政府公共政策的时滞效应分析

王慧军

(中共天津市委党校公共管理教研部，天津301799)

在政策实践中，政策效果不仅带来正面的即时效应，还可能产生负面的时滞效应。这是因为，公共政策除了产生直接效果外，还会产生附带效果、潜在效果和象征性效果，这些非直接的效果并不是政策执行后的即时效果，因此其效应发生作用与政策直接效果发生作用的时间有一定的差别，往往是滞后于政策直接效果而发生作用，本文把那些滞后于直接效果发生负作用的效应称为负面时滞效应。

一、公共政策特性产生的时滞效应

在政策系统运行的过程中，议程设定、政策制定、政策执行等每个环节都有一定的不确定性，不确定性意味着在“特定情景下各种情况都可能发生”［1］。为了减少其不确定性，政策制定者极力寻求更详尽的关于某一政策问题、政策议题、政策制定、政策执行等方面的信息。相关信息越丰富、越翔实，意味着某一政策系统的合理性、科学性可能就越强。但客观上，我们永远不可能掌握“全部”相关信息，因此，也使得政策议程等永远建立在“不确定”的基础上。不确定性使政策有可能产生各种效果，各种效果在与客观情境发生作用时其效应并不是及时表现出来，这也构成了政策效果的负面时滞效应。政策过程是不同团体之间相互争斗、相互妥协、解决冲突的过程，是一个利益表达、聚合、妥协的过程。不同团体之间利益差异越大越难以形成一致的政策需求。政策形成必须通过集体行动，考虑每个人的意愿，通过“一致同意”达成决策。但是，“一致同意的过程是一个代价很高的过程”［2］，以至于自从阶级社会以来，还不存在通过“一致同意”达成的规则或者政策。既然存在不同意的现象，政策效果的效应也就不可能是即时的全部体现或者一目了然的，因此，负面时滞效应在某种意义上说迟早都要发生。

公共政策选择的过程就是人们围绕特定政策诉求所进行的一系列政治活动，这种政治过程也是政治变量之间不断进行互动的过程，是政策主体、影响政策制定的各个利益群体之间的博弈过程，这一过程可能会由于各种利益群体的力量不均衡，出现过程或者结果上的不合理，结果上的不合理也就暗含着负面时滞效应的出现。公共政策的本质是分配利益，每一项政策都存在利益分配给了谁的问题，即每一项政策实施之后就存在一部分人获得利益，另一部分人不能获得利益，甚至失去原来利益的情况。“因此，政策的达成过程必须在不同利益的社会成员、集团之间权衡、比较或者讨价还价，甚至出现流血冲突、暴力革命。尤其是如果新政策不能实现全社会意义上的帕雷托改进时情况更是如此。”［3］对政策需求的非均质、非同一性，以及政策达成的集体行动的性质以及潜藏于其后复杂的政治性，决定了政策和政策效果只能是一种利益动态均衡的产物，而这种利益动态均衡是随时有可能被打破的，一旦被打破，其效果的负面时滞效应将凸显出来。

从总体上看，政府各方面的公共政策构成了一个公共政策体系。这个政策体系在纵向上包括总政策、基本政策和具体政策，在横向上包括政治政策、经济政策、社会政策、文化政策等等。均衡健全的政策体系能够实现自我维持和功能整合，从而超越各单项政策的简单组合。在公共政策实践中，往往是选择一两个领域或者一两个内容进行突破创新。“这样的确是符合政策创新的‘试点—成熟—推广’的创新推广模式。但是，这种‘单项冒进’的政策创新方法往往会导致政策体系不配套，甚至破坏原有相对健全政策体系从而引发更严重社会公共问题。”［4］这种种社会问题的出现就是政策效果负面时滞效应的体现。“与宏观政策一样，区域公共政策主要在市场失灵与微观利益主体行为不规范的领域发挥作用。”［5］因此，区域公共政策目标不仅仅包括经济目标，还有社会目标、环境目标、政治目标等。由于经济体制和发展战略的影响，中国的区域公共政策发展还存在一些问题，比如区域公共政策目标更多的甚至几乎完全倾斜于经济目标，特别是经济的增长;“区域公共政策无论是从内容上还是从地域上讲，相互之间缺乏协调配套，没有形成一个相对成熟的区域政策体系。”［6］随着经济全球化和区域一体化的推进，区域公共政策的单一目标倾斜和孤立发展特征已经成为阻碍中国经济持续发展和实现社会和谐的桎梏，这也是区域公共政策效果负面时滞效应在现阶段的体现。

二、政府作为“经济人”的自利性与功利主义目标引发的政策时滞效应

公共政策是对社会利益做有权威的分配，公共政策通过调控社会利益关系来平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展。因此，每一项公共政策都会涉及社会不同阶层和政府主体的利益，“但是公共政策作为一种人的行为的产物，既和政策制定者的认识能力密切相关，也不可避免地、或多或少地渗入了政府决策者的主观偏好。”［7］从规范的角度来说，政府应该站在公正的立场上，服从政府的整体目标需要，用政策来调整现实的利益关系，但从实证的角度看，政府在制定政策时往往会因为种种现实的原因违背公正原则，在通过公共政策进行的利益分配上表现出极大的不公平，这便产生了公共政策之“公共”原则的缺失现象。公共政策问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素，公共政策的本质特征之一是它的“公共性”。但是，“政府的公共政策在决策理念、决策过程等环节上均有现实局限，常常偏离甚至违背公共原则，难以公正而有效地促进可持续发展。”［8］违背公共原则的公共政策产生的效果是片面的，其负面效应的时滞性必将随着公共问题的不断深化而逐渐显现出来。作为政策主体的政府在维护自身利益上有着得天独厚的优势，公共政策在对社会利益分配时，总的来说要服从政府对利益的追求。现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。对此，公共选择学派曾进行过详细的考量和分析。他们认为，政府一旦形成其内部的官僚集团就会有自己的利益，就会追求自身利益的最大化，由此导致政府的变异，如滋生大量寻租与腐败现象。政府变异状态下的政策效应更多带有政府主观意志的色彩，这种主观意志又是以牺牲社会公共利益为前提的，因此政策效果的负面时滞效应会随着社会公众对政府的不满意引发出来。

由于公共政策受政府决策者的偏好和其注意力的影响，政府决策者的价值观会影响他对问题的看法和态度，如果政府决策者偏好经济发展与财富增加，那么政策安排可能更多关注经济、效率，而对于公平、正义等方面会出现政策供给不足，或者政策滞后的现象。当政府决策者的注意力集中在政策或者某个特定政策区域时，政策就可能发生变迁。“对某个区域或某时期规则制定的关注会影响其他区域和其它时期的注意力”［9］。现实的公共政策实践告诉我们，公共政策经常会被功利主义的目标取向所困扰，这一困扰使得公共政策在目标取向上陷入了误区。陷入功利主义目标取向的政策效果必将带有功利的色彩，因此其存在的负面时滞效应是毋庸质疑的。首先，效率标准是公共政策的重要目标之一，也是政府进行决策的主要依据。但是，从可持续发展的视野来看，公共政策的效率标准存在着很大的局限性。一是在实际的政策实践中，以效率为目标的政策价值取向潜伏着浪费成本的现实可能。二是效率标准“所关注的核心内容是一项是否以最小的投入得到最有效的产出，而不是关心如何有效地执行政策，完成政策目标”，“一个有效率的政策执行途径，不一定就能获得更高成就的政策效益;反之，一个效益很高的政策，也未必能达到效率的高水准”［10］。而这两种情况下都会产生政策效果的负面时滞效应。其次，现有公平目标的局限。公平是代内和代际公平的统一，但功利主义的价值取向使公共政策的公平目标存在着严重局限，难以克服代内公平的目标偏好。在功利主义的驱使下，当政府面对解决代内公平的政策问题的现实压力的情况下，忽视代际公平，偏于代内公平，偏离了“人类对自然资源的耗竭速率应考虑资源的临界性”的原则。政府的政策如果不能对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人效益的要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，也不可能实现发展的持续性，不能实现可持续发展的政策效果的负面时滞效应将对政策过程产生不良影响，中国当前发展中面临的诸多社会问题就充分说明了这一点。

三、现行政策效果评估中存在的缺陷掩盖了政策的时滞效应

公共政策评估从本质上看是一种价值判断，然而判断必须建立在客观事实的基础上，所以事实判断是必不可少的。公共政策评估要坚持价值与事实的有机结合，坚持客观、公正、全面的评估标准，这样才能正确分析和认识政策效果的负面时滞效应，采取适当的预防和补救措施，但在中国的政策实践中由于常常出现价值判断与事实分离的状况，体现为以价值判断取代事实分析人为夸大和渲染政策效果，或者以片面地、功利的事实分析忽略价值判断，所以在政策效果评估过程中存在着一些缺陷，这些缺陷的存在使得政策效果的负面时滞效应常常被人为地掩盖了。

现行政策效果评估体系主要以上级满意度为标准，忽视了政策目标群体对于政策效果的满意程度，这无疑助长了政策主体的造假行为，以评估作为沽名钓誉的手段，对政策评估只是在于证明其正面效果，而对公共政策的负效应和负面时滞效应避而不提也不做应有的预测和分析，主要表现为政策效果的指标数据缺乏真实性。有些政策效果评估过于依赖定量标准，忽视了更重要的公众满意度等定性指标，加之评估结果与领导个人仕途之间的紧密联系，导致了大量的“数字政绩”现象。一方面，下级政府受到上级政府下达任务的压力，在无法完成指标任务的状况下，不得已而虚报政绩;或者是政府官员为了个人利益的最大化，追求个人权力的扩张、职位的升迁、或者仅仅是良好的声誉，故意夸大政绩。另一方面，现有的评估体系存在缺陷，用于评估的数据是由各级政府层层上报的，事实上造成了自己汇报自己成绩的状况，这就不可避免地出现夸大其词的现象，导致政策评估的数据缺乏真实性。

现行政策效果评估内容泛经济化，扭曲评估方向。片面强调经济指标，将经济发展等同于社会发展，政策效果的负面时滞效应影响社会的长期发展。GDP作为一个地区在一定时期内生产的最终产品和提供劳务总量的货币价值，体现着当地经济发展的成果。然而，GDP的增加并不完全意味着社会财富和社会福利的增加。过于偏重经济指标，不评估社会效益、环境效益的考核标准与办法，人为地掩盖了政策效果的负面时滞效应。

评估信息不完备，政策效果负面时滞效应缺少应有的评估和预测。政策评估有赖于充分的信息和各种数据，换言之，公共政策评估若无公共政策信息或者缺乏公共政策信息，公共政策评估就成了无本之木和无源之水。在中国，由于政务没有完全公开，信息分割和信息遗漏现象非常严重。要想对政策效果进行测评，不获取必要的信息数据是难以实现的。不以完备充分的信息为基础而得到的测评结果，其科学性、可靠性也难以得到充分保证。另外，在政策实践中，有时会出现人为制造信息障碍的现象。有些机构或者个人对评估有时会产生抵触情绪，常常会故意隐瞒必要的信息，甚至提供虚假信息。当发现评估结果与其愿望不一致时，或是隐瞒评估结果不让公众知道，或是通过各种形式否定评估结果。

政府政策评估主体缺失。政府在政策评估中缺乏应有的政策评估机构，使得政府政策评估主体比较单一，单一的评估机构难以反映政策效果的全面结果。公共政策的评估主体多以官方为主，多是上级行政机关对下级行政机关进行评估，缺乏社会组织和公众的广泛参与。而自我评估会形成以下五个弊端:一是撇开政府的相对人公民与社会组织的参与;二是个别领导垄断评估权力;三是个人观点、个人意志左右评估过程和评估结果;四是上级组织控制评估权力，其他组织与人员无权参与评估;五是评估组织暗箱操作，社会成员极少有参与评估的机会。政策评估主体机制不健全还表现在:本来应是由内部主体与外部主体共同作用的结果，但内部主体考虑到自身的利益，很难作出公正的评定，不公正的评估容易忽略政策效果的时滞效应。

四、中国公共政策实践必须重视政策的时滞效应

政策效果负面时滞效应往往是政策主体事先没有预料到的，从某种意义上讲，对其也缺乏相应的预防和控制措施。因此，在政策实践中，政策主体必须对其高度重视，采取相关措施尽量避免或者减少可能带来的损失。

首先，充分认识政策效果负面时滞效应存在的客观性，对其采取一种高度警觉的态度。如前所述，公共政策自身的特性使得政策效果负面时滞效应产生在所难免，在政策过程中，政策主体都希望在公共政策行动与实际社会情况的改变之间建立一种因果关系，即实际社会情况的改变受到公共政策行动的影响，但在两者之间确切建立一种因果关系并非易事，社会实际情况的改变，往往受公共政策行动以外其他因素的影响，更何况每项公共政策自身的合理性也只是一种时空范畴的合理性，因此政策主体必须承认政策效果的负面时滞效应的客观存在，只有承认它，并且把它看做是一种不可避免的现象，才能在主观意识中对其充分重视，才能不被政策效果的一时效应冲昏头脑，才能事先制订一些预防和控制措施。这是考验政策主体执政能力的一个关键因素，也是对当前瞬息万变的社会的一种有效管理手段。

其次，在公共政策过程中，政府要摆脱“经济人”身份的困扰，遵循“公共”原则，树立“顾客意识”，使政策真正为社会公众服务。决策主体必须遵循“公共”原则。在公共政策过程中，受到主观利益及其他利益团体、精英人物或者文化价值观的影响，政府作为决策主体，常常不免自觉或者被迫背离“公共性”原则。因此，政府能否满足政策制定过程中所涉及的经济社会发展系统内的各因素、各环境的利益要求，遵循“公共性”原则，不仅会影响其自身的合法性，而且由于资源配置效率的降低，造成人们对资源的种种不合理占用，从而影响协调发展所需要的人与自然关系的协调。因此，政府应该不徇私利，力戒价值偏好，不因各种干扰而背离公共原则。政府部门还应树立牢固的“顾客意识”，受传统官本位思想的影响，中国政府官员更注意自己的“官员”身份而非“公仆”身份。他们正如美国学者戴维·奥斯本所指出的那样，“大多数美国政府都是顾客盲”。不知自己的行政顾客是谁，缺乏现代政府所具备的“顾客意识”，不明白自己的服务对象，从而也无法主动寻求作为服务对象的公众来监督自己。在公共政策过程中，政府部门更多的是自上而下地对公众发号施令，公众只能被动地接受，而无法根据自身利益提出相应的要求，更不能对政府的政策提出意见，对政策效果进行评估。因此，在政策实践中必须对此加以改进，只有这样才能尽量避免或者减少公共政策效果的负面时滞效应。

最后，完善政策效果评估制度，对政策效果进行全面评估，力争做到对政策效果的负面时滞效应有良好的预防和控制措施。必须对现行的政策效果评估制度予以调整和修正，不仅要考虑政策执行的经济效益，更应注重政策执行的社会效益，尤其在当前社会公平严重缺失的社会背景下，必须改变经济效益至上的考核指标，将环境指标、社会公平指标、政策目标群体的满意度等纳入政策效果考评体系，在全面考核指标的基础上，具体分析政策效果负面时滞效应产生的可能性，以增强政策效果考评指标的系统性、完整性和公正性。只有这样才能在政策评估中对其负面时滞效应有一个良好的预测，并在此基础上准备相应的措施。具体说来要实现以下三个考评方向的转变:一是由片面评估转变为全面评估。也就是由单纯的GDP评估转变为经济增长绩效、社会发展绩效和人的全面发展绩效的全面评估。正确处理经济增长速度、结构、质量和效益的关系;在强调经济社会发展指标的同时，综合考虑与之相应的人口承载力、资源支撑力、生态环境和社会承受力等指标，把两者结合起来综合评估。二是由局部性评估转变为整体性评估。整体性评估要求对政策效果评估从单向评估转向多向评估，从线性评估转向非线性评估。整体性评估客观要求坚持局部性评估服从全局性评估，坚持少数民众评估服从多数民众评估。三是由静态评估转变为动态评估。要正确处理短期评估与长远评估的关系，把短期绩效与长远绩效统一起来。要建立和健全多元主体评估机制，设立正式的公共政策评估组织，形成有效的评估机制，采取统一正确的评估标准和评估办法。改变评估工作的随意性和领导者凭个人经验决定政策效果评估的现状，进一步加大人民群众在政策评估中的参与力度，把人民群众的评估作为政策评估的一个重要组成部分。

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