城乡统筹中农地利益均衡与农民土地权益保护

杜明义

（四川民族学院经济管理系，四川康定626001）

近年来，在推进城乡统筹发展中，尤其在土地流转和征用中出现了农地利益失衡现象，损害了农民土地权益，引发了许多土地纠纷，影响了城乡统筹和谐发展。为此，应构建农地利益均衡机制，保护好农民土地权益，顺利推进城乡统筹发展。

一、农地利益均衡：城乡统筹中农民土地权益保障的关键

（一）利益均衡有效保障产权主体权益

马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［1］“利益是社会发展的基础、前提和动力因素。利益是历史唯物主义的基本范畴。生产力是社会发展的根本动力，而需要和利益是社会生产不断向前发展的内在动因。任何社会变革归根到底都必须重新调整人们的利益关系，以促进和推动社会生产的发展，以满足人们的物质文化的利益需要。”［2］利益的主体是人，人是利益的承担者、创造者、享有者，利益的主体可以是个人或群体。社会发展是一个由无数利益个体或利益群体不断博弈的过程。发展带来利益增长、分化与组合，会出现一个利益均衡到失衡再到均衡的动态博弈过程。某种利益常存在一定的利益相关者，均衡的利益是保障利益相关者权益，激发人的积极性，促进生产发展、社会和谐的关键因素。在市场经济中，生产要素充分、合理投入带来经济增长，生产要素所有者具有相关的权利与利益，利益是权益的核心，在生产要素投入生产来的相关利益中，生产要素产权主体利益保障尤为重要，这直接关系到要素所有者产权权益保障问题，直接影响到生产资源投入的积极性和合理性。为此，要不断创新利益均衡机制，界定利益相关者权益，协调各方利益冲突，尤其确保产权主体利益的优先地位，使相关各方利益在同存共容的基础上达到优化平衡状态。利益均衡能有效保障产权主体权益，促进生产发展，利益失衡则损害产权主体权益，阻碍生产发展。

（二）农地利益失衡损害农民土地权益

在推进城乡统筹发展中，土地利益相关者涉及到村委会、村干部、土地开发者、地方政府以及一些政府官员。农民承包土地耕作获得从土地上生产收益，土地流转后，农民获得土地流转费，常常是自己土地常规耕作物当年平均收入的补偿。土地征用后，农民获得一定的土地补偿费，常是农地征用前三年平均年产值的六至十倍，人均农业人口安置补助费为该耕地征用前三年平均年产值的四至六倍。法律规定农村土地属于农民集体所有，现实中，村委会是农民集体利益代表，也是地方政府在农村权力传统代理机构。村干部管理村委会，实际是农民集体土地的管理者，也是地方政府在农村权力的代表。村干部不是国家干部，升迁动力不足，待遇不高，监管缺乏。作为理性经济人，很容易在土地利益驱使下损害农民土地权益。土地开发者是典型的理性经济人，他们常游说于农民、村干部和地方政府之间，总希望获得较低的土地流转和出让费用，获得最大化利益。地方政府对农村土地使用有监管作用，对农业发展有指导作用。为了地方经济发展，政府常常积极介入土地流转和征用，并希望获得城乡统筹发展中需要的土地和资金。某些政府官员出于政绩和设租分割农地利益动机也积极介入农地运作。城乡统筹发展中农地利益的相关者为获得土地利益进行相应的博弈，农民作为农地产权主体却常在博弈中处于弱势，失去土地的主体利益，实际导致了农地利益失衡，损害了农民土地权益。

首先，土地流转中农地利益失衡损害了农民土地权益。农地流转价格常常是通过村干部、开发者和地方政府的协商形成，常低于市场价格，利益偏向开发者，一些地方政府官员和村干部也从中分割一些土地利益，较低的农地流转价格使农民土地利益受损。农地流转后，农地实际收益会大大增加，但农民与开发者常签订期限较长的合同，农民仍只能获得较低土地收益。一些开发者流转农民土地后进行了非农经营，获得了较高收益，但农民没有获得增加利益的分享。在土地增减挂钩政策下，许多地方违背民意进行土地整理，农民宅基地与承包地利益常受到损害。［3］一些开发者还利用法律漏洞流转农民集体建设用地进行虚假开发，然后将土地抵押给银行套取资金，使集体和农民的土地利益受到损害。同时还存在以租代征等现象，更严重损害了农民农地利益。

其次，土地征用中农地利益失衡损害了农民的土地权益。［4］在推进城乡统筹发展中，政府需要土地和大量资金，于是大量低价征用农地。土地一头连着财政，一头连着金融，很多地方政府通过征用的土地为抵押从银行贷款融资获得大量地方发展资金。土地征用后用于国家公共利益是应该的，但很多农地被征用后政府以高价出让给商业开发者，一些政府官员和村干部出于自利动机也积极参与，造成了土地不合理过度征用；土地开发者获得土地后进行土地资本化经营，获得巨额收益，而农民仅获得农地征用收益的5%左右，［5］农民农地利益受到严重损害。

二、农地利益均衡制约因素：影响城乡统筹中农民土地权益保护

（一）农地制度不完善，政府规制机制不健全

首先，农地产权制度不完善。农地产权中所有权是其它权能实现的前提与基础。我国农地所有权主体模糊。法律规定，我国农地属于农民集体所有，由农村集体经济组织或村委会管理。但集体是一个抽象的集合群体，不具有严格意义上的法人资格，得不到法律合理保护。同时，一个村常有许多集体经济组织，由哪个集体经济组织代表集体农地所有权不清楚，而且有些村就没有具体的经济组织。村民委员会是基层群众性自治组织，非集体经济组织，实际没有资格充当集体土地所有权代表，因此，农地所有权主体模糊，很难保障农地产权其它权能的顺利实现，产权保障力不足导致地方政府、村干部和开发者很容易介入到农地利益的获取中。现实中，农民农地使用权不稳定，常 “三年一小调，五年一大调”。农地处置权常被地方政府、村干部和开发者以产业化发展为名左右，造成利益损失。［6］同时农民土地还缺乏一些合理发展权。这些实际导致了农民农地收益权的损害，使农地权益受损。

其次，农地管理制度还不完善。尤其农地流转和征用还没有系统的法律制度，已有的规定散现在其他土地法律之中，不系统、不完整，滋生出农地流转和征用中的机会主义，损害农民农地利益。同时，一旦农民利益受损，地方土地和司法部门为政府相关联机构，很难在利益纠纷上作出公正裁决。农地制度不完善，政府行为规制不健全已经成为影响农地利益均衡的主要因素

（二）农地市场机制不规范，农地利益诉求机制不完备

建立土地流转和交易市场是农民农地利益通过市场价格体现的基础制度，但目前农地市场制度还不健全。一是市场主体不明确。土地为农民集体所有，但农地所有权模糊，导致农民很难成为有话语权的市场主体。二是市场价格常常曲扭。土地价格常在协商下形成，不是市场供求决定，价格常偏低。三是市场信息不充分。政府常疏于土地价格的评估、监督和相关信息发布，村干部有自利打算，开发者常隐瞒信息，农民获得土地流转和交易的信息有限，很难决策流转和交易行为。四是市场竞争不充分。开发者常通过寻租行为获得土地资源，土地常配置不到最有效率的开发者手中。五是市场中介组织缺乏。农地市场交易需要相关交易平台，评估、咨询、保险等服务，但这些还很缺乏。当前，在推进城乡统筹发展中，农民农地利益一旦受到损害，利益诉求机制缺乏。一是缺乏利益聚合机制。解决利益矛盾和冲突，应该有一个利益要求凝聚和提炼的机制。农民是一散乱的群体，利益受到损害应该有自己的组织将不同利益要求聚合起来，形成一种合力，以规范、合法的方式进行利益诉求，但农村常缺乏这种组织。二是缺乏利益表达机制。在农地利益问题上，农民参与权、知情权、话语权不足，有关部门没有构建如听证、表达、监督、举报等农民利益诉求的渠道和机会。三是缺乏利益协商机制。当前农地利益出现纠纷时，进行平等互利协调的规则和组织缺乏，常使纠纷在无序当中放大恶化，引发更大的矛盾。同时还缺乏有力的利益仲裁机制。

三、农地利益均衡机制：切实保护好城乡统筹中农民土地权益

（一）完善农地法律制度，从法律上保障农民土地利益

首先，要完善农地产权制度，完善农地所有权主体是关键。集体范围越大，组织、协调、监管的成本就越大，越容易形成 “公共领域”。我国过去人民公社就是 “一大二公”，最后缩小产权主体生产队 （基本上是现在的一个村小组）为基础，才具有了一定效率。因此，应将农民土地所有权的集体界定在村民小组上。我国 《农民专业合作社法》规定了农民专业合作组织是具有法人资格的主体，可试行建立村民小组土地合作社，通过依法注册登记获得法人资格，通过选举让一名理事长为法人代表；通过成员大会共同讨论决定土地的重大问题。［7］村民小组有了明确的土地所有权主体，可较好保障农民有完整的农地产权，有力保障农民获得农地主体利益，促进农地利益均衡。

其次，要完善农地流转和征用制度。一是应制定 《农地流转法》。要制定合理的土地市场流转制度，界定不同种类农地流转规则，明确利益相关者权益，流转价格要体现土地的用途级差和区位级差，规定流转合同为三年左右，保障农民在农地升值中的利益获取，还应考虑农民的就业和社保。二是应制定 《农地征用法》。要严格界定土地征用的范围和程序，补偿金至少要让农民的生活水平不低于征用前，接近市场价格。非公共利益下征用农地应采用征购制度，通过政府介入的方式，让农民以市场价格进行交易，国家可获得土地所有权，并把使用权出让给开发者。对于农村建设用地使用权出让不以征用的方式，可通过流转或招、拍、挂方式出售，政府只起监督等作用。土地征用还要充分保障农民的居住、就业和社会保障权益。

（二）健全政府规制机制，让政府有效保障农民土地利益

在农地流转和征用上，政府工作重点应放在完善农地制度，明确界定农地利益相关者权益，严格监督、仲裁农地利益问题上，［8］确保农民获得农地主体利益。政府要退出直接介入农地利益获取运作中，可通过增加开征 “物业税”等地方税种，发行地方债券等减少对土地财政的依赖。应将严格保护耕地资源，均衡农地利益相关者权益作为官员政绩考核的重要指标。应通过法律方式界定村委会只进行村的公共事务管理，具体农地经营可由农民土地合作社来负责。同时应该进一步完善村干部职责，加强村干部任期和离任等方面的专项审计力度，坚决制止损害农民土地权益行为。农民成为了农地产权主体，完善了土地流转和征用等制度后，政府就不再是农地利益运作的执行者，而是监督者，相关土地和司法机构就会严格以法律的程序处罚违规流转和征用行为，并实施撤销违规行为的补救措施，保障农地利益的均衡。

（三）建立健全农地市场机制，让市场提供农民应得土地利益

首先，要建立土地流转市场机制。一是要供给充分的市场信息，要大力宣传农地流转、征用的法律政策、农地资本运作获利途径等，让农民有理性选择。二是要构建和完善土地经营、咨询、融资、评估等中介组织。政府应采取优惠政策加以扶持。三是要搭建土地交易平台，在地方上扶持发展土地经营公司，形成土地招、拍、挂的交易场所。农民如想流转土地可在评估基础上将自己的土地信息放到该交易平台寻求开发者，开发者需要土地就不再通过政府批租，而到交易中心寻获。这样减少了交易成本，避免了道德风险。同时，农地资本化运作的公司如土地信托、土地银行、土地证券等也可将其相关信息在土地交易平台发布，促进信息流通，加快农地流转。［9］在农地市场化运作中，要优先支持农民自己建立农业专业合作组织，通过股份制流转土地进行产业化发展，获得最大农地利益。［10］通过农地流转，农民可获得土地租金收入、参与规模经营的劳动收入、合作组织经营后的利益分红。此外，合作组织还可为农民办理保险。

其次，建立土地市场交易机制。一是要形成土地征用信息发布机制，让农民知晓。二是完善土地听证制度，让农民充分参与，确定土地是公益性还是经营性征用。三是要建立土地的评估机制，评估出公益性征用地补偿价，并形成与农民土地合作社进行协商的机制，获得最大化的补偿价格。对经营性农地应该实行征购方式。四是在论证基础上，规范放开农村建设用地直接出售方式，应通过招、拍、挂方式公开交易，使其获得土地资本化运作的最大收益。五是形成土地征用市场中的审批、评估、验收机制，禁止先征后批，以租代征。

（四）完备农民农地利益诉求机制，让农民自己能有效维护土地利益

首先要建立信息公开机制，大力宣传农地制度和政策，发布农地市场信息、农地利益分配信息，禁止暗箱操作，形成农地利益相关信息获取畅通的机制。

其次，要构建农地利益聚合机制。要建立一个农地利益要求凝聚和提炼的机制，将农民农地利益要求规范、合法、充分、有力地传递出去。应该建立农民土地合作社经济组织，代表农民利益整合农地利益要求，通过一定渠道传递并获得积极回应。同时还应大力发展农业专业合作组织，将某些领域中的农地利益要求充分聚合，从而获得应得利益。

再次，要形成农地利益表达机制。要完善农地利益听证、表达、监督、举报机制，通过媒体公众和政府机构的积极回应获得利益保障。

第四，要构建农地利益协商机制。出现利益失衡问题，通过利益相关者在一定规则基础上进行平等协商，有时也通过一定的协调机构介入解决问题，形成农地利益相关者自我管理，和谐解决利益纠纷机制。

最后，还应加强农地利益仲裁机制。通过自我协调不能解决问题，可通过政府和司法机构在正义的法律基础上进行裁决来解决利益纠纷。

总之，在维护农民农地利益诉求中，充分赋予农民知情权、参与权、话语权、监督权和申诉权等，严格保障农民农地主体利益，促进农地利益均衡，维护农民土地权益，推进城乡统筹和谐发展。

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