养老保险管理体制的问题与对策

单大圣

(教育部教育发展研究中心，北京100816)

改革开放特别是21世纪以来，中国加快社会养老保险制度建设，社会养老保险体系框架初步确立。进一步加快养老保险体系建设不仅需要更多的资金投入和更快的制度建设步伐，也要求改革和完善管理体制，促进养老保险制度稳定、健康发展。本文全面回顾中国养老保险管理体制的历史，分析现行体制存在的主要问题，提出进一步改革养老保险管理体制的思路与建议。

一、养老保险管理体制的历史沿革

新中国成立以来的六十多年间，养老保险制度发生了很大的变化，在不同的历史时期形成了不同的养老保险制度模式和与之相适应的管理体制。

1.计划经济时期的养老保障管理体制。整个计划经济时期，在城市，以劳动者为核心，针对企业职工建立了劳动保险制度;针对机关事业单位职工建立了退休、退职制度;对无单位的“三无”人员，则由民政部门通过街道进行社会救济。在农村，由村集体对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的村民给予五个方面的保障，从而建立了具有中国特色的五保供养制度。

中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行，督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行，各级工会组织设置劳动保险部。劳动部为全国劳动保险业务的最高监督机关，负责贯彻劳动保险条例的实施，检查全国劳动保险业务的执行，各级劳动行政机关监督劳动保险金的缴纳，检查劳动保险业务的执行，并处理有关劳动保险事件的申诉。劳动保险基金全部由企业缴纳，其中70%存于本企业工会基层委员会户内，30%存于中华全国总工会户内，劳动保险金在不同层级的工会组织之间流动，上级工会组织负责统筹调剂，具有一定的社会统筹特征。国家机关及事业单位工作人员没有纳入到劳动保险制度中，而是建立了单独的制度，最初是由内务部门主管，中间移交给人事部门主管，后由于人事部被撤销，又重新划归内务部门管理。

“文化大革命”中，劳动保险工作出现了一些混乱。1969年劳动部解散，合并到国家计委劳动局，主管劳动保险的工资局变为工资组(福利组)，劳动部的大部分干部下放到地方，劳动保险的组织机构基本瘫痪。1969年财政部要求国营企业一律停止提取劳动保险金，劳动保险由企业行政统筹负责，彻底变成单位自我管理。

2.养老保险管理体制的恢复与改革。改革开放以后，劳动保险行政系统逐步恢复。1982年政府机构改革将国家劳动总局、国家人事局、国务院科技干部局和国家编制委员会合并，设立劳动人事部，下设保险福利局，综合管理社会保险及职工福利。

1984年，劳动部门和中国人民保险公司开始在国有企业和大部分城镇集体企业分别推行养老保险社会统筹，工会组织也在部分企事业单位中推行职工互助保障项目。除地方统筹外，一些行业尝试实行养老保险行业统筹。1986年国家改革劳动制度，规定劳动合同制工人退休养老工作，由劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构管理，其主要职责是筹集退休养老基金，支付退休养老费用和组织管理退休工人。1987年各级退休费用统筹管理委员会陆续设立，办事机构设在劳动人事部门，大部分与行政合署办公，政事合一。由于新的制度尚在形成之中，管理服务工作仍主要由企业承担［1］。为解决各地统筹社会保险机构不一致给实际工作开展带来的困难，1988年国家机构编制委员会第六次会议决定:社会保险由劳动部管理，劳动部亦对各省、市、县劳动部门所属社会保险机构的名称、机构性质和职责进行了规范。同年，政府机构改革将劳动人事部撤销，新组建劳动部和人事部，分别管理企业和机关事业单位退休工作。

“七五”期间，中国开始探索建立积累制的农村社会养老保险制度，并明确由民政部负责这项工作，民政部新设农村社会养老保险办公室(农村社会保险司)和民政部农村社会养老保险服务中心。

3.新型养老保险管理体制的确立。1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务由各级劳动部门所属的社会保险管理机构经办，个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办机构，基本养老保险基金应由市、县统筹逐步过渡到省级统筹。

十四届三中全会明确社会保障管理体制改革的方向是建立统一的社会保障管理机构，社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。为适应上述要求，原劳动部保险福利司一分为三，分别成立了社会保险司、社会保险事业管理局和社会保险研究所。社会保险司是综合管理全国企业职工社会保险和职工福利的行政职能部门，社会保险事业管理局负责管理全国城镇社会保险业务及基金管理工作，体现政事分离。各地按照政事分开的原则普遍设立了独立的社会保险经办机构，开展社会保险管理服务工作。由于养老保险费实行差额缴拨、企业发放，许多管理服务工作仍由企业承担。1997年，实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理，解决了过去长期存在的行业统筹与地方统筹条块分割的矛盾，基本实现了属地管理。

在企业保险社会化之初，社会保险基金被挤占挪用的现象十分突出。1996年，国务院出台《关于加强预算外资金管理的决定》，要求各项社会保险基金按预算外资金管理办法管理，纳入社会保障财政专户，财政部门开始全面介入社会保险基金的管理。为加强基金管理，1998年企业职工基本养老保险基金开始实行收支两条线。审计部门加强社会保险基金挤占挪用的查处力度，1998年审计署单独设立了社会保障审计司，地方各级审计机关也增设了社会保障审计机构。

1998年政府机构改革将劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险，以及卫生部门管理的医疗保险，统一由劳动和社会保障部管理，成立劳动和社会保障部社会保险事业管理中心，负责全国社会保险经办工作的综合管理，全国大多数统筹地区在省、市、县三级都已建立了隶属于劳动社会保障部门的社会保障经办机构，管理城镇职工基本养老保险。

2000年国务院提出完善城镇社会保障体系试点方案，要求逐步提高基金统筹层次，向省级统筹过渡，建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。为应对将来人口老龄化可能带来的资金支付压力，国家从2000年开始建立具有战略储备性质的全国社会保障基金，设立全国社会保障基金理事会。2010年国家开始实行社会保险基金预算制度。

相对于城镇养老保险制度的快速发展，从1986年即开始试点的农村社会养老保险制度进展并不顺利，被决策层认为发展条件不成熟，遭到了清理整顿。直到2009年，全国部分地区开始新型农村社会养老保险试点，各级劳动保障部门承担新农保的管理服务工作。

4.中国养老保险管理体制的现状。根据目前的立法权限，由国务院向全国人民代表大会或常务委员会提出养老保险的立法草案，由全国人民代表大会及其常委会审议通过后发布实施。国务院还可以根据养老保险法律，制定有关养老保险条例。主管养老保险工作的部门，可以制定部门规章以及规范性文件。地方政府及其有关部门，可以向地方人民代表大会提出地方立法草案，出台地方性法规。

人力资源与社会保障部负责机关企事业单位基本养老保险、新型农村社会养老保险的政策制定和监督管理工作，参与制定全国社会保障基金投资政策，制定企业年金基金管理的有关政策。各级劳动保障行政部门制定本地区的养老保险政策，指导、监督、检查本地区社会保障部门的业务开展。社会保险经办机构受劳动保障行政部门的委托，进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作。财政部门、审计部门、发展和改革部门亦根据有关法律法规履行行政管理职能。

人力资源和社会保障部下属的社会保险事业管理中心承担着指导全国社会保险经办机构的职责，负责企业基本养老保险、农村养老保险等经办工作的综合管理。全国大多数统筹地区在省、市、县三级都已建立了隶属于人力资源和社会保障部门的社会保险经办机构，并根据需要设立分支机构和服务网点，形成以各级经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的组织体系和服务网络。街道(乡镇)劳动保障事务机构开展退休人员社会化管理服务工作，实施基本养老金社会化发放。

全国社会保障基金理事会是全国社会保障基金的管理运营机构，负责对全国社会保障基金资产进行投资运作，接受国务院或国务院授权部门的监督。此外，统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，依法组织对社会保险政策、法规执行情况的检查，对社会保险基金预决算、征缴、管理、调剂、投资运营和支付情况实施监督，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。

二、养老保险管理体制的突出问题

中国养老保险管理体制在过去几十年里有了很大的改进，明显朝着更加法制化、社会化、科学化、高效化的方向发展。但现行养老保险管理体制还不能说已经十分健全，现行体制还存在一些问题。

1.养老保险行政管理与基金运营尚未彻底分开。从现实情况看，基金管理机构(经办机构)并没有完全与行政部门脱钩。与计划经济时期相比，虽然将过去由国有单位分散实施的养老保险制度变为政府机构统一实施，但仍然是官设、官管、官办、官督型政府集权管理模式［2］。其后果就是在养老保险经办机构的规模和工作量逐步扩大后，主管部门的大量精力被牵扯到管理经办机构运行等微观事务上，而其应当主要承担的宏观监督职能被忽视或弱化。不仅如此，由于政府职能转变不到位、旧体制的残余和部门文化根深蒂固的影响，这种封闭体制还很容易形成部门职权利益化，特别是主管部门与经办机构的行政隶属关系形成的部门利益的链条(政事不分)进一步强化了部门利益。在多层委托代理链条中，由于社保经办机构往往有较大的自主性，不可避免地存在机会主义、决策失误、官僚主义等问题，也容易发生各种寻租活动。负责养老保险基金管理的经办机构和负责基金监管的监督机构都隶属于劳动保障行政部门，劳动保障行政部门往往无法对基金违规行为实施公平、有效的监管。由于统筹层次低，养老保险基金往往容易被视为地方性基金、部门性基金或政府性基金，一些地方存在截留挪用基金的情形，各地基金违规主体多种多样，包括社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务机关等多个部门。

2.主管部门统筹养老保险事业的权限不足。当前，最突出的问题是基本养老保险按人群进行分割管理，尽管从表面上看，养老保险制度在主管部门层面已经实现了统一管理，但是由于旧体制的残留和相关配套改革的滞后，主管部门对各类人员退休制度及养老保险的管理职能还是残缺的。正在试点中的事业单位养老保险制度改革在实践中遇到了很大的阻力，几乎停滞，主要是因为尽管社保部门是事业单位养老保险的主管部门，但对涉及事业单位养老保险改革的各类事务的统筹协调力度较弱。目前，事业单位养老保险制度至少涉及财政部门、社会事业主管部门、机构编制部门等，事业单位中的相当一部分领导干部还是组织部门的管理对象，加上各项社会事业(教育、卫生、科技事业等)改革和事业单位改革(人事、分类、工资等)正在全面推进，事业单位养老保险制度改革必然会触及财政部门和社会事业主管部门的利益，在相关配套改革不能及时到位的情况下，主管部门很难集中、有效、统一管理养老保险业务。

3.养老保险统筹层次较低。目前，除了北京、天津、上海是在全市范围实行资金的统收统支，也只是在十几个省市实行省级范围内的调剂金制度。其他省、自治区实行地市级的统筹。全国名义上有600多个地、市级以上的统筹地区，但其中90%以上实际上是以县(市)级统筹为基础的。各统筹地区之间缴费率不同，待遇标准和具体管理方式也不尽相同。现行制度的统筹区域过于分散，不能有效发挥其最为重要的社会互济功能，地区之间养老负担苦乐不均的问题十分突出，社会保险的互济功能受到严重削弱。①参见王延中《建立基础整合的社会养老保障制度体系》，在“第七届中国改革论坛”上的发言，2009年。养老保险的城乡分割、职业分割和地域分割，不但妨碍劳动力流动，而且造成“撇奶油”现象，同时加大管理成本［3］。在较低的统筹层次下，不同地区养老保险政策各自为是，损害了养老保险制度的统一性和严肃性。

4.养老保险基金管理体制和运行机制尚未定型。具体表现在以下几个方面:

第一，在基金征收环节。中国社会(养老)保险费征收工作最初完全由社会保险经办机构负责。20世纪90年代后期，由于经济体制转变和结构调整，加上受亚洲金融危机的影响，社会保险费的征收出现了一些困难。为加强征缴力度，一些地方允许税务部门征收社会保险费，从而在不同地方形成了由税务部门或社保部门征收社会保险费的两种模式。1999年《社会保险费征缴暂行条例》将社会保险费的征收机构交由省、自治区、直辖市人民政府规定。在此前后，围绕着社会保险费征收体制，理论界与实际工作部门存在着激烈的交锋与意见分歧，至今没有统一的认识。

第二，在基金日常管理环节。目前，在养老保险经办机构是分级管理还是垂直管理、机构设置是五险合一还是按险种分设、人员是按照公务员管理还是事业性质等重大问题上还缺乏科学的分析和论证，各地体制不尽相同，系统内外的认识也不尽一致。在实践中，全国各地社保经办机构的性质、名称、级别、职能、经费来源、薪酬、工作人员身份、流程、内控规则等方面均缺乏统一性、权威性和独立性，且反复变化。从社会保险五项险种的经办业务范围看，有将五险合起来统一经办的，有按险种单设经办机构的，有的对不同险种的基金在不同的商业银行开设基金专户，还有社会保险机构和其他社会服务机构各自分担部分业务的。

第三，在基金投资环节。目前，中国积累制养老保险基金包括全国社会保障基金和社会养老保险积累基金。全国社会保障基金作为养老储备基金，由全国社会保障基金理事会直接投资或委托投资，尽管迄今为止投资表现不错，特别是经受住了2008年国际金融危机的冲击，但也存在着法律环境有待完善，基金来源不确定性、不稳定性增加，投资渠道偏窄等问题，建立一个完善的治理机制还有很长的路要走。由于统筹层次偏低，社会养老保险积累基金由各级政府组建的社会保险经办机构负责投资管理，这些部门不仅缺乏金融投资的人才和知识，还因为按照行政管理模式运作，缺乏保值增值的内在激励，并不具备参加市场竞争的能力，加上缺乏市场化的投资渠道，只能是通过购买并持有国债和银行存款的手段行使投资管理职能，造成个人账户基金投资管理低效的局面，无法实现基金积累制的目标，个人账户机制形同虚设。

第四，基金监管环节。中国养老保险基金目前是主管部门监督为主，财政、审计及相关部门协同监督，如果加上外围的党内监督、纪检监察监督、舆论监督等等，从整体上看，是一种较为分散的监督体制，存在一些弊端。一是责任不清，多个监督主体同时监督，容易导致“集体无责任”，无法问责;二是重复劳动，不同主体的监督行为存在较大的同质性;三是缺乏监管效率和权威性。四是协调不力，为加强基金监督，解决监督协调问题，大多数省市成立了社会保障监督委员会，但大都是松散的协调机构，并不能很好地发挥综合协调的功能。

三、中国养老保险管理体制改革的思路与建议

中国正在经历世界历史上规模最大、速度最快的老龄化过程，要实现“老有所养”的目标，必须加快完善养老保险制度，特别是要构建科学合理的养老保险管理体制。

1.努力推进养老保险政事分开、管办分离。各国的养老保险基金按照管理主体的权力类型，行政权力和行业自律管理程度来看，大体可以分为政府管理型、私营市场化管理模式、社会自治管理型以及政府指导与社会自治相结合的混合型体制，几种管理方式各有利弊。国际上由政府垄断的社会保障经办机构越来越受到来自私营部门的挑战，许多社会保障机构开始尝试将私有部门能够提供更有效服务的一部分业务承包出去。从20世纪90年代起，中国一些地方即开始探索将社会保障业务委托给专业化的商业保险公司经办，积累了丰富的经验。但基本养老保险毕竟不同于商业保险，对安全性的要求更高，私营市场化管理模式能否广泛推广令人质疑，实际上坚持这种观点的人很少。考虑到自治管理对于治理机制的要求更高，因此至少在短期内采取自治管理的方式对我国并不适应，中国最好应遵循路径依赖，大可不必为了引入而引入［4］。我们主张未来基金管理还是采取政府指导与社会自治相结合的混合型体制，基金管理机构既要独立于行政管理机构，又按照准公共机构的形式运行。基本养老保险要实现政事分开，基金管理机构是在行政部门主管下、但又与主管部门保持一定距离的相对独立的机构，代表参保者的利益并进行相关的管理活动。对于按照准公共机构形式运行的基金管理机构，要切实加强政府基金监督职能，确保养老保险制度正常运行在法制规范的轨道上［5］。

2.构建适度集中、权责一致的养老保险监督体制。政府监督是养老保险监督体制的核心，目前的政府监督管理体制是养老保险主管部门监督为主，财政、审计及相关部门协同专门监督，从整体上看，是一种较为分散的监督体制。这种体制尽管具有一定的合理性，但是分散的监督体制也必然带来责任不清、协调不力的弊端。在多个主体同时实施监督的情况下，监督行为存在较大的同质性，既造成不必要的浪费，也造成职责的交叉，容易出现推诿争功的现象。应改变多头参与的分散的监督管理体制，将政府监督适度集中，这有利于明确基金监督部门应当承担的监督责任，形成有效的问责［6］。要改变目前财政、审计甚至邮局、银行等均对养老保险基金具有监督权力的局面，将基金监督的职能相对集中到主管部门，同时树立足够的权威，形成主管部门监督为主，财政、审计监督为辅的行政监督体制，建立不同行政监督主体之间统筹协调机制。需要指出的是，适度集中监督管理并不是将财政、审计等机构的监督职责移交给养老保险主管部门行使，而是明确养老保险主管部门是养老保险监督的负责部门，保证其具有充足的经费支持、独立的人事权力和具有强制力的监督权力，同时赋予足够的权威，让其统筹协调各方面的力量对养老保险进行全面监督管理，好处是有利于明确监督部门应当承担的监督责任，形成有效的问责。财政、审计、监察等部门仍然需要在法定职责范围内对有关养老保险事务及当事人进行监督。

3.建立低成本、易衔接的养老保险基金征缴体制。根据有关研究，国际上并没有统一的社会保险征收体制模式，既有由社保机构按照费的方式征收的，也有由税务部门按照税的方式征收的，还有独立机构征收的，以前两种方式为主。总的来看，各国均是根据本国国情和历史传统设置征收机构，对中国而言，也仍然需要从具体国情中寻求建立科学合理的社会保险费征收体制。主要有三种观点:一是开征社会保险税;二是继续实行社会保险缴费;三是混合筹资，即以社会保障税方式筹集雇主缴纳的社会统筹资金，以社会保险费的方式筹集个人缴纳的个人账户资金。

从国情出发，确定中国社会保险费的征收体制需重点考虑现有政府职能部门的业务分工特点，应尽可能利用现行部门分工格局中有关机构的业务优势。从理论上讲，征税与征费都是筹集资金的手段，由哪个部门来征收并不是一个能够从理论上回答的问题，而更多的是对不同部门业务特点和社会保障制度建设进展的考量。在现行行政管理体制中，税务机关的业务优势十分明显。税务部门建立了严密的税源监控制度，比较熟悉企业生产经营、工资水平、人员变动、财务收支等情况，对一般居民收入情况的掌握也较为完备，一般税收的征收对象与社会保险费的征收对象具有高度重合性，各级税务部门具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为参保者提供全方位的优质服务，节省了学习成本和管理成本。税务部门还具有较强的执法刚性，能够对违规行为进行强有力的处罚。

4.明确养老保险经办机构与其他社会保险经办机构、社会服务机构的合理分工。根据有关的国际比较研究，社会保障不同项目的经办总体上看是呈相对分散的局面。其中，失业项目的经办表现出明显的分散性;由于年金管理的共性，老年与工伤项目统一经办的情况比较普遍;医疗项目与老年及工伤项目倾向于分散管理，在实行普遍医疗制度的国家，医疗项目一般是分开管理，在社会医疗保险制度的国家，医疗项目有一定的合办的倾向，但也不占主流［7］。不过，尽管各个社会保障项目存在较大的差异，但在业务流程上也有着一定的重合性。从社会保障基金管理的流程看，主要包括筹资管理、日常管理、支出管理三大环节，各个项目的差异其实主要体现在日常管理和基金支出环节，在筹资环节则存在较多的相似性和同质性，从降低管理成本的角度出发，未来各项社会保障基金应当由税务机关负责统一征缴。还需要指出的是，尽管依靠一个机构不可能全面满足各类保障对象和各种保障制度的经办服务需求，但在基层应当尽可能将各种社会保障事务归并到一个平台上，基层养老保险经办机构最好与其他公共服务机构综合设置，面向城乡居民提供一站式服务。

5.个人账户基金适度集中投资管理。对于实行完全积累的养老保险个人账户基金，由于基金数额巨大且积累时间长，必须投资资本市场实现保值增值。目前，对于个人账户基金采用信托模式进行投资，并实现投资组合多元化已经没有太大争议，但是对于个人账户基金的投资主体，是由省级社保经办机构来承担，还是由中央政府统一起来，还有不同的看法。个人账户基金管理体制关键是要同时解决好激励和监督的问题。投资主体层次较低，可以发挥各级政府用好个人账户基金的积极性，但对地方政府的基金管理能力要求较高，风险点较多，基金监督困难。投资主体层次较高，监督比较容易，但不能发挥地方政府的积极性，矛盾比较集中。

目前，比较占主流的看法是将个人账户基金交由省级社保经办机构统一实施投资管理，并建立由省级政府领导任主任、相关专家参加的投资决策委员会，主要职能是对个人账户投资过程中的投资策略、方向、投资机构的选择、收益分配的界定等重大问题进行分析和研究，再由相关部门组织实施。也有一些研究对此提出异议，认为不同省份在基金的投资管理水平和赢利机会上存在很大差距，收益率难免出现较大差别。由各省掌握的个人账户基金难以杜绝行政干预，无法像完全市场化的企业年金那样在全国范围实现充分的竞争，容易蜕变为各省实际掌握的“公共基金”。在中央难以集中监管和统一补偿机制不健全的情况下，地方政府的投资约束将进一步放松，隐藏着较大的社会风险［8］。

由于中国区域差距极大，各地区制度建设和政府管理能力有着很大的差异，短时间内很难对个人账户基金进行全国性集中管理，当务之急是在基础养老金走向全国统筹的基础上，尽快将个人账户基金逐级上解到省里，由省级社保经办机构统一管理和运营，实行省级核算、分级支付。与之一致的是，实行省对各级社保机构的垂直管理，各级社保机构的负责人都由省社保局统一任免。可参照国际经验，在国家层面设置养老保障署，省级社保经办机构作为其分支机构。同时，作为积累性的基金，个人账户基金的投资方式应该是灵活的，有必要引入市场化因素，但必须进行严格的管制，同时必须落实参保单位和参保个人作为受益者对养老保险基金的知情权、参与权、表达权与监督权，建立养老保险基金信息披露制度，经办机构定期向社会公布养老保险基金收支、管理和参保人员待遇享受情况。

［1］ 孟昭喜.社保经办:以参保人员为本——改革开放30年社会保险经办事业发展记略［J］.中国社会保障，2009，(1):20.

［2］ 郑功成.从政府集权管理到多元自治管理——中国社会保险组织管理模式的未来发展［J］.中国人民大学学报，2004，(5):41.

［3］ 朱玲.中国社会保障体系的公平性与可持续性研究［J］.中国人口科学，2010，(5):2-12.

［4］ 郑秉文.社保基金的法律组织形式:欧盟的经验教训［J］.中国政法大学学报，2009，(1):30-45.

［5］ 郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案［M］.北京:人民出版社，2008:80-81.

［6］ 郑功成.社保基金应该实行集权监督［N］.中国劳动保障报，2007-06-11.

［7］ 杨健敏，孙炳耀.社会保障管理体制比较研究(二)［J］.中国社会保险，1998，(6):16-17.

［8］ 郑秉文.养老保险投资改革的风险及对策［N］.中国证券报，2007-11-09.