《东北振兴“十二五”规划》与资源型城市的可持续发展

尹 牧，宋冬林.2

(1.吉林大学 经济学院，长春 130012;2.吉林财经大学 经济学院，长春 130012)

2007年，国务院发布了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，由此资源型城市进入由中央政府支持和主导的转型升级、实现可持续发展的历史机遇期。东北地区是中国资源型城市密集的地区，资料统计，东北地区有30 座资源型城市，其中，资源枯竭城市9 座。这些城市普遍面临资源枯竭、生态环境恶化、职工下岗失业率高、城市建设落后等问题，城市转型压力颇大。

2012年3月发布的《东北振兴“十二五”规划》(以下简称为《规划》)提出，“促进资源型城市可持续发展”，要“健全资源型城市可持续发展长效机制，加快构建多元化产业体系，着力解决历史遗留问题，提升完善城市功能”。这无疑为东北地区资源型城市可持续发展提供了难得的发展机遇，也提出了诸多挑战。

一、《规划》为资源型城市可持续发展带来的机遇

1.《规划》提出的“发挥比较优势，加快培育多元化、多级支撑的接续替代产业体系，因地制宜地推进产业转型”为资源型城市产业持续发展指明了方向。长期以来，由于把资源型城市可持续发展等同为资源型城市转型进而等同为第三产业对资源产业的替代，或产业结构的去资源化，各地一哄而起地发展旅游、金融等第三产业和战略性新兴产业，产业结构严重趋同。此次，《规划》明确要求，未来资源型城市产业的转型必须遵循“发挥比较优势”、“因地制宜”的原则，“培育多元化、多级支撑的接续替代产业体系”。这不仅有利于指导各地合理规划和发展接续替代产业，也能够避免因重复建设造成的浪费，同时也可以减少未来的无序和恶性竞争。

2.《规划》提出的“解决历史遗留问题”为资源型城市指明了可持续发展工作的民生重点。下岗职工生活困难、矿山区生态地质环境恶化、棚户区集中连片等历史遗留问题是资源型城市为国家作出重大贡献而支付的沉淀成本。这些问题错综复杂，而又与百姓生活息息相关，资源型城市转型必须为这些沉淀成本付账。但实践中，由于这些问题的历史性、复杂性、困难性，以及干部任期制等原因，地方领导和政府缺乏解决历史遗留问题的动机和能力，这些问题也成为城市可持续发展的最大障碍。《规划》提出要把解决就业、扶贫、棚户区改造、矿山环境治理等作为可持续发展工作的民生重点，既是直面历史的客观态度，也是以人为本的科学发展观的具体体现。中央政府必将为解决这些遗留问题出台具体的意见和措施，这将为改善和提高居民的生产条件、生活环境提供历史机遇。

3.《规划》要求的“建立资源型城市可持续发展的长效机制”将为资源型城市可持续发展提供制度保障。尽管在各类文件中也要求建立长效机制，但此次进一步明确了包括投入机制、法律保障机制和监督考核机制在内的具体内涵。在投入机制上除了继续建立和完善“两个机制”，推进资源税改革以外，还提出了建立资源型企业可持续发展准备金制度。这些机制的建立和理顺为资源型城市破解发展资金瓶颈、解决民生困难提供了保障。《规划》首次提出要制定资源型城市可持续发展条例，并通过立法的形式保障资源型城市的可持续发展;还提出要将转型成效纳入政府领导干部综合考核评价体系。这些长效机制的建立将为资源型城市可持续发展发挥持久的动力和保障。

可以看出，《规划》为东北地区的资源型城市可持续发展提供了千载难逢的历史机遇，必将带来资源型城市新一轮的发展热潮。但资源型城市能否抓住这个机遇期还面临诸多制约和挑战。

二、资源型城市转型面临的挑战

1.资金不足仍然是可持续发展的第一难题。实现资源型城市可持续发展是一个复杂、长期的系统工程。下岗失业人员安置与社会保障、生态环境治理、棚户区改造，以及城市基础设施建设等都急需投入大量资金。由于中国现行体制的限制，资源型城市的资金积累能力差，发展资金严重匮乏。这主要是由于资源型城市中的资源产业多为中央或省级国有企业，其管理权限在中央或省及政府或部门，地方政府无法参与国有企业的利润分配。另一方面，现行的财政分成制度使地方税种少、税基小，地方政府财政困难。比如，黑龙江省6 座资源型城市中，GDP 占财政收入比重平均只有 44.06%，同期全省的平均值则是55.15%。地方财政收入低无法满足转型城市改造、就业安置和环境恢复所需的巨额资金需求，制约了城市的可持续发展。

2.适应企业成长的环境建设滞后，小微企业发展困难。企业是促进城市可持续发展的主力军，只有数量庞大的企业群体的兴起，才能创造更多的社会财富、更多的就业岗位，才能培育出更多的财政税源。虽然企业的发展，特别是就业吸纳力强、经营灵活的小微企业应该在未来的资源型城市中发挥更大的作用。而创造适宜于投资创业的环境是实现城市可持续发展的必要条件。然而由于历史和体制的原因，资源型城市国有企业的垄断依然存在，交通、水电等基础建设滞后，金融、物流等城市功能不够完善，政府服务效率低、市场环境差等问题普遍存在。这些问题的存在极大制约了私营企业、小微企业的诞生和成长。

3.结构性人才短缺制约城市可持续发展。知识经济条件下，人力资本正在取代传统物质资本成为经济发展的最基本要素。现代产业体系日益信息化、机械化，大量的新设备、新工艺被应用于生产实践，劳动知识技术含量越来越高，简单的体力劳动者已经不能适应这种巨大变化。在资源型城市里，一方面存在大量的下岗失业职工;另一方面又有大量的企业岗位招不到适合的管理和技术人才，城市存在严重的人力资源结构矛盾。这种现象的产生源于多数资源型城市由于丰裕资源的挤出效应，人力资本投资不足。以黑龙江省为例，6 座资源型城市中，每万人在校大学生数只有128人，而非资源型城市则达到468 人。实践中经常会遇到这样的情况，招商的高技术企业进驻资源型城市转型后，招不到适合的高级人才或高素质劳动者，即使招上来的人员也看不懂技术资料，需要企业支付大量的岗位培训成本。技术人才和管理人才短缺往往是资源型城市招商引资的最大障碍。

4.以技术创新为动力的内生性增长机制尚未建立。创新是城市内生增长的原动力，产品和技术创新对资源型城市的发展至关重要:产品创新可以直接提高消费者的生活质量或其他企业的投入产出效率，技术创新有助于突破资源瓶颈。例如，煤矿中对厚煤层采用综采放顶煤开采技术可以提高回采率，大庆油田研发的开发表外储层技术，突破了低贫油层的开采禁区，相当于为大庆增加了一个地质储量7.4 亿吨的大油田。此外，技术创新还有重要的外溢作用。可以说，创新在现代经济中的作用无所不在。

新思想的生产主要取决于投入研究的资本和劳动的数量以及技术水平，即ΔA=BKβLrAθ(ΔA 表示知识增量，K 表示研发投入，L 表示劳动力数量，A 表示知识存量)，研发投入在创新中具有重要地位。资源型城市地方政府财力不足、研发投入水平低、研发力量严重短缺，上述因素都极大制约了城市企业内生增长能力的提高。

三、结论与政策建议

《规划》为东北地区的资源型城市可持续发展提供了难得的历史机遇，在此机遇之下，资源型城市也面临诸多挑战。城市经营者必须直面挑战，抓住机遇，主导和推动城市的可持续发展。

1.明确转型目标，以科学态度引导城市可持续发展。明确的目标是城市可持续发展的根本前提。城市经营者必须在比较优势和因地制宜的原则下制定城市发展的目标和定位。(1)在发展定位上，一个城市的存在不是因为它在国内或国际上有多么大的影响力，而在于它是否具有自己的特色，能否为其居民营造一个心情舒畅、生活舒适、有归属感的城市。因此，城市经营者应该从本地的自然资源禀赋、地理区位和社会人文特色出发凝练独特的发展定位和方向，而不必全部成为国际化大都市。(2)在发展方向上，未来的产业结构和经济结构一定是本地区域优势和特色的结合产物，也是该地区历史继承和创新的产物。(3)这个目标一经确立就要以规划的方式确定下来，演化为一代人或几代人为之努力的行动。

2.以创新为手段，以科技推动和引领城市可持续发展。创新是一个城市发展的不竭动力，创新既包括技术的创新，也包括经营理念的创新和文化的创新。无论是化解资金难题还是解决历史遗留问题，都是城市可持续发展不可跨越的难题，这些难题历经多年的沉淀积压，已经相互交织、错综复杂，解决这些问题既需要历史的勇气，也需要创新的思维和手段:要突破因循守旧的思想、求稳怕变的惰性，创新城市经营的理念和方法，运用创新的思维解决前进中的问题;城市要加大创新的投入，有意识地营造鼓励创新的文化舆论氛围;积极引进高等学校和科研院所，提升城市科技软实力;加大科技创新的投入和成果的转化，让创新成为城市发展的新动力。

3.以民生为发展的基本出发点和落脚点，使全民共享转型成果。城市发展的根本目的是为居民提供生活舒适、归属感强的城市家庭。在这个家庭里大家和睦相处、财富共享、社会和谐。因此，城市发展要以民为本，要着重解决居民的就业、教育、医疗、养老、居住困难，提高全民的生活幸福指数，让全体市民共享改革发展成果。这是全部工作的出发点和落脚点，也是衡量一切发展成败的根本标准。

4.加强城市软实力建设，为企业和居民提供优质的生存生活环境。一座城市的实力既包括硬实力，也包括软实力。后者包括城市的文化水平、人文环境和体制机制。在现代经济社会发展中，软实力建设对城市发展的影响越来越大，成为城市核心竞争力的一个重要部分。特别是对资源型城市而言，传统的体力劳动，资源丰裕对教育的挤出，长期生活在脏乱差的环境中，居民的文化素质、道德法律意识、卫生习惯亟待提高。提升市民的文化层次，提高城市居民素养，提炼城市精神，培育城市独特文化氛围和传统，提高政府部门的服务意识和效率显得日益重要。为此，城市经营者要大力发展教育和文化建设，有意识地发掘城市文化，为市民提供优质的城市生活。另一方面，政府应当以提高行政效率为重点，改革行政管理机制，为企业提供良好的政府服务;支持企业家的创业，保护企业家的财富，形成全民创业、全民敬业的良好社会氛围。

表1 2009年黑龙江省资源型城市市辖区地方财政收入及其占GDP 比重 单位:亿元;%

表2 2009年黑龙江省城市中每万人高校在校生人数