市公益性设施由于居民个体差异,其惠及范围往往是一个群体而非全部。如北京市的公园年卡制度,交几百元就可以持卡在一年内免费游玩指定的公园,优惠的力度非常大。这种优惠对于高昂生活成本和时间机会成本极高的两类人群来说,实质意义有限。高昂生活成本中生存的底层,没有闲暇去逛公园。北京高收入群体,时间机会成本高昂,也会放弃享受这种优惠。北京的公益性设施受益最大的是有闲阶级,有充分的闲暇来享受这些公共服务带来的高效用。

2.2北京市的过度拥挤与排队现象

北京被称为“首堵”,每天的早高峰和晚高峰摧毁了民众的幸福感,由于地铁票价的相对便宜,民众对于地铁的需求超过了地铁的供给,需求超过供给产生排队现象。排队使得公共服务的质量和效益下降,由于政府对于地铁的财政补贴使得地铁票价低廉,低廉的价格又导致了交通的过度拥挤。任何公益性产业和设施,只要价格低于市场均衡时的价格,就存在排队和过度竞争现象。比如国庆期间的北京动物园,由于票价低廉,存在着游人排队行走观赏大熊猫的景象。市民为了享受公共服务均等化所带来的收益,不得不承担高昂的时间成本、过度拥挤成本。这使政府的决策进入一个两难困境,为了提供均等化的公共服务,政府必须对大量的准公共物品实施财政补贴,当准公共物品的门槛较低时,过度竞争和拥挤的边际外部负效应使效益和质量大打折扣。若公共物品的价格由市场机制来决定,能够享有公共物品的只能是富有阶级,这与公共服务均等化的理念又相违背。

2.3北京市居民来源的多样化

北京作为中国的首都,吸引着全中国的精英、才俊、草根来追逐一个北京梦,它是全国最多元、包容性强、构成复杂的一个城市,面临的公共服务均等化压力。根据阿罗不可能定理,在非独裁的情况下,不可能存在满足所有个人偏好的福利函数。北京市的公共服务均等化难以兼顾各阶层的利益,政策的出台往往会顾此失彼。惠民的政策对部分民众有消极影响。如治理交通拥挤和高房价,北京推出的限购令政策,对于外地在京工作的居民带来了负面影响,限购令政策的出台使得“北漂”群体更加边缘化。而限购令本意是提升基本公共服务均等化的质量和效益,但在政策的实施过程中又不可避免地产生了新的不公平,因此政府的政策往往处于两难境地,其根源于北京市居民的文化、经济状况的多样化背景。

2.4北京高房价泡沫

高房价一直是政府和民间之痛,网上流传“卖掉北京可以买下整个美国”,其警醒意义十分鲜明。北京房价的泡沫已经到了不可遏止的状态!北京房价脱离了商品的属性,更像身份准入的标签商品,具有奢侈品和必需品双重属性,奢侈品主要是针对北京房价的天价数字来说,西直门附近的住房居然有4万元/平米甚至5万元/平方米的价格,对于普通的工薪阶层无异于一个天文数字。基于居民收入与北京房价的极不对称性,北京的住房归属于奢侈品。基于北京市的移民城市属性,“新北京人”婚房的刚性需求,即使房价再高,这个刚性需求也是坚挺的。因此北京市政府又出台了经济适用房和廉租房等政策用于改善民生。基于北京市居民的多元化与过度拥挤,政策实施的遴选机制和标准又改变了利益分配格局。在实施公共服务均等化的过程中,政府遴选的行政成本较高迫使政府只能采取硬性标准,比如北京户口、职业、年龄甚至性别等因素来实施,这又带来权力寻租的空间和新的不公平。

3促进北京市公共服务均等化的政策建议

3.1加大对公益性产品的财政投入

北京市的公共产品的供给小于需求,公共产品的过度竞争现象明显。通过将财政资金更多地倾斜到民生领域中来,加大财政资金支持公益文化事业的比重。比如缓解北京的交通拥堵,公共交通一直是困扰北京市民的一桩心病,严重影响了市民的生活质量和幸福指数。香港地区虽然只是一个“弹丸之地”,交通的拥堵状况却比北京好很多。因此本质在于规划管理利用好交通设施,如很多区域内道路斑马线附近的红灯时间过长,影响车辆通行。有的地方却缺少斑马线和红绿灯设施,对路人安全构成威胁。因此财政资金重点投入到关切民生的领域。

3.2构建政府与市场之间的合作博弈机制

政府在出台政策时忽略了民众的真实需求,群众的真实诉求没有得到应有的体现。政府的政策本意照顾某一群体,但是其政策所产生的效果反而损害了这一群体的利益。比如政府为了解决北漂学生的就业问题,出台了大学生去基层的优惠措施,如对大学生去乡村小学支教,自主创业的优惠。这些措施取得了一定效果,缓解了部分大学生的就业难题。然而却并没有对症下药,没有触及到大学生就业问题的本质。大学生理论知识和文化价值体系基础良好,其比较优势在服务行业和研究领域,基层的特性对大学生的需求极为有限,因此鼓励大学生去基层导致的是人力资源配置的错位,大学生恶化了农民工的就业环境。

解决大学生的就业症结并非将就业压力层层传递,博士生抢研究生工作、研究生抢本科生工作、本科生抢农民工的工作,关键需要使就业岗位与人才的类型相匹配,减少结构性失业。比如基层小学缺老师,如果当地的师范学校的大专生可以胜任,那么对于教师的需求让当地人才来匹配。人才的高消费和大学生求职好高骛远一样值得关注,市场上对于技工的需求可以通过职业技术院校学生来满足需求,对于金融服务行业的需求通过经济类本科生或者研究生来满足需求。公务员、公职类行业是需要大学生最多的一个行业,应加大这类行业对于大学生的招聘而不是缩减,让一些特权阶层的子女固守在这个行业。为了促进北京市公共服务均等化的质量和效益得到应有体现,必须构建一个政府与市场合作的博弈机制,建立一座政府与市场合作的桥梁,充分了解民众的真实诉求,通过针对性的政策来惠及民众,而不是使民众利益被代表和被诉求,结果反而使得民众利益受损。

2.3构建以公共服务均等化为导向的政府绩效考核机制

政府对GDP、大项目、楼堂馆所增长动机强烈,对惠及民生的公共财政支出内在动力机制不足。政府官员本身是理性人,公众与政府官员是委托代理关系,政府官员利用政治权力在一定的约束机制下追逐个人利益的最大化,必然会极大化自身的政治利益和经济利益,上大项目既能够给政府官员带来政绩又能够带来“权力寻租”的空间。因此政府官员对于此类项目的财政投入动机性很强,对生态环保等民生支出动力不够。环保项目往往周期长、见效慢,对于政府官员的政治利益和经济利益效果甚微,因此为了从制度上改变这一现象,必须设计一个以公共服务均等化为导向的政府绩效考核机制。

如果政府官员在任期内做的惠及民生领域的项目越多,对其考核时优先提拔,要将政府官员的绩效考核机制纳入公共服务均等化这一内生变量。只要政府官员在任期内执行了有利于公共服务均等化的政策措施,政府官员的政绩就可以加分,政府官员的升迁就有帮助。不管在为人民服务时,是否考虑了个体利益,但是只要他在这个利益约束机制中改进了公众利益,那么亚当·斯密的“看不见的手”就发挥了其应有的魔力。