论地方政府治理中的公民参与——以浙江省杭州市的城市建设实践为例

赵光勇

(杭州师范大学政治经济学院，杭州310036)

城市化在改变中国社会面貌的同时也产生了一系列诸如城市拥挤、交通拥堵、环境恶化、贫富悬殊、生活质量下降等负面效应。而如何有效应对人口迁移和地理空间高速扩张的城市化进程，对于城市的管理者来说，是一个严峻的挑战。从近些年城市的建设实践来看，在许多城市的建设工程中，政府虽然都发挥了重要作用，但仅凭政府的建设力度是远远不够的，在这个过程中，极有可能出现政府做无用功的情况。对此，有必要在城市建设中引入民主参与机制，依靠包括政府、市场、公民在内的多元力量的共同参与。

一、公民参与:城市改造和建设的新进路

公民参与是指处于决策层之外的公民对公共的或者涉及自身利益的项目、政策和管理过程的回应、对话及自愿卷入。正如俞可平所言，公民参与是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动［1］。随着城市化的高速推进，城市建设成为地方政府的一项重要工作。和一切公共治理一样，城市建设也需要从民主治理中寻找灵感。改革开放以来，城市社区居民自治虽然得到了一定程度的发展，但是在城市管理过程中引入民主理念和民主机制仍然比较滞后。

在中国，公民参与近些年来越来越频繁地进入社会的公共管理领域，被誉为参与式治理。参与式治理成为一种新型的社会治理模式。“民主参与、民主决策、民主管理成为公共政治生活和行政管理的日常实践。”［2］依据《中华人民共和国宪法》的有关规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形式管理国家事务。城市建设作为地方政府的重要公共行政管理职能，其涉及城乡居民的日常生活和切身利益，因此，公民参与城市建设决策的制定、实施和监督应该得到法律保障。

在现代城市建设中，民主参与是其中的关键。从公共治理的角度讲，公共政策的运行过程要以公众或者公民的接受与认可为基础，因为政策的需求信息来自社会民众，政策的顺利执行需要政策主体与政策客体之间的合作。而城市建设与公民的利益直接相关，其更需要通过公民参与来提升政策的质量和合法性。具体而言，公民参与城市建设可以达到以下四个目的:一是公民参与能够深化民主和实现公平;二是公民参与可以提升公共政策的合法性;三是公民参与城市管理可以改善公共政策质量;四是公民参与能够便于公共政策的执行。在城市建设中，公民参与的动力来自两个方面:一是在城市建设中涉及公民自身权益的维护;二是在参与过程中所获得的认同感、满足感。

当前，公民参与城市建设的形式与渠道非常多样，从填写城市规划的调查问卷到直接参与城市建设管理，我们可以借鉴托马斯提出的“公民参与矩阵”来了解公民参与的各种形式。

根据参与主体、参与对象和参与目的不同，我们可以将公民参与分为两种形式:一是公共参与。或者称为公众参与和决策性参与。这一类参与的主体是大范围的、不确定的普通民众，参与的客体是普遍性的城市建设的公共问题，参与的目的是寻求一般性的解决方案，取得城市公共问题的解决和城市治理的实现。二是当事人参与，或者称为利益型参与。这一类参与的主体是小范围的、确定的普通民众，参与的客体是特定的社区或者人群的具体事务，这类事务与城市建设工程项目直接相关，参与的目的是使这些具体问题加以圆满解决。

二、公民参与城市建设的杭州实践

在杭州市的城市建设过程中，广大市民发挥了主体作用，积极参与杭州的城市发展战略选择与确定。这其中，杭州市政府发挥了重要的组织、协调和服务的功能，为民主参与创造了条件，保障了公民的基本权利。城市建设中的“以民主促民生”机制有效地保证了重大建设决策的科学化、民主化和规范化，从而在政府与公民之间形成了一个良性互动合作模式，使城市建设真正做到“一切依靠民众，一切为了民众”，以民主的手段获得了民生的改善。

城市建设中的公民参与是杭州市政府民主实践深化的必然结果。在涉及城市发展的重要决策上，通过公民参与，集中公共智慧和动员市民力量来共同制定公共政策;在具体的民生项目上，由公民直接参与管理。因此可以说，杭州市的城市管理主要体现在两个方面:决策参与与协作治理。其中，协作治理是普通公民直接参与城市建设项目的执行过程，与政府一起，对社会的公共事务进行合作治理。

在杭州市的社会管理模式中，对公共决策的参与主要包括开放式决策和对重大事项的市民投票。开放式决策是指在政府的常务会议上充分征集民意后，将政府决策的事项提交市政府常委会，并邀请人大代表、政协委员和市民代表列席会议、发表意见，市民也可以通过网上留言发帖或者视频直播参与决策讨论，会后由市里有关部门在24小时内给予网民及时回应的决策模式。在杭州市政府正式出台的《开放式决策程序规定》中，市民可参与政府八类事项决策。杭州市重大事项的市民投票开始于2006年10月，当时主要是针对杭州城市品牌征集和确定，随后运用于“三评西湖十景”和杭州城市标志的确定中。通过市民投票机制，杭州市充分运用公众智慧，将地方知识和专家知识、普通民众和城市精英结合起来，通过公开征集、专家评议、公民投票的进行，最终确立了杭州市的城市品牌、标志等城市无形资产和公共物品。

在杭州市的“以民主促民生”模式中，协作治理发挥了重要作用。协作治理主要包括重大工程建设的民主参与和社区层面的公民直接管理。重大工程项目是指对城市的经济社会发展具有重大影响、与公众利益直接相关的政府投资的城市基础设施、社会文化设施、生态环境设施等公共工程。近年来，杭州市实施的重大工程项目主要有“西湖综合保护”、“西溪湿地综合保护”、“运河综合保护”、“三口五路”、“一纵三横”、“十纵十横”、“背街小巷改善”和“庭院改善工程”等。重大工程建设中的民主参与是指公民通过合法途径行使对于建设项目的知情权、选择权、参与权和监督权的行为，维护公众权益，确保了工程的顺利实施，使“重大工程”成为“惠民工程”、“民心工程”。

三、城市建设中的民主参与机制

在这些“重大工程”的建设中，杭州市委、市政府充分尊重民意，鼓励民主参与，逐渐形成了“重大工程”建设中民主参与机制，在确保改善城市民生环境、提升城市生活品质的同时，也获得了公民的支持和认同。

杭州市所采取的这种民主参与机制是社会管理在城市建设领域的具体体现，是在城市建设中运用民主理念和方法，在城市发展和公民利益之间实现互动合作，通过协作治理实现公共利益的最大化。其具体措施有:项目公示与信息公开。在“重大工程”建设施工前，行政主管部门利用大众媒体或者展览会、公示栏、告示牌、公告、通告等方式，向社会公示“重大工程”的项目规划、设计、征地、拆迁、施工、评估、管理等方面的有关工程建设内容，并说明工程建设的依据和理由。项目公示的目的是收集公众意见，接受社会公众的监督。

1.建立民主协商平台。针对“重大工程”项目的涉及面广、与群众利益密切相关、公众利益诉求多样化的特点，杭州市相关部门通过多种途径和方法，在不同领域、不同层次上相继搭建了多方位、互动式的信息公开平台，以实现政府与公众的沟通与协商。如(1)建立互联网网络平台。相关部门先后建立了“杭州重大工程招投标网”和“杭州建设项目交易网”，在杭州市政府网和相关部门网站上开设了“重大工程”项目的专栏，对有关城市建设法规政策进行解读、对有关建设事项进行公示，接受广大网民的监督。(2)充分利用传统媒体平台。相关部门联合杭州日报集团、杭州文化广播集团等多家媒体，利用电视、广播、报纸等多种媒介，开设“重大工程”项目的相关节目与专栏，进行宣传报道，征询群众意见，增进了群众对“重大工程”的了解。(3)架设热线平台。杭州市政府不但开辟了工程指挥部热线电话、公开电子信箱等热线服务渠道，还充分发挥“12345”市长公开电话和部门咨询电话的作用，形成了政府部门与社会公众在“重大工程”建设项目上的互动，服务热线已经成为市民与政府沟通的桥梁，增进了相互理解。(4)搭建社区平台。注重政府部门与街道社区的联动，在居务公开栏、宣传橱窗、社区留言板、小区告示牌等多种载体上，公布本街道、本社区即将实施的建设工程信息，及时听取利益相关居民的意见和建议。通过搭建“重大工程”项目民主参与公共信息平台，有效地维护了公众的知情权、参与权和监督权。

2.多样化的参与方式。引导公众参与“重大工程”建设，必须有可操作性的参与方式，才能更有效地维护公众权益。一是对公众进行参与指导。在“重大工程”的建设中，公众参与什么，如何参与，必须加以具体规定，否则没有遵循的原则。二是社会听证制度。“重大工程”建设若有可能涉及周边相关单位和社区居民的房屋设施所有权、土地使用权，以及通行、采光、通风等相邻权的行使时，行政主管部门应当依职权或者应当事人申请，依法召开相关听证会，听取利益相关群众意见。三是维护公众权益。市国土资源、房管部门在实施集体土地征用、城市房屋拆迁等与群众利益密切相关事项中，坚持深入乡村、社区，向当地群众宣传有关法规，解答相关政策，公布征迁方案，公开评估结果，认真听取各方意见，尽可能减少与被征地拆迁地区群众的矛盾冲突，取得利益相关者的理解与谅解。

3.公民直接参与项目管理并发挥监督作用。在“重大工程”的建设中，杭州市委、市政府重视发挥社区基层组织、群众性组织的作用，使公众可以通过一定的组织形式，参与“重大工程”的建设与管理。一是发挥社区基层组织的作用。在实施“背街小巷改善工程”中，市城管部门注重发挥社区基层组织的作用，在一些社区中建立了以社区党委为牵头单位，以楼道党支部为基础力量的“背街小巷管理党员责任区”，形成了党员责任区领导机制、工作小分队和纪委监督组“三位一体”的管理体系，有效推进了背街小巷改造后的长效管理。二是发挥公益性群众组织的作用。在“重大工程”的实施过程中，有关部门不但注重发挥社会中介组织、民间团体的作用，更注重建立群众志愿者、义务顾问团、社区监督员等公益性群众组织。市城管部门、城管执法部门会同妇联、共青团组织，建立了城市管理义务监督员队伍和群众志愿者队伍。不少社区组成了离退休老干部、热心市民和沿线单位负责人参加的义务工程顾问团和监督团。

杭州市“重大工程”建设民主参与机制的实施，以公众参与为媒介，在城市建设和公众利益之间达成了相对平衡，使公众形成主人翁意识，自觉参与到“重大工程”的建设中来，建立政府与公众互动合作的新格局，形成了公共服务的政府与公众协作模式。

四、公民参与城市建设的路径选择

杭州市在城市建设中引入公民参与机制，以民主的方式改善民生，实现了城市的有效治理。当然，在制度实施的过程中，仍然存在一些问题。比如多元参与主体之间的关系、政府与民众参与的边界以及公民参与的渠道、机制和动力等问题。

1.公民参与的限度。处理好城市建设中多元参与主体之间的关系非常重要。如何协调政府、公民组织以及公民个人的行动?假使他们之间的矛盾和冲突可以通过协商来解决，但是协商产生分歧了怎么办?实际上，民主参与并不能保证一定会形成统一、专业的公共意见，“众意”不一定就是“公意”。但是如果这个“公意”并非“众议”，那么这个形成“公意”的程序的合法性就会遭到质疑［3］。也就是说，如果重大事项的建设依然是政府说了算，那么民主参与就只是一个“口号”，不具有实际的意义、难以发挥实际的效果。而如果由公民组织说了算，那么又如何保证这些组织不是从自身利益出发?假使真正做到了赋权于民，其又可能出现新的“集体行动的困境”。另外，多元主体参与城市管理，其对协作和治理网络的过分倚重也可能妨碍公共责任。一是多元主体的民主参与可能降低政府的政治责任;二是通过合同或者其他方法把政府的部分职能交由私营部门或者其他组织执行，政府就有可能抽离或者减少对相关事项的干预，这也可能导致公共责任难以实现［4］。

托马斯将公众参与的质疑归结为:一是公众参与代表的公共性问题;二是公民参与影响了管理者的日常工作;三是公民参与影响了公共政策的质量［5］。他认为，公民参与成败与否，关键取决于公共管理者是否了解应该怎样吸引公民参与以及怎样为公民参与的成功提供便利条件。而对政策的专业性与可接受性也是合法性之间进行平衡，则取决于对公民参与自身限度的理解。

2.公民参与的动力与可持续性。民主参与可以在国家与社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿、选择之间的矛盾。从工具理性的角度看，公民通过公共参与，表达了自己对资源和价值分配的意愿和选择，并施加压力，使政府的行为不至于和公民的意愿、选择发生冲突，从而左右政府的决策;而从价值理性的角度看，公民通过政治参与，理解政府过程，提高政治效能感，获得成就感，学会宽容、妥协和集体行动，获得个人发展和自我价值的实现。

在城市建设中，公民参与动力的不足直接影响民主管理模式的运转。公民参与必须与公民的利益相关才能有持久的动力。依靠公共精神和公民责任推动的参与是不能长久的，政治热情会随着时间消退。参与必须受到激励，受到物质激励或者情感激励。杭州市城市建设的民主管理取得成效的一个原因就是从与公众切身利益相关的民生问题入手，从邻里和社区事务出发，确保了公民参与的积极性和热情。但是，如此一来，又出现了公民对涉及自身利益的事情积极参与，对公共事务参与动力不足的问题。在行政主导下的公共参与，公众参与的深度和广度都不够。公众参与零散，象征性参与明显，而且缺乏组织整合。现行法规中缺乏将公众参与纳入具体的城市方案编制审批、规划申请以及城市建设监督参与的相关内容，因而容易造成城市建设过程公众参与的随意性。

海贝勒认为，两个原因阻碍了效能感的发挥，从而降低了公民参与的积极性。一是民众中家长式的国家理解，即国家要负责一切事务，其任务就是寻找解决问题的办法;二是寻找非正式的解决方法(通过“关系”或者个人的努力)，其原因是政治制度化的程度低［6］。很多人认为，公共事务是“肉食者谋之”，只是政府或者少数人的事，与自己关系不大;也有人认为公民参与多半是走形式，政治作秀而已，因此没有兴趣。

如何激发公民参与的动力和提升公民参与的层次，是民主参与模式必须解决的一个问题。通过制度化的参与渠道，一方面，吸纳民间智慧和创造力;另一方面，锻炼民众政治素质和组织化能力，扩大有序参与。真实、有效、制度化的参与能起到示范作用，使民众意识到参与不仅能够维护个人利益，而且能够维护公共利益，从而对公共事务产生切实的影响，这就需要向公民赋权，并与之对话，进行互动，提高公民的政治效能感和成就感，也能够激发公民持续参与的情感。

3.民生领域的导入路径。从“身边的民主入手”，在民生问题上引入民主参与是扩大城市建设公民参与的合适路径。对“身边事”的参与，能更直接地满足公民的物质利益和成就欲望。杭州市城市建设的公民参与就是从关乎老百姓切身利益的城市公共项目开始。城市建设、城市改造关系民众的切身利益。因此，在攸关切身利益的民生问题上引入民主参与机制，公民就会产生浓厚的参与热情，参与的积极性也因此提高。城市建设或者有机更新又是直接面对普通民众的需求与偏好，民众有足够的信息和知识在这些问题上行使民主权利。身边的事情由于距离公民很近，民主参与的方式非常灵活，参与的成本比较低，可以实现最广泛的参与。而且，由于参与的是“身边事”，民主参与的成效也便于公民直接核查，有利于满足公民个人效能感和成就感。

从所在的社区和城市入手，增强公民的公共精神、民主意识和参政议政的能力，使公民成为城市建设的重要主体。对于公民而言，从“身边事”入手，一方面，能够保证公民有足够的参与动力和热情，公民的信息和地方知识也能够有助于城市建设项目的圆满完成;另一方面，在参与城市建设或者改造的过程中，公民的切身利益得到维护，增强了公民的政治效能感。对政府而言，公民对城市建设的参与和直接管理，减轻了政府的负担，消除了政府与公民之间的误会，有助于政府转变职能，形成良好的政府与社会、公民的关系。

五、制度实施的效果与意义

通过对杭州市近年来城市建设项目实施的观察，可以看出，在城市建设中引入公民参与，提高了公民对项目的认可度和满意度。政府亦由此赢得了公众对政府的信任，紧密了两者之间的关系。因此，公民参与城市建设具有重要的政治和社会意义。

首先，有利于决策的科学化、民主化。国家和社会关系的转变带来了政府与公民关系的深刻变化，这一变化表现在政府管理中，就意味着从管理本位向服务本位转变。传统的政府管理是从方便管理的立场出发，新的政府治理模式是从公民的立场上出发，是公民参与治理过程。在民主参与和管理模式下，普通公民有机会参与治理过程，成为治理主体之一，使得公民权利得到彰显。

其次，有利于城市建设项目执行过程的优化。在城市建设中引入公民参与，改变了城市建设主体之间权力的相互制约。在城市民主管理中，公共决策是大家讨论、协商的过程，因此，决策的结果能够保证执行的顺畅。有效的公民参与促进了公民对政府决策的接受性，极大地降低了政策的执行成本。“重大工程”建设的民主参与机制，在城市建设中维护了公民的知情权、选择权、参与权和监督权，按照城市建设“问情于民”、“问需于民”、“问计于民”的思路，拓宽了公民民主参与的渠道，充分调动了人民群众、专家学者、社会组织、新闻媒体参与城市建设的积极性、主动性和创造性，整合了社会各方的力量，形成了“政府主导、专家领衔、公众参与、民主决策、规范运行”的民主参与机制，有效降低了工程项目的执行难度，最大限度地发挥了“重大工程”的经济、社会和环境效益。

再次，增强了公民对政府决策过程和政策本身的了解。通过政府与公民的互动，公民对决策结果的认知度提高，各部门对公共政策的内容、自身职责的理解更加透彻，有助于各部门的协调和相互配合，有利于政策的顺利实施。通过建立政府决策事前公示制度、人大代表、政协委员、市民代表列席市政府常务会制度、市政府常务会的网络视频直播互动交流等，公民可以更加充分地了解政府的重要决策，尤其是事关群众切身利益的各项决策，增强了对公共政策的认可，从而使政策的执行和落实顺利进行。

最后，城市建设的公民参与，有利于密切政府与公民的关系。城市建设通过公民参与相关机制，构成对政府行为的有效监督和制约。政策的“公开”和“透明”使得权力在决策的全过程、每个环节都受到严密的监督，从而避免权力寻租、政绩工程、面子工程、随意决策的发生，使公共政策更加符合民意，也使得政府的“开放”和决策过程的公开增强了政府的公信力。

［1］ 贾西津.中国公民参与［M］.北京:社会科学文献出版社，2008.

［2］ 王锡梓.政府改革:从管理主义模式到参与式治理［J］.中国改革，2011，(4).

［3］ 刘平，鲁道夫·特劳普·梅茨.地方决策中的公众参与:中国和德国［M］.上海:上海社会科学院出版社，2009:6.

［4］ 余逊达，赵永茂.参与式地方治理研究［M］.杭州:浙江大学出版社，2009:1.

［5］ ［美］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.北京:中国人民大学出版社，2005:23.

［6］ ［德］海贝勒，舒耕德.从群众到公民［M］.北京:中央编译出版社，2009:169.