论小额贷款公司的法律监管

陈世如

（福州大学 法学院，福建 福州 350002）

为了改善农村金融的局面，大力扶持正规金融在农村的发展，为“三农”服务，进而促进农村经济的发展，中国银行业监督管理委员会在2006年发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）。在这个势头下，2008年中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），作为新型的农村金融服务的一种创新形式，小额贷款公司的运营状况却没有那么理想。随着小额贷款公司在全国范围内的推行，其法律监管问题开始凸显，相比其他国家，在实践中我国小额贷款公司的法律监管的主体不明确，监管的内容不合理，监管的处罚权不合法等一系列问题也开始显现。鉴于此，本文拟对2008年小额贷款公司为农村金融服务以来其法律监管问题进行系统探究。

一、小额贷款公司的一般问题

1.我国小额贷款公司的概念和法律性质

我国银行业监督管理委员会和中国人民银行在《指导意见》中提出小额贷款公司是有限责任公司或股份有限公司，那么小额贷款公司只是一个无区别于普通公司的企业吗？这就涉及到小额贷款公司的法律性质界定。解决小额贷款公司的法律性质是小额贷款公司法律监管的逻辑起点，若小额贷款公司仅仅是一个普通的公司，对以营利为目的的企业而言，由内部治理结构监事会对公司内部监管即可，外部的金融监管就无必要了。

小额贷款公司是在《公司法》的基础上依照《指导意见》设立的，其本质上符合商事主体法定要件、能力要件、行为要件和权利义务要件［1］。但《指导意见》指出，申请的小额贷款公司经批准后，还应当向中国银行业监督管理委员会、中国人民银行等报送材料。从商事主体一般角度上考察，《公司法》主要是对小额贷款公司内部治理结构上的规制，而由于小额贷款公司自身的发放贷款、管理和咨询财务和利率的规定等金融特征，《指导意见》则侧重从小额贷款公司的金融服务性质上进行特殊的规制。小额贷款公司除了具有一般商事主体的性质外，其自身的金融服务特征使得小额贷款公司不仅仅是一个普通的公司那么简单，而是具有金融服务性质的特殊商事主体。具有金融服务性质的小额贷款公司显然不同于一般商事主体，为了保障农村金融市场的安全和效率，对其有必要进行法律监管。

2.小额贷款公司法律监管的必要性

农村存在大量的金融需求，而农村正规金融供给却明显不足，这就使得大量的农村资金需求者依赖于农村非正规金融体系的供给，为规范和促进农村金融的发展，提高农村正规金融的供给，小额贷款公司作为一名服务农村金融的新成员功不可没，但也有其缺点。一方面自身内部风险上控制不足。小额贷款公司被形容是阳光化的“草根金融”，相比于专业化的金融机构而言，刚刚起步的小额贷款公司人员的素质、内部程序、对突发事件的处理措施等远远不足［2］；另一方面，由于其面临的外部风险的特性，即贷款需求小额且无法提供有效的担保，偿债能力受农业风险影响以及国家支持的政策环境在不断变化中，导致小额贷款公司所面临的外部风险比城市金融信贷要大。对小额贷款公司的法律监管可以有效避免小额贷款公司面临的风险，从外部保证农村金融供给的安全和效率，促进其可持续发展。但在实践中，小额贷款公司的法律监管存在诸多问题，为保障其自身可持续发展和农村金融市场的安全与效率，对小额贷款公司法律监管问题的完善势在必行。

二、小额贷款公司法律监管存在的问题

《指导意见》出台以来，小额贷款公司的数量日益增多，已成为农村金融市场上支持和服务“三农”的一支新军。金融监管是金融体系高效运行的保障，同时也抑制了金融二元结构的产生［3］。但是，对于刚刚起步的小额贷款公司而言，其“诞生”那天就存在着许多法律监管问题。这些问题随着其“成长”而不断凸显，主要体现在以下几个方面。

1.法律监管主体混乱

《指导意见》中对于小额贷款公司监管主体的规定主要体现在3个方面：①第五部分对小额贷款公司运营监管主体规定，“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”②第五部分还规定“中国人民银行对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统。”③第二部分规定了小额贷款公司的市场准入，“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请”［4］。

这样的规定存在下列3个缺陷：①小额贷款公司市场准入来源不合法，监管主体权限来源存质疑。规定申请设立小额贷款公司应当向省级政府主管部门提出，即其准入是一项行政许可，而这违反了《行政许可法》第14条和第15条中行政规章不得设立前置性行政许可的规定［5］，小额贷款公司市场准入许可主体师出无门。②监管主体的监管能力不足。金融办的日常工作主要是负责对金融政策、方针和法律的贯彻，而小额贷款公司运营过程中的监管主要是金融方面的专业监管，金融办缺乏这种专业监管能力。③多主体共同监管效率低下。对上述《指导意见》中监管主体的相关规定整理可知，市场准入主要是由省级主管部门批准，而小额贷款公司运营过程的监管则主要是区县政府，利率方面则主要是人民银行监管。多主体共同监管导致监管衔接不利，信息交流不够，同时不同环节不同监管主体会导致处罚权的混乱和处罚力度的减弱。

2.法律监管内容的缺陷

小额贷款公司试点以来，其法律监管内容就备受诟病。

（1）小额贷款公司的内部监管制度虚化。①《指导意见》中规定了小额贷款公司的发起人承诺制度，股东应与公司签订承诺书并自觉遵守。没有规定效力、法律后果和强制执行力等，使得该条款只是个摆设的“花瓶”而已。②小额贷款公司的内部治理结构参照《公司法》的相关规定，在实践中会计和财务体系不完善，相关的关联交易没有得到规范，缺乏激励机制。③从业人员资格的规定过于简单。小额贷款公司从事的业务具有金融特征，其业务操作上需要专业的知识技能，从业人员的资格要求过低，可能导致操作的风险加大，不利于小额贷款公司的可持续发展。

（2）小额贷款公司的外部监管制度不合理。①小额贷款公司的市场准入规定有限责任公司不低于500万元，股份有限公司不低于1 000万元。面对农村金融特有的金融风险，各地金融办由于自身监管能力的限制往往倾向提高准入门槛，降低小额贷款公司非法吸收公众存款的可能性，同时提高其可持续运营能力。而这不利于民间资本对小额贷款公司的投资，违背了《若干意见》中放宽农村金融准入条件、增加民间正规金融服务的宗旨。②小额贷款公司的贷款利率由中国人民银行进行监管。中国人民银行主要是在宏观上制定货币政策，本身职能多任务繁重，对小额贷款公司的贷款利率和资金流向进行微观监管力不从心。同时，我国小额贷款公司利率被严格限制，作为营利组织其灵活性受到限制。③运营过程的监督主要是区县政府负责，而非法集资等金融犯罪却由省级人民政府负责。监管内容被块状瓜分导致监管的效率低下，监管体系混乱。

3.法律监管处罚权存在缺陷

当前，《指导意见》等相关的法律法规并没有对小额贷款公司法律监管处罚权作出规定，只能从现有的《行政处罚法》进行小额贷款公司法律监管处罚权的探讨。①现行的法律法规下，小额贷款公司法律监管处罚权内容有限。根据《行政处罚法》的规定，国务院部委和地方政府制定的规章对违反行政管理行为可以设定警告或者一定数量的罚款。当前小额贷款公司的相关规定多是地方政府规章，对小额贷款公司法律监管可以设定的行政处罚内容只有罚款和警告［5］。监管的处罚力度不足，无法保障小额贷款公司法律监管的权威，大大减弱了监管的实施效果。②监管权和行政处罚权分离。在《指导意见》中小额贷款公司的监管内容被块状瓜分给不同的政府部门，导致小额贷款公司行政处罚权分散在工商、公安、经贸、银监、人民银行等职能部门［1］。监管权和行政处罚权相分离，使得小额贷款公司的法律监管效率不高，其有效性也备受质疑。

三、完善小额贷款公司法律监管的举措

1.法律监管所遵循的价值目标

小额贷款公司从诞生那一刻起就肩负着服务“三农”和自身可持续发展的双重价值目标。对小额贷款公司法律监管也离不开小额贷款公司存设的价值目标。

（1）小额贷款公司要遵循服务“三农”的社会价值目标。发展权作为“第三代人权”被记入《发展权利宣言》之中，人在求得生存之后，就寄希望于发展自己，人人都享有生存发展权利，农民也不例外。在中国，农民这一团体将长期存在，人数巨大且处于贫弱地位［6］。解决好农民、农村、农业的三农问题是我国构建新农村的宗旨。而农村金融问题已经严重阻碍了“三农”的发展，为了改变农村金融的现状，缓解“三农”对资金的急需，继而发展农村经济，我国中央连续以三个“一号文件”引导资本进入农村金融市场。小额贷款公司是创新型农村金融服务的一员，《指导意见》中明确指出其服务“三农”的社会价值目标。故，在对小额贷款公司法律监管的完善上，不能忽略小额贷款公司存设的社会价值，要保障小额贷款公司发挥服务“三农”的作用。

（2）在我国，小额贷款公司作为特殊的商事主体，追逐利润发展自身也是股东投资的初衷。同时，小额贷款公司自身的发展一方面为股东带来利益，另一方面也是对农村金融市场稳定的一种保障。对小额贷款公司法律监管时，不能管得过严，否则就限制了小额贷款公司作为营利性组织的灵活性，阻碍了其持续发展的动力。

2.法律监管主体的确定

当前我国小额贷款公司准入法律监管权来源违反《行政许可法》，监管主体监管能力不足，且多头多主体监管弊端显露。为完善我国小额贷款公司法律监管主体，笔者认为：①首先应当确定小额贷款公司准入的法律监管权的合法来源，协调法律之间的矛盾，给予小额贷款公司合法地位。②确定小额贷款公司的法律监管主体。多头多主体共同监管的混乱局面不利于小额贷款公司社会价值和自身价值的存续。现行小额贷款公司法律监管主体的监管能力不足，多主体监管在监管的操作上也存在问题。笔者认为，小额贷款公司含有金融服务性质，需要专业的监管技能和知识对其进行市场准入退出、内部控制、外部监督等全面监管。金融办缺乏专业的监管能力，在我国选择银监会作为小额贷款公司的监管主体比较合适。有些国家，例如孟加拉国另设独立的监管机构，但目前我国小额贷款公司刚刚处于起步阶段，基于行政资源以及我国小额贷款公司只贷不存的现状，不适合设立一个独立的监管部门。银监会下设有一部、二部、三部、非银行金融机构监管部等，虽然在我国小额贷款公司不被认为是金融机构，但是其金融特征使得其有监管的必要，小额贷款公司可以归类到非银行金融机构监管部监管。

3.明确法律监管内容

在小额贷款公司的内部法律监管层面应当明确规定，避免相关规定弱化。首先应当明确发起人承诺制度的效力和法律后果，避免内部监管形同虚设。然后在小额贷款公司内部公司治理结构上，应当体现出保护股东和相关者的利益。公司内部治理结构涉及到两个方面，一是协调股东和公司的利益，二是公司内各利益集团的协调，即利益相关者理论［7］，而二者正是小额贷款公司的社会价值目标与自身价值目标的结合。由于小额贷款公司的特性决定在公司内部治理结构的选择上体现服务“三农”的价值目标尤为重要，要充分体现相关者的利益。同时，应当提高从业人员的自身素质规定，降低小额贷款公司操作上的风险，确保小额贷款公司长期的发展。

小额贷款公司法律监管的外部层面应当协调完善。第一，小额贷款公司的市场准入门槛不应该过高。扶贫和实现农民发展权，改善农村金融的社会发展目标从一开始就伴随着小额贷款公司。虽然《指导意见》对于小额贷款公司法律监管的准入规定不高，但是在实践中，为了避免小额贷款公司的风险，各省市纷纷提高准入条件。笔者建议，各省市根据自身的情况制定与该地区发展相一致的准入条件，而不应当盲目提高市场准入条件，降低了农村金融提供的深度。第二，对于利率的监管不应当过严，保障小额贷款公司自身的可持续发展。在我国，小额贷款公司“只贷不存”导致了其资金来源主要依赖于贷款利率，过于严格地限制利率可能导致小额贷款公司的“寿命”过短，不能实现可持续发展。

4.法律监管处罚权的完善

为保障小额贷款公司服务“三农”的社会价值目标，对小额贷款公司违反行政秩序管理的行为应当加以矫正。所以，法律监管处罚作为保障法律监管的有效实施的手段，合法有效的法律监管处罚权是保障小额贷款公司合法运营的有力后盾。当前我国小额贷款公司法律监管处罚权的内容有限，核心在于小额贷款公司法律监管的相关规定立法位阶较低，比较零散且互相矛盾。在完善小额贷款公司法律监管处罚权时：首先，应当提高我国小额贷款公司的立法层次，逐渐协调完善其法律监管的相关法律法规；其次，在明确确定小额贷款公司法律监管主体后，赋予其合法监管处罚权，逐步改善我国当前监管权和监管处罚权相分离的局面，统一监管权和监管处罚权。

［1］王建亚，马鹏飞.对我国小额贷款公司法律监管问题的思考［J］.金融理论与实践，2011（6）：68－72.

［2］罗诚，陈璞.我国小额贷款公司运营风险的法律防范机制：以农村金融市场为视阈［M］∥岳彩申.中国农村金融法制创新研究.北京：群众出版社，2011：87.

［3］刘睿，周苑春.中国农村金融二元结构的现状及成因分析［J］.沈阳大学学报，2006（5）：84－86.

［4］中国银行业监督管理委员会，中国人民银行.关于小额贷款公司试点的指导意见［Z］.2008－05－04.

［5］陈颖健.小额贷款公司监管的法律思考［J］.金融理论与实践，2010（3）：84－88.

［6］李乐平.农民金融权形成的法理基础与实现路径选择［J］.商业研究，2011（10）：176－180.

［7］彭春凝.论我国农村小额贷款公司的公司治理结构［J］.农村经济，2011（10）：54－57.