公共行政话语理论与我国县级政府公共决策

徐振华

［摘要］公共行政话语理论倡导的真实、真诚、切合情境的“少数人的对话”等主张，对创新我国县级政府公共决策、化解公众参与决策困境提供了有益启示：这就是要扶植县域社会组织、开发县域网络话语表达平台、重视县域公众制度化话语表达机制建设。

［关键词］县级政府；公共决策；话语

［中图分类号］Ｄ６３［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０９－００７４－０５

民主的公共决策程序、科学的公共决策内容，乃提高县级政府公共政策执行力的前提和基础。显然，民主决策处在公共政策质量的上游环节，能否民主决策直接关系到政策质量及其执行效果。２０世纪六七十年代以来，伴随着西方国家经济、社会、科技、政治、文化诸方面的新变化，一种旨在突破传统公共行政理论“效率至上”而倡导“民主”、“公正”等价值因素的后现代公共行政理论应然而生。其中，公共事务的治理特别是公共政策的公众参与成為其关注重心。代表人物福克斯和米勒在《后现代公共行政—话语指向》这部极具震撼力的著作中，采用后现代解构主义的方法对现有公共行政模式——官僚制及其替代模式进行了全面解构，并在此基础上提出了建立在真诚、真实、诚实和坦诚对话基础上的话语理论，其实质就是后现代语境下的一种公共政策生成机制。尽管其适用性在我国现代公共行政发展欠充分的条件下不够成熟，但正如古德塞尔所言：“在公共行政管理领域的研究中，就目前来看，它代表了最高水平”，“这种理论具有建设性，并且在提高公共行政的民主化和公共政策质量方面迈出了积极的一步”［１］。正因如此，话语理论为县域公众如何有效参与公共政策制定、实现公共决策民主化、科学化提供了良好的分析工具。

一、公共行政话语理论概述

（一）话语理论的理论基础：公共能量场

公共能量场是物理学、政治学和公共管理学的一个复合概念，是后现代公共行政的核心，也是话语理论的基础。何为公共能量场？“场”在库特·卢因的场理论中被认为是“作用于情境的力的复合”。此间的“力”告诉我们，以往的公共行政、公共产品（含公共政策）提供的“力”仅限于政府主体，而忽视了其他可起作用的力（如社会组织等）。此间的“情境”又告诉我们，公众需求的满足不应仅仅限于抽象的条条上，而应包含满足每个具体的公众需求。在某种程度上讲，公共能量场就是公共政策得以制定和修改的表演社会话语的场所。“这一制定和修改的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践语境中为获取意义而相互斗争的过程。”［２］在这个过程中，不可避免地会出现两种倾向：一种是无政府主义，另一种是独白性的官僚制模式。因此，如何避免这两种倾向对政策话语达成一致带来的妨碍显然成为关键点。于是，为了避免陷入无政府主义，福克斯和米勒引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论，对话语意义的真实性或真实话语的条件做出了严格限定：一是交谈者的真诚；二是表达的清晰；三是表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。同时，为了避免独白性的官僚制模式，二人又引用汉娜·阿伦特的对抗性紧张关系的观点，认为在话语中期望着意义之战，期望着争辩、论证、反驳，而非和谐的异口同声。也就是说，参与对话的双方是一种结构性关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的。那么，在诸多对话形式中如何找到或发掘出某种形式来真正推动公共政策问题的有效解决呢？为此，福克斯和米勒确立了四个判断话语正当性的原则：真诚，因为没有真实、热情的公众话语，就不用奢望能满足公共利益并为此付诸行动；切合情境的意向性，这确保了话语是针对特定事件、特定语境下的行为；自主参与，这能调动公众自愿去参与争论、冒险，甚至去犯错误；具有实质意义的贡献，这能够让公共决策的参与者免受跑题者的折磨。这四个原则对确保话语正当性来说缺一不可。这样，对公共决策中决策主体及其话语做出了统一规范的限定，为公共政策目标的有效达成奠定了话语基础。

（二）话语理论的核心：“部分人的对话”

“话语”是人们说出来或写出来的语言。“在日常用语中，指的是口头上的沟通、谈话与对话。在各类学科中，话语是分析概念，或是理论方法”［３］。的确，在对后现代公共行政的研究中，“话语”成为了理论方法。福克斯与米勒在以上确立的话语正当性原则下，通过梳理现存的政策对话，他们发现对话有三种基本形式：即“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”。这三种对话形式中，“少数人的对话”通常是精英理论家在评论、在公共决策中独自掌握着话语权。这种对话的消极性在于除了有可能导致强权之外，还有可能导致一个更大的问题，那就是公众冷漠。而“多数人的对话”虽有利于每个人表达意见，但容易导致表现主义的无政府状态，“因为多数人的对话模式基本上是随机的用词和不确定的闲谈，并没有特定的情景来引导话语，没有意向性的对象，没有下一步该做什么这样的问题”［４］，因而在这种对话形式下不可能产生实质性的贡献，因为对当局者而言对话本身就是一种目的，公众意见很难达成一致。综合这三种对话形式的各种利弊之后，福克斯和米勒认为，“部分人的对话”要优于“少数人的对话”和“多数人的对话”，只有前者才为民主话语提供了极强的可能性。所以，在这三种形式中，“部分人的对话”成为政策网络中话语理论的核心。尽管“部分人的对话”与其他两种对话形式相比较在一定程度上限制了参与，但“部分人的对话”切合情境的意向性和真诚性大大超过了它的缺点。所以，从这个意义上讲，尽管“部分人的对话”的现状并不太理想，但这种形式是最接近真实话语的形式，在改造传统政府公共决策模式方面值得大力推崇。

二、县级政府公共决策话语中存在的问题

公共决策是县级政府的一项重要职能。通过对福克斯与米勒话语理论的解读不难看出，话语理论在很大程度上是在强调政府公共政策形成中公众的有效参与。县级政府上承中央、省、市，下连乡镇，“县级政权处于‘准基层政权的特殊地位，县级政府处于‘准基层政府的地位”。［５］这一特殊地位，决定了其公共决策将直接关系到最广大人民群众的根本利益和中央大政方针在基层的贯彻落实。但也正因这一特殊地位，使得县级政府在公共决策民主化和科学化的道路上面临着更多来自话语困境的束缚。

（一）话语真实性问题：公众参与渠道不畅

话语是县级政府优质公共决策形成的不竭源泉。这种话语越广泛，其真实性越高；反之，话语越有限，其真实性越差。因此，一个真实的话语首先必须是涵盖尽可能多不同群体声音的话语，仅仅某些人或少数群体的话语在先天就已失去了其真实的可能性。为此，如何将县级政府下辖的各乡镇、村落不同群体发出的话语输送到公共决策中，公众参与渠道就成为关键。综观当前我国县级政府公共决策现状，相当普遍的一个问题就出在了参与渠道不畅上。

１．参与制度不健全

可以说，公众参与县级政府公共决策的制度缺失是造成公众参与公共决策渠道不畅的关键因素所在。目前，县级政府公共决策大概有精英决策、公众调查、公众投诉、公众会议、公众听证和咨询委员会等几种形式。尽管其在政府决策过程中发挥着重要作用，但细究之，其至少存在着两方面的问题：一方面，这几种决策形式都是以政府为中心，把政府放在了決策主人翁的位置上，这就难以避免政府意志强加于公民，而且也极易造成参与的不稳定性，也就是能否参与要看政府“心情”。另一方面，这几种决策形式很大程度上流于形式，可操作性差，这在很大程度上和相关法律条文的模糊性描述有关。比如《行政许可法》第１９条中对拟设定行政许可的行政立法草案也有规定：“起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见”；再如我国《立法法》第５８条中对行政立法起草过程中公民参与的规定是“应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见”，且明确了“可以采取的形式，即‘座谈会、论证会、听证会”。从中可以看出，诸如“应当”、“可以”之类词汇，让公众参与决策仅有的几种合法渠道变得“可有可无”。因为何时何种情况“应当”、何时何种情况“可以”，都未作明确规定，对于应为而未为的，也未设置相应法律责任。

２．政策“内输入”居多

县级政府决策存在着政策“内输入”占据主导地位的趋势。所谓政策“内输入”，就是指“在社会没有利益多元化存在的条件下，由政府精英代替人民对利益的综合和表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元化政策下的社会互动”。［６］换言之，即决策是由县级政府少数人意志集中做出的，正如福克斯与米勒所提到的，这是典型的“少数人的对话”。在这种情况下，乡镇和村此类群体公众利益的表达和传递，变成了县级政府权力精英们“一厢情愿”的分析和认知，将其自己所认定的社会利益输入到决策体系中。显然，这种“内输入”主导的决策结构，政策的形成并非建立在公众互动的多元决策下，而是建立在政府权力精英们之间的互动上，因此大大限制了公众参与决策的意愿和权限，也堵塞了公众参与决策的合法渠道。然而，不得不承认的是，我国目前的决策机制类型就是自上而下的行政推动式，决策权大多掌握在中央和上级部门手里，在各个部门中，决策权又集中在几个主要领导身上。这种现象“其实在我国决策机制尚待完善的情况下，各级政府的政策制定过程都存在这种弊端，只是由于县级政府具有‘天高皇帝远的优势，这种特征就表现得尤为明显”。［７］

（二）话语切合情境的意向性问题：决策相关信息不对称

假使在县级政府决策系统中，县域公众都获得了畅通的参与渠道，可随之而来的一个问题是，如何让这些公众的话语能够真正切合决策的相关情境，亦即让其话语的意向性与决策问题相关，就成为又一困惑。而要达到这种默契的意向性，公众获得与政府较为对称的相关决策信息就成为关键。因此，信息是公众参与决策的基石。如果没有政府信息的公开透明，就不可能有公众对决策议题和讨论内容的熟知，也就无法形成公众自己对准备要参与决策内容和规则的设计，从而注定了这种参与的无针对性、无效性，最终影响公众参与决策话语的切合情境的意向性。当前，我国县级政府决策体系中就存在着严重的公众与政府信息不对称的问题。县级政府独自掌握着大量的信息资源，而公众对这些信息毫无所知或即使知道也是一知半解，这让公众参与决策的行为无异于“空中楼阁”。这一点，从我国２００８年开始执行的《信息公开条例》就可看出，实施４年的《条例》执行情况并不如人所愿，“很多部门完成法定动作不足２０％。”［８］在我国五级政府层级中，政府信息公开的落实程度，从省级部门往下呈现一个递减规律：越往下，信息公开度越低。县级政府就处在一个极其低的位置上。究其原因主要有两方面：一是来自县级政府个别部门现实利益因素的考虑。在利益链条上，越往基层，利益越具体，享有和巩固这种利益的需求也越强烈。县级政府在地方有着“一人之下万人之上”的习惯性优势，个别部门出于对自身利益的保护或对公众监督的排斥，不愿真正公开有关决策的详细信息，千方百计阻碍公众对决策相关信息的获取与利用。二是县域公众获取信息条件的相对不便。尽管信息化在我国当前已普及，但受经济、文化、地理等因素的限制，县域范围内的公众在获取政府信息方面的设备、知识和技能尚不完备。

（三）话语实质性贡献问题：公众参与意愿与能力参差不齐

话语实质性贡献，即公众参与决策的话语与决策问题的相关性及其在解决决策问题中所能起到的作用程度。县级政府公共决策中的公众参与，最现实的问题来自于公众自身状况对话语实质性贡献的制约。这种制约一方面来自公众的参与意愿程度。公众的参与意愿越强，话语的实质性贡献就越大。由于习俗、价值观、职业及生活领域等的不同，不同公众或群体对决策的兴趣度不一致。在县域范围内，不是所有公众对决策事宜都感兴趣。因此，笼统地将其吸收为决策参与者，势必会造成话语的分散性、肤浅性或无关性。另一方面来自参与能力。话语的实质性贡献还与公众的参与能力有关。从某种程度上讲，决策是一项专业性、技术性的工作，不是任何人都能参与的。这就需要具备与决策本身和决策问题相关的一些技能和知识。受历史、地理、人口、教育等因素的影响，县域范围内的公众，相比之下，在参与决策的能力方面存在欠缺。特别是受教育程度和比例远远不能适应现代经济社会发展的需要。较低的参与能力影响了其参与公共决策的积极性和自觉性，也限制了其参与决策的理性化程度，即使让其参与决策，也会陷入“自说自话”的“多数人对话”的混乱状态，不利于决策问题的集中解决。

三、话语理论对创新我国县级政府公共决策的具体启示

事实上，话语理论的主旨就在于倡导公共事务治理特别是公共决策，要在公众广泛参与中、在政府与公众互动中、在公开坦诚的反复协商与对话中达成。因此，话语理论的启示主要是政府在公共决策中要广泛倾听一切人的声音，不仅包括权力精英，也包括许许多多普通大众甚至是卑微小人物的声音。显然，在我国县级政府吸收公众参与决策的现实状况困境下，对如何倾听后者声音的研究显得更为重要，也将成为优化我国县级政府公共决策的有效突破口。

（一）扶植县域社会组织

事实上，现代公共问题日趋复杂，政府已非唯一的“元话语”，单纯政府治理的不可治理性增大。而通过政府与各种社会力量间的互动形成“话语”的共同治理，通过这种责任共负，让民间力量释放出来，把民间资源导入到社会发展行列，从而形成一个系统的县域建设协作网络，这才是应为之道。可受时空、信息、专业知识和技术等方面的制约，让所有公众人人都直接参与公共决策，显然是不现实的，也是不可能的。而从理论上讲，表达话语、参与决策又是每个人的基本权利。如何解除这一困惑？拥有共同价值观的人们便组成社会组织或加入到符合自己价值观的社会组织中去，通过社会组织参与公共决策，成为一个有效而现实的化解县域公众参与决策困境的可取之法。当前，农村专业经济、公益慈善和城乡社区社会组织、工业行业等各类协会是县域社会组织的主体，其在促进地方经济发展、维护社会和谐稳定中发挥着非常重要的作用。但绝大多数县域社会组织结构零散简单、运行不规范，运行经费和设备严重缺乏，政府提供的政策环境苛刻，又缺乏规范引导，重登记轻管理，扶植极为有限。因此，县域社会组织目前还难以发挥出其在参与决策中应有的话语代理功能。为此，除了国家要完善社会组织相关法律法规体系之外，作为县级政府还应做到：一是在登记注册上，要松紧有度。对社会组织加以监督和引导的前提是有登记注册，否则管理就无从谈起。社会组织非政府之敌，而是社会共治之伴。因此，大可不必在登记管理上对其过分苛求，在条件不完全成熟时可实行预登记或备案，逐渐从行政控制向依法发展过度，尽快推动其积极承担社会事务。二是在身份地位上，要政社分开。社会组织不是政府组织，也不是政府的派出机构或附属物，而是公众独立自治組织。因此，政府切不可将行政指标、任务、作风等色彩下派于它。三是在扶持上，要以管理为辅、服务为主。政府对社会组织的职责，主要是服务，制定和完善扶持其发展的各种优惠政策。在这样的氛围下产生的县域社会组织，才能真正代表公众在参与决策中发出真实、切合情境的“话语”。

（二）开发县域网络话语表达平台

随着计算机信息技术的蓬勃发展，网络已成为现代社会生活不可或缺的一部分，这种作用在社会政治生活中也日趋明显，“网络问政”、“政务微博”等新兴词汇不断涌现。作为困扰县域公众参与公共决策中的政务信息不明、渠道不畅而影响话语表达和传递的问题，可在网络平台下得到有效缓解。因为网络克服了传统参与决策渠道中的制度、身份、时空等条件依赖，公众可通过自由、平等、灵活的方式向政府决策精英尽情表达想法，形成后现代公共行政所主张的“话语互动”。针对目前我国县域网络建设中计算机普及率不高、网络技术和知识欠缺以及政府重视不够等问题，应主要从两方面着手开发这一话语表达平台：一是政府加大经费投入，采取补贴等方式，让更多县域城市和农村拥有电脑；采取职业技能教育投入等方式，让更多县域公众懂得并学会网络基础运用，为其参与决策提供设备和知识储备。二是县级政府自身要提高驾驭网络的能力。网络是把“双刃剑”，运用得好，治国理政“事半功倍”；运用得不好，会危及一方。为此，县级政府官员首先要懂网，从理念上重视网络在社会治理中的作用，通过开设县级政府官方网站或微博，及时公布不涉密的政务信息，为广泛征集公众话语提供信息基础；其次要善于通过网络及时回应公众呼声，可开设群众网络诉求平台，让公众不出家门就能表达诉求，对于涉及绝大多数公众利益的、普遍的、共性的问题一定要及时上升到决策议程。

（三）重视县域公众制度化话语表达机制建设

由于县级政府在地理上所辖区域多为农村，所以县域公众的构成主体以农民和一些外来农民务工者为主。相对而言，这部分群体是县级政府决策体系中较为弱势的一方，在决策中，其话语表达权常被权力精英也被自己所忽略。在一个农民占据主导的县级区域中，竟然缺少了其在决策中的话语表达，显然是不合理的，制定出的政策也会“奇形怪状”，难以真正体现公平、公正性。这其中，公众参与决策的制度乏力与不足成为根本原因。正如亨廷顿所言，制度是稳定、受重视的和反复的行为模式。通过制度，公众参与决策才能变为可供预期的行为。因此，制度化的话语表达机制建设是县域公众有效参与决策的治本之策。为此，应主要从三方面入手：一是细化已有公众参与决策的法律法规。根据现实情况，明确规定县域公众参与决策的范围、事项和方式，以便其通过多种通畅的渠道，将意愿和要求传达到县级政府决策层；二是固化已有诸如听证会的决策对话机制，切不可将其形式化，进而演变成可有可无的程序；三是强化县级人大代表代表人民表达话语的作用。人大代表就是代表人民行使话语权的“使者”，如果人大代表脱离人民，其代表性就会不足，提出的话语就会缺少真实性和实质性贡献。所以，可探索县级人大代表真正“由人民选举、受人民监督、被人民任免”的路子，改变目前个别地方“人民不知人大代表是谁”的“伪代表”状况，提高其代表能力。

参考文献：

［１］［美］福克斯，米勒．后现代公共行政—话语指向［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００２．

［２］张康之，李传军．公共行政学［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００７．

［３］［英］安德鲁，海伍德．政治学核心概念［Ｍ］．天津：天津人民出版社，２００８．

［４］井敏．公共行政的新思维———后现代公共行政理论的理论贡献［Ｊ］．行政论坛，２００６，（３）．

［５］暴景升．当代中国县政改革研究［Ｍ］．天津：天津人民出版社，２００７．

［６］胡伟．政府过程［Ｍ］．杭州：浙江人民出版社，１９９８．

［７］陈萍，梁仲明．试论公共决策中公民参与方式的有效实施［Ｊ］．兰州大学学报（社会科学版），２００７，（６）．

［８］张建升．信息公开：亟须从最基础的法定事项扎实做起［Ｎ］．检察日报，２０１２－５－１６．

责任编辑侯琦