新形势下加强海关价格管理工作的思考

谭九生 陈邹阳

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

价格管理是海关税收征管工作的重要方面。我国绝大部分进出口货物均采用从价税方式，即以货物价值为基准计征进出口税费，商品完税价格的真实性直接关系到税费计征的准确性。随着我国开放型经济的深入发展，海关监管环境越来越复杂，不法分子伪报、瞒报价格的手段日趋高智能化、高隐蔽性，价格瞒骗日益成为不法分子逃避海关监管、偷逃国家税款的重要手段。加强价格管理，对打击走私犯罪、保障国家税收、维护国家进出口秩序、促进我国外贸发展具有重要意义。笔者结合工作实践和体会，试就新形势下如何进一步做好海关价格管理工作谈谈自己的认识。

一、海关价格管理工作发展的现状分析

新中国海关成立以来，海关价格管理经历了从无到有、从封闭到开放、从主观到客观、从单一到多元的发展历程。改革开放以前，我国实行统一的外贸政策，海关审价并无存在的必要。随着改革开放政策的实施和外贸形势的发展，海关审价工作逐步开展，此时的审价方式方法较为粗放，主要依靠行政命令方式进行，奉行的是以布鲁塞尔估价定义 (简称BDV)为代表的“正常价格”理念［1］。加入世贸组织以来，我国对外开放程度进一步提升，进出口货物的数量、种类快速增长，不断发展的对外贸易和日益开放的市场对海关价格管理工作提出了更高的要求，简单的行政手段既不能满足多样化、市场化的需求，也与国际通行的做法和世贸组织的要求不符。这种背景下，我国海关顺应不断发展的外贸形势对海关价格管理提出的要求，积极与国际接轨，不断完善审价作业模式，海关价格管理工作取得长足进展。

1、审价作业模式不断优化，价格管理理念更加先进，机制更加健全

出于加入WTO的考虑，我国开始接受和应用《WTO估价协议》中的“成交价格”概念［1］，海关审价作业由简单的行政命令方式向客观、多元化转变，建立起以成交价格为基础、多种估价手段相配合、价格磋商为补充的完税价格审核机制，并在实践中形成相同或类似货物成交价格估价方法、倒扣价格估价方法、计算价格估价方法等多种估价手段，有效适应了多样化的市场需求。不断创新价格管理方法，积极探索建立了风险式价格管理体系，建立起宏观、中观、微观相结合的三级价格监控制度，形成以风险为导向的价格管理体系。

2、法律、法规以及组织机构等硬件保障不断完善

入世以来，我国先后修订完善了《海关法》、《关税条例》、《审价办法》等法律、法规，逐步建立起与《WTO估价协定》基本原则相一致的海关审价法律、法规体系，审价制度更趋公平、合理，审价作业更加客观、统一;设立“一办五处”价格信息机构，有效整合了价格管理资源，大大加强了全国海关价格管理的力度，逐步形成关税司、“一办五处”、直属海关关税部门三级价格管理机构。

3、先进技术手段得以充分运用

先后开发了价格资料系统、咨询系统、海关估价网等价格管理信息系统，基本建立起全国统一的价格信息管理作业平台，有效增强了价格信息的收集、分析和共享力度，大大提高了价格管理工作效能。

二、海关价格管理工作面临的形势和困难分析

近年来，海关价格管理工作在促进对外贸易科学发展、保障国家税收应收尽收、维护进出口贸易秩序等方面发挥了巨大作用。但是，随着我国对外开放不断扩大和海关监管环境的日益复杂，海关价格管理面临诸多新矛盾和新挑战。

1、海关管理资源与不断增长的管理需求之间的矛盾日益突出

近年来，随着海关业务量的日益增长，海关管理资源相对不足，管理资源与通关监管需求之间的矛盾十分突出。与此同时，随着全球经济深入发展，企业生产、物流、销售方式不断创新，“零库存”、“全球化生产”、“即需即供”等先进商业模式应用越来越广泛，先进的生产方式对海关通关速度提出了更高的要求。在此情况下，海关审价人员难以做到对逐票货物价格进行仔细审核，传统监管模式的要求难以落实到位，价格管理的力度和广度都不够，难以为我国对外贸易的发展提供进一步支撑。如何在实现国际贸易便利和尊重贸易实际的同时，保障国家税收安全，在保证通关效率的同时不降低海关监管的效能，保持审价的有效性，是亟待解决的现实问题［2］。

2、海关价格管理外部环境日益复杂，价格瞒骗手段不断翻新，价格管理难度不断增加

一是发现难。现场海关一般依靠经验或价格风险参数提出价格质疑，这种方法具有一定的局限性。例如对于申报价格相对较高但低于实际成交价格的高品质货物，或不同品质间价格差距大、缺乏参照标准的货物低报价格情况较难发现，如进口大理石、云母片等商品一直是审价难点。同时，随着对外贸易的不断发展，价格瞒骗的手法也越来越隐蔽，许多应税项目如特许权使用费、速遣费等本身就存在一定的隐蔽性，不法企业采取技术手段刻意隐瞒，发现起来难度很大。二是查证难。海关与企业在价格信息占有、领域专业性方面存在严重不对称。据统计，当前全球国际贸易70%以上是在跨国公司之间或内部实现，为规避税收、实现整体利润最大化，其财务、生产、物流方案都由会计师事务所专门设计，海关即使发现价格偏低，也很难通过合同、发票或企业帐册、往来款项查实问题。另外，行业性价格瞒骗现象越来越普遍，给海关查证带来很大困难。由于技术手段不足，现场海关价格质疑往往陷于质疑——难以查证——再质疑的怪圈，最终导致海关质疑力度越来越弱。三是定价难。若企业无法提供有效价格资料，海关可采取技术手段进行估价。但是在实际价格磋商中经常面临当海关估价低于实际价格时，收发货人予以默认，当海关估价高于实际价格时，收发货人则不予接受，海关苦于无法取证最后只能妥协的尴尬局面。

3、价格管理量化考评难度大

目前，海关价格水平考核通常是根据一定时期和范围内同类商品的进出口价格，依据一定的方法划定价格参考标准，根据各现场进出口商品价格与标准价格的吻合度对各现场价格水平进行评价。这种方法可操作性较强，易于实施，在一定程度上比较准确的反映了业务现场价格水平，但同时也存在一些不容忽视的问题。一方面，由于评价方法比较简单，而进出口商品实际情况千差万别，“一刀切”的评价方式可能导致评价结果出现偏差。例如，对于一些品质差别大的货物，若现场大量进口同类商品中品质较差、价格较低的货物，即便成交价格真实，也有可能导致该现场价格考核结果偏低。又如，企业与国外供货商签订合同后，因遇到特殊情况造成报关滞后，一段时间后再申报进口，若此期间恰逢该商品国际市场价格大幅上涨，企业仍按照原成交价格申报，也将导致申报价格远低于价格标准，影响现场价格考核结果。另一方面，单一的评价方式可能削弱考核的调节作用，业务现场在考核压力下，可能为追求成绩而滥用行政权力，出现拒绝低价货物申报或估价时武断定价的情形，这种做法与优化监管服务的考核调节目标背道而驰，并可能引起行政复议或诉讼，增加行政成本和执法风险。

三、海关价格管理工作面临困难的原因分析

1、价格管理工作理念滞后

长期以来，海关在行政理念方面都强调监管的严密性，要求尽量避免和消除风险，由此形成了重“把关”而轻“服务”、重“质量”而轻“效益”的行政文化传统。受这种文化传统的影响和制约，海关人员在价格管理过程中往往追求对单票货物的细查细验，忽视了对企业的监督管理，风险管理的理念未能得到深入贯彻，审价工作缺乏针对性和有效性。

2、价格管理工作手段不足

海关估价手段十分有限，在常用的估价方法中，相同/类似货物成交价格法应用较广。随着进出口货物品种的增多和生产行业垄断性加剧，可参照的货物价格越来越难以寻找，而计算价格或倒扣价格等方法操作难度大，涉及面太广，一般较少使用。现场海关在人力资源有限的情况下通常采取合理价格法进行估价，但由于缺乏足够的信息和技术支持，估价结果往往不够准确。

3、价格管理人员能力不够

海关进出口货物涉及各行各业，种类繁多，而货物价格的认定需要掌握丰富的商品专业知识并对该商品的国际贸易流程、行情有比较深入的了解，因此一般海关关员难以具备如此高水平的专业水准，审价工作中不可避免会遇到困难。

4、价格管理信息不足

进出口企业比海关掌握更多的价格信息，使海关在价格管理过程中面临着“不对称信息的市场”［3］，部分企业在利益驱使下，向海关低报商品价格以达到偷逃税款的目的。低报价格商品的存在，将会导致“劣币驱逐良币”效应，使如实申报价格的商品无法与其竞争，最终形成行业性的低报价格行为。

四、推动海关价格管理工作发展的建议

当前，推动海关价格管理工作科学发展，应当以海关大监管体系框架为指导，立足基层海关实际，切实转变价格管理理念、理顺职责分工、优化工作模式、提高管理效能，推动建立职能分工更加科学合理、目标责任更加清晰到位、工作运转更加协调高效的新时期海关价格管理体系。

1、实施风险式管理，提高管理针对性和有效性

风险式管理体现了优化海关监管和服务的本质要求，为正确掌握把关与服务的平衡点提供了科学方法［1］。当前海关价格管理面临的压力和困难，是日益增长的监管需求同有限的管理资源这一矛盾在价格管理工作中的具体体现，风险式管理则为合理解决海关监管矛盾、提高价格管理有效性提供了现实可能和实施途径。具体来说，一是转观念。审价关员特别是基层一线业务人员，要转变以往全面严格审核的审价模式，变“全面防守”为“重点盯防”，合理分配监管资源，集中力量对进出口税率高、价格偏离大、企业资信低等高风险货物进行审核查验。二是强手段。加大商品价格风险分析研判力度，继续发挥价格风险参数的指导作用，及时共享和发布价格伪瞒报动态和特征，为业务现场价格管理提供定性指导和量化依据。健全和落实企业分类管理制度，建立企业资信情况动态数据库，摒弃就货管货的思想，真正贯彻“由企及物”的管理理念，以企业管理为重要依托，通过了解和管好企业来实现对进出口货物价格的有效管理，建立以企业为核心、以审计为手段、以后续管理为主要方式［4］的风险式价格管理模式。基层海关和业务现场应根据本现场进出口商品的实际情况，探索总结高风险商品的特征及应对措施，加强与上级海关和专业审价机构的沟通协调。三是建机制。建立健全与风险式管理理念相适应的价格管理规章制度以及单证审核、货物查验、价格稽查和企业管理工作机制，着力完善价格管理各环节间的协调配合机制。贯彻落实分类通关措施，并在实践中不断检验和完善有关制度，通过制度规范，使风险式管理理念真正贯彻落实到价格管理工作的各个环节。

2、着力提高基层海关审价能力

基层海关作为一线监管部门，是推动海关价格管理工作发展不可或缺的重要力量。基层海关广泛分布于全国各口岸，具有直接接触进出口企业和货物的优势，能够掌握第一手情况和资料，对进出口货物价格管理具有“快速反应”能力［5］。但与此同时，价格管理信息资源不足、视野狭窄、专业人才匮乏的情况在基层海关也普遍存在。加强基层海关审价能力建设，对提高海关价格管理整体水平和效能具有重要意义。为此建议:一是提高审价业务敏感性，着力增强业务现场关员对商品价格风险的判别和分析能力，及时发现和控制价格风险;二是增强价格管理工作针对性，大部分基层海关进出口货物类别较为固定和单一，为“精耕细作”提供了可能，可针对本关区进出口货物的特点进行重点了解和分析，积累有关知识，探索建立本级价格风险参数库，对进出口量大、价格风险高的商品还可组织专门调研，及时掌握影响商品价格的各种因素;三是加强基层海关审价人才建设，有条件的业务现场可设置专门审价岗位，同时加强针对基层海关关员的审价知识和技能培训，积极探索和运用“以老带新”、“以用促学”、“以讲促学”等培训手段，培养和锻炼基层海关专业审价人才。

3、大力发挥专业审价优势，拓宽价格信息来源和共享渠道

专业审价是海关价格管理工作的重要后盾和依托，应当进一步发挥专业审价对海关价格管理的支撑和促进作用，推动海关价格管理工作向规范化、专业化、科学化方向发展。一是大力加强审价专业队伍建设。加大培训和交流力度，着力培养和吸收具有丰富的商品、外贸、市场等方面知识和实践经验的专业人才，充实到海关审价队伍中去。二是要注重外部联系，努力拓宽价格信息来源渠道。“巧妇难为无米之炊”，价格信息的不充分和不对称是海关价格管理工作的主要困难之一，海关价格管理应当尽量贴近实际、贴近企业、贴近市场，多渠道获取价格信息。可以尝试探索与部分资信较好、诚信守法的行业协会和大型企业建立价格信息共享机制，或是在相关行业聘用价格信息观测员，还可利用互联网信息资源优势，对一些权威外贸网站的价格指数进行监测，以实时掌握商品价格变动情况。三是要高度重视和充分发挥电子信息平台作用。积极整合现有价格信息平台，大力开发统一、高效、实用的海关价格管理信息系统，使各类价格信息能够及时发布和共享，价格管理中的问题和指令能够迅速上传下达，提高价格管理效能，实现海关价格管理与市场行情同步调整、同步发展。

4、加强部门协调，发挥通关整体监管合力

价格管理贯穿于整个海关通关监管链条，往往需要全面运用风险研判、单证审核、取样分析、价格核查等多种手段才能对货物成交价格做出比较客观的判断。应当以风险分析为主线，加强部门协调配合，整合前、中、后期三支力量作用，最大限度地增强价格管理合力、压缩中期通关时间，构筑全方位、立体式、高效率的价格管理体系。在机构设置上，可以设立专门的价格管理机构，负责本关区商品价格信息研究发布以及价格管理工作的协调指导。在管理时空上，实行“前推后移”，前期依托“一办五处”等专业审价机构，着力加强价格信息调研，及时发布商品价格信息，积极推广“预审价”模式;中期加强对货物的实际监管，充分运用价格风险参数、估价系统等平台对商品价格进行分析，对存在伪 (瞒)报价格嫌疑的货物，及时进行取样分析和证据固定，将有关线索移交稽查部门进一步核查;后期着力加强价格后续稽查工作，充分发挥后续稽查时间充裕、手段多样的优势，综合采取下厂调查、查阅企业往来帐目、市场调查等多种手段对商品价格进行分析，必要时还可引入外部专业机构予以支持，充分发挥后续监管的威慑力，消除不法企业的侥幸心理。

5、优化价格管理工作考核机制

只有建立与大监管体系相适应的价格管理工作考核机制，才能确保价格管理工作紧密围绕大监管体系总体目标，实现价格管理工作整体优化。要进一步优化价格管理工作考核机制，将风险式管理理念融入考核工作，建立目标管理模式，将价格管理工作放在海关监管整体工作中进行评价;尽量贴近实际，因地制宜，根据不同业务现场的实际情况制定合理的细化考核指标，增强价格考核的科学性、合理性和导向性。

［1］章旭辉，吴若竹，袁 方.30年中国海关估价历程及可持续发展之策［J］.价格信息参考，2010，(12):71.

［2］郭春荣，郑秉秀.浅析我国海关便捷通关模式 ［J］.对外经济实务，2006，(5):61－62.

［3］刘 戈，汪 波，张 晟.论海关审价中的风险管理 ［J］.北京工业大学学报 (社会科学版)，2007，(4):24.

［4］孙 洁，袁 然.基于税收视角的海关风险管理模式与方法探讨 ［J］.财会研究，2009，(21):19.

［5］盛光祖.建设适应科学发展要求的现代化海关 服务“十二五”经济社会发展大局［R］.全国海关关长会议主题报告，2011－01－19.