地方政府改革困境分析及路径选择

侯琦

［摘要］地方政府是国家政治结构的重要组成部分，地方政府层面的治理不过关，中央政府层面的改革将难以得到实质性的进展。本文分析了我国地方政府改革面临的困境、问题，并提出解决的对策。

［关键词］地方政府；困境分析；路径选择

［中图分类号］Ｄ６０［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０９－００６９－０５

２０世纪７０年代以来，政府改革渐成世界潮流。德国、荷兰、澳大利亚、美国、加拿大等国家率先将地方政府层面的治理与变革作为改革的重点，并取得了显著成效。由于此次改革不仅关注中央政府层面的改革，而且更注重地方政府层面的改革与治理，其深度和广度前所未有，因此被称为“政府的革命”，也为我国政府的改革提供了全新的视野。在我国，伴随着改革开放的进程，行政管理体制已经进行了多次改革，每次都不同程度地涉及了地方政府的改革。在转变职能、理顺关系、调整机构设置及精简人员编制、减少审批环节、简化办事程序等方面迈出了可喜的步伐，取得了一定的突破。但是，从总体来看，目前地方政府改革尚未过大关，面临着许多困境和问题，不仅影响了自身的改革，也影响和制约了国家行政管理体制改革的进程。地方政府是国家政治结构的重要组成部分，地方政府层面的治理不过关，中央政府层面的改革将难以得到实质性的进展。

一、地方政府改革牵制着我国行政管理体制的改革

地方政府在我国行政管理体系中处于重要位置。地方政府是党和国家大政方针的贯彻执行者，党和国家的路线方针政策需要地方政府加以落实；地方政府又是本地区经济社会发展和社会稳定的组织领导者，在推动地方经济社会发展和维护一方平安中负有重大责任；地方政府还是本地区公共产品、公共服务的组织提供者，与人民群众的联系最为直接，人民群众的权利和利益需要地方政府去实现、维护和发展。地方政府的机构改革，又是深化政府机构改革的重要内容。我国中央政府和地方政府是一个有机的整体，在国务院机构改革加快推进的情况下，为做好上下衔接、确保政令统一，适时推进地方政府机构改革十分必要和迫切。深化地方政府机构改革，是新形势下加强政府自身建设、全面正确履行政府职能的必然要求，是加快完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐、全心全意为人民服务的必然要求。只有地方政府机构改革真正取得成效，行政管理体制改革和政府机构改革的总体目标才能实现。［１］

二、地方政府改革面临的问题及困境分析

伴随着我国３０多年的改革进程，地方政府改革在逐步推进，其积极功能被极大地释放，成为地方经济与社会发展过程中最为重要的推动力量。但地方政府改革也面临着诸多困境和问题，其中较为突出的是：

１．高度集权的政治体制和人事安排导致地方政府缺乏改革创新能力

中国的政府体制改革，不仅需要在中央政府层面积极推进，而且也需要在地方政府层面配套进行；不仅需要中央政府具有改革的积极性，同时也需要地方政府改革的积极性，才能实现改革的总体目标。从现实情况来看，地方政府存在的问题与中央政府存在的问题有一定的共性。一是政府机构的设置不合理，未能充分体现机能一致的原则，未能真正实现性质相同的工作或活动交由一个机关来办理，系统不够明晰、工作不够确定、机构重叠、职能交叉、多头管理、政出多门的现象十分严重；二是政府机构类型多、机构庞杂；三是政府组织体系内部的治理机构存在严重缺陷，有些政府部门职能定位不清，集决策、执行、监督于一身；四是权责脱节、监督缺位的现象仍十分严重，尚未建立科学有效的履行职能的监督和评价机制；五是政府间的职责权限不清；六是政府机构编制缺乏强有力的制度约束和预算约束。［２］要想解决这些问题，自上而下的改革固然重要，但地方政府的改革创新能力也是不可忽视的。

那么，地方政府的改革为什么难以取得实质性的进展呢？笔者认为，其根本原因在于我国的政治制度和政治环境限制了改革的进程。由于在具有集权传统的中国，中央政府拥有绝对的政治力量和对比优势，还拥有庞大的资源配置权力，往往通过行政等手段，能够在不同程度上约束其他社会行为主体的行为，这导致了我国地方政府改革长期受中央政府的制约，也就是中央政府牢牢掌握了地方政府改革成果的最终认可权。地方政府的改革必须来源于中央政府的指令，或者起码得到中央政府的许可和认同，特别是在一些重要而敏感的领域，不能越雷池一步，否则将被视为非法，将承担政治上的风险，这使得地方政府改革創新的能力在一定程度上受到压抑。例如，在几次地方政府改革和职能转变中，中央政府对地方各级机构设置数、领导干部职数的明确规定和改革阶段的统一部署，以及地方政府在中央政府的制度准入条件下进行创新试验，如创办经济特区、经济技术开发区、引进外资和各种体制改革试验等等，都带有浓厚的中央统合主义色彩。［３］这在很大程度上限制了地方政府改革的自主性和优势发挥，造成两难困境。其实，地方政府在改革方面尤其自身的优势，他们对特定的制度环境的认识更准确、更敏锐、更直接，与中央政府相比，地方政府更能了解制度资源的状况和微观主体的要求。更便于及时把握新制度的预期收益，并在不断解决具体问题中推进制度变迁。［４］而在中央的统合政策下，一方面，中央政府的改革方案往往与地方政府的实际很难吻合；另一方面，地方政府的自主创新，又在客观上无法严格依照中央预定方案进行。于是一些地方政府便采取了“变通”的弹性方式，即“上有政策，下有对策”。由此，地方政府改革往往走入“一放就乱——一乱就收——一收就死”、“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的循环怪圈。

２．经济上的分权让利调动了地方政府的积极性，但也促使地方政府起而与中央政府进行利益博弈

改革开放以来，中央政府为了调动地方政府的积极性，推动了以“分权让利”为主线的地方政府改革思路，把越来越多的利益下放给了地方政府，于是地方政府的角色形态随之发生了很大的变化，日益从单纯的服从者成为相对的行为自主者，从纯粹的执行者成为相对的意志独立者，从中央政府的派出者成为一定的利益主体。这种身份的变化，反过来促使地方政府为了地方利益最大化而与中央讨价还价，中央政府与地方政府之间非制度性的利益博弈，已经成为地方政府改革中的普遍现象。中央和地方政府都试图通过讨价还价的方式，来转移改革的成本，获取收益最大化。［５］例如，在机构编制的设置以及职能转变的内容上，就与市场经济条件下对政府机构和职能的要求存在很大的差距。中央或上级政府反复强调编制的总量控制，但是，地方政府却有各种形式与之对应，如编制之外有辅助编制，同一个行政机关里还有事业编制、非事业编制的其他人员，导致实际编制大大突破，形成实际编制规模的反弹。同时，不同地区之间已不再是靠中央行政权力连接的关系，利益关系和市场经济中的交换与契约原则开始成为连接不同地区的新的纽带。地方政府行为中的地方主义特别是自我保护倾向不断增强。经济发展越快的地区与中央在事权、财权上讨价还价的能力越强。而这种“讨价还价”在以经济建设为中心的口号下往往会取得更多的利益分享。在地方政府与中央政府日益激烈的博弈中，中央政府目标与地方政府目标开始分离，地方政府目标与地方官员目标逐渐聚合，地方政府更易于在事权争夺上占有优势。此时，地方政府在发展目标上往往站在自己的角度，从维护地方利益出发，甚至舍弃中央指示“合谋”对付中央，这些问题都成为改革过程中挥之不去的阴影。

３．以经济指标为尺度的考核机制助长了地方政府公共决策的短期行为

将地方发展状况、经济增长速度、财政增长速度等方面作为重要考核内容，是当前地方政府采取的普遍做法。在这一指标指引下，地方政府官员将经济发展作为重中之重，将发展地方经济作为决定政治生涯的筹码。“以ＧＤＰ论成败”、“以经济发展论英雄”已经成为地方官员尊奉的“金科玉律”，由此，公共决策的短期行为愈演愈烈。一是地方政府往往以单一发展目标取代系统发展目标，将经济建设置于社会发展等一系列目标之上，致使地方发展往往在单向性发展目标下舍弃了社会目标、环境目标以及稳定目标。二是在实践中重“显绩”，轻“潜绩”；重“眼前”，轻“长远”；重视物质成果，忽略精神文化成果；重视产值数量指标，忽略质量效益指标；重视单项效益，忽视社会综合效益；重视经济发展速度，忽视可持续发展现象。造成“潜绩”不如“显绩”的误导，极大地助长了地方政府公共决策中的短期行为。三是中央政府或上级政府对地方政府及其官员的素质要求以及绩效的考量并没有形成一套完整的科学标准，民主、公开、平等、竞争的选人用人机制还有许多漏洞，在地方政府官员的考核评价上普遍存在着“凭数字用干部”的现象。由此诱发数字出官、工程献礼、一哄而上、好大喜功、弄虚作假、投机钻营的恶习。四是政府行为目标与公众需求目标相背离。“重商”、“亲商”、“爱商”等已成为地方政府的行为导向。地方政府更容易倾向于维护“资本”的利益，公平、公正的天平开始倾斜，使群众利益遭到损害。

４．地方政府的监督机制和责任制约机制还不健全，导致寻租和腐败问题的发生

“权力受其本性使然，一旦脱离了责任的规制，就注定会恣意妄为，践踏人间正义”，［６］从现实的角度看，地方政府也难以超越眼前的、现实的利益。应该说短期行为、寻租、腐败行为是一种错综复杂的行政现象，它产生和形成的原因是多方面的。就地方政府而言，有其主客观方面的因素。从客观上看，分税制改革造成了中央政府财政收入占全国财政收入的比重迅速提高，但财权上收的同时并没有相应地上调事权，分税制调整给地方政府带来沉重的财政压力。地方政府本身就存在地方财政收入增长的压力，还要负责社会保障、医疗卫生、教育、环境保护等具有明显外溢性的公共服务。由于转移支付制度不健全，全国很多地区的县、乡财政陷入困境，对公共物品和服务的提供严重不足。由于地方财政吃紧，其政府工作人员的待遇较低，这在一定程度上助长了地方官员对财富的渴望。同时，中央和地方政府之间也存在着较多的利益模糊地带，为地方政府利用所获得的自主权追逐利益最大化提供了可能。例如，利用行政手段藏富于本地，利用脚下的土地置换成巨额的流动资金，把预算内收入转化为预算外，积极地“跑部进金”，从争项目、争资金、争政策中获得体制外的巨额利益，等等。改革开放３０多年来，由于缺乏中央对地方重点的、针对性、操作性很强的制度性监督，地方主义纷纷抬头，中央权威遭到不同程度的侵蚀。地方政府腐败呈现出向集团化网络化发展的趋势，地方政权的“苏丹化”［７］等问题日益显现。特别是改革步入到“深水区”时，寻租活动会愈加泛滥，甚至出现改革的“倒车”现象。一旦中央放松对经济的控制，地方政府对寻租的冲动就会迅速蔓延。例如，近几年城市房价猛涨，中央一系列宏观调控政策无法完全奏效，根本原因就在于存在着地方政府的寻租行为。这表明对地方政府的权力监督制约机制和责任机制还有待完善。

三、我国地方政府改革的创新及路径选择

１．从国家权力结构划分层面，推进地方政府改革

目前，国家推行大部制已经几年，而大部制要解决的重点问题是党政权力合理配置。具体来说，一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合问题；二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”和权力双轨制的相互扯皮、效率低下、成本过高等问题。而破解这两个问题的根本性办法是政治体制和政治结构的变革。［８］因此，应该把地方政府机构改革方案纳入到政治体制改革方案之中，从国家权力划分层面进行调整，特别是有关权力分离和制约问题，需要与党政体制、司法体制、人大体制相结合，要考虑党的权力和政府权力的对接问题。比如，文化部门、广电部门与宣传部门的关系；公安部门、安全部门与政法委系统的关系；组织部门与人事部门的关系，等等。因此，地方政府机构改革，应当按照党的十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。这其中统筹党委、政府和人大政协机构设置是必须解决的问题。有人提出：可以借鉴和利用公司治理理论进行创新。即在地方经济和社会事务管理中，党委与政府类似于公司治理结构中的董事会和总经理班子，党委书记好比是董事长，市长则处于总经理的角色；人大、政协好比是监事会和工会。地方党委可以直接领导政府，但是党委所设的农业、财贸、金融、交通等各类工作委员会只是党委的参谋职能部门，不直接领导相应的政府职能部门。在领导经济的工作中，党的职能主要是“把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好环境。”政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这种带有规范性的职能定位，有利于克服党政不分、以党代政的弊端，逐步形成既适度分权又形成合力的党政关系。另外，要注意按照管理学中组织机构设置的一般原则，规范党政机构设置。通过完善党委的组织结构，适当扩大党政领导成员交叉任职、减少领导指数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，有的可以实行“两个牌子，一套人马”，切实解决分工重叠问题。［９］例如，这些年来，中纪委与监察部联署办公，联动作战，成效显著。

２．地方政府改革既应体现与中央大部制改革的对应性，又体现自身特色

“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要同意设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。”［１０］这既可以体现上下组织的同构性，也保留上下组织的异构性，体现地方發展的地域性、特色化。因为，不同层级政府的职责重点是不同的。比如，中央政府宏观调控的职责比较重要，但是到了市级、县级政府，可能服务民生、改善民生的社会管理、公共服务职能就比较重要。

在对应性和特色化上，总的原则是要处理好地方特色执政与依据中央要求统一行动之间的平衡。有人提出，在省级政府层面应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下地方政府除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化，可能更有助于大部制改革实质功能的发挥。一是省级以下（不含省级）地方机构，可以实行更加宽泛的大部制，即一个部门管理的范围可以更加宽泛；二是可以根据自身特色、实际情况，设置政府机构和配置职能。例如，沿海城市可以设立海洋与渔业局。前提是要保持不同层级政府之间信息互通、资源共享。

３．就地方政府机构改革方案设计来讲，需要重点考虑综合管理部门与专业管理部门的关系问题，做到各负其责，相互协作。

一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业和行业存在的共性问题进行统筹协调，实现从项目管理向宏观管理、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围。三是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务；严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。

４．调整规范地方政府组织结构和机构设置

（１）优化组织结构。地方政府机构改革，要从实际出发，着力整合优化组织结构，特别是在实行职能有机统一的大部门体制方面进行更大胆的探索。

（２）强化部门责任。要把解决部门职责交叉、重权轻责、权责脱节和关系不顺等问题，作为地方政府机构改革的重要内容。通过制定“三定”规定，在赋予部门职权的同时，明确相应承担的责任；坚持一件事情原则上由一个部门管理，确需多个部门管理的事情要明确牵头部门；探索完善部门协作机制；推进政务公开、绩效评估、行政问责、强化责任追究、确保权责一致。

（３）省情、市情、县情不同，政府工作的着力点和功能也不同，机构设置理应有所区别。机构的具体设置形式、名称、排序等，应该在中央规定的限额内，从实际出发，因地制宜确定，不统一要求上下对口。有条件的地方可加大整合力度，允许一个部门对口上级几个部门。城市政府机构设置要充分体现城市管理特点。部门内设机构要进一步综合配置，规格和名称要加以规范。要清理和规范议事协调机构及部门管理机构，议事协调机构不设实体性办事机构。

（４）严格控制编制。一要严格控制机构数量。二要加强人员编制管理。对人员编制实行总量控制，中央规定的各省、自治区、直辖市行政编制总额不得突破。要严格执行机构编制审批程序和备案制度，建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，建立完善机构编制考核、责任追究制度，积极推行机构编制实名制管理，严禁上级业务部门干预下级机构设置和编制配备，在这方面要加强基层建设。特别是市县两级政府在设置有关机构时，要精简机关、充实一线、人员编制向基层倾斜，进一步强化关系群众切身利益的卫生防疫、社会保障、食品药品监管等安全生产监管等机构。

（５）进一步完善管理体制。一是继续推进省直接管理县的行政体制改革，有条件的地方可依法探索直接管理县的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。在地方政府机构改革中，深化县级机构改革，合理配置县级政府与上级政府的事权、财权、发挥好县一级政府应有的作用，这对于促进经济发展，解决“三农”问题，保持社会稳定具有重要意义。二是调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。我国在以往的政府改革中，工商行政管理、质量技术监督等部门先后实行了省以下垂直管理体制。这对于打破地方保护，建立统一市场发挥了重要作用。但随着形势的发展也出现了一些问题，需要在实践中进一步研究探索。

参考文献：

［１］马凯．以转变政府职能为核心 深化行政管理体制改革［Ｊ］．国家行政学院学报，２００８，（５）．

［２］张成福．变革时代的中国政府改革与创新［Ｊ］．中国人民大学学报，２００８，（５）．

［３］沈荣华，宋煜萍．我国地方政府体制改革路径的反思［Ｊ］．理论探讨，２００９，（４）．

［４］郭小聪．我国地方政府改革的理论：作用与地位［Ｊ］．政治学研究，２００２，（２）．

［５］王绍光．分权的底线［Ｍ］．北京：中国计划出版社，１９９７：２３．

［６］齐延平．权力运行的道德底线与责任制度［Ｊ］．法商研究，２０００，（６）．

［７］萧功秦．我国现代化转型中的地方庇荫网政治［Ｊ］．社会科学，２００４，（１２）．

［８］李昌瑞．大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略［Ｊ］．岭南学刊，２００８，（３）．

［９］刘文俭．党的执政能力建设的管理学视角［Ｊ］．云南行政学院学报，２００５，（６）．

［１０］关于深化行政管理体制改革的意見（２００８年２月２７日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）［Ｎ］．北京：新华社，２００８－０３－０４．

责任编辑宋桂祝