山西农村公共物品供需矛盾及对策分析——以孝义市角盘村为例

田凤霞，孙炜，朱建廷

（1.山西农业大学经济贸易学院，山西太谷030801；2.山西农业大学附中，山西太谷030801；3.中国人民财产保险股份有限公司太原市分公司，山西太原030001）

农村公共物品由于其很强的外溢性，在社会主义新农村建设中发挥着重要的作用。［1］随着新农村建设的进一步推进，山西省政府加大了对农村公共物品供给投资的力度，但农村公共物品供需矛盾的突出，很大程度上仍然制约着农村经济发展。选取孝义市下堡镇角盘村为例说明农村公共物品供给中存在的供需矛盾问题，并提出相应的解决对策。

一、角盘村基础设施供给现状

（一）经济相关性公共物品

经济相关性公共物品是指能促进农村经济发展的公共物品，主要包括农田水利设施建设、农村道路设施建设等方面。农村公路是带动农村经济发展的重要基础设施，同时也承载着沟通农村与城市、连接农村生产和消费的重任。下堡镇政府将农村道路建设作为新农村建设的首要任务，大力投资进行公路建设，基本实现 “村村通”。而在角盘村，柏油公路实现了户户通。村里也于2007年通上了公交车，为农民进城、出行提供了极大的便利。农田水利设施建设相对缺乏，全村没有专门的灌溉设施，由于地处旱地，也基本没有灌溉水源，村庄水源仅仅能满足人们的饮用水需求。

（二）社会保障型公共物品

社会保障型公共物品是指能为农民基本生活提供保障并能提高农民福利水平的公共物品，［2］包括农村教育、农村医疗、农村社会保障、文化设施建设、农民饮用水、农村能源等基础设施。

角盘村目前有一所小学，学校占地2亩，由村组织投资40万元修建，为6年制单轨小学，并附设幼儿园。学生107名，教师13名，基本能满足本地区适龄儿童入学教育需求。2010年，乡政府投资400万元为该村重新修建抗震校舍，占地10亩，小学配备有图书借阅室、微机教学室，篮球场、羽毛球场和室内乒乓球室以及单双杠各种体育器材，目前尚未投入使用。学生上小学主要在本村，初中主要在乡政府所在地中学和孝义市。全村适龄儿童入学率100%。

村内设一个卫生所，有两名卫生员，五张床位，主要用于应对感冒、发烧等小型疾病。新农合参保率为100%。每人每年缴纳10元保费（政府承担20元）可享受重大疾病报销保险。

全村目前低保户有72家，每月政府为每户提供补助款100元；五保户5家，每户每月接受300元补助。

文化设施方面，相对单调。村庄设有一个小型的文化娱乐中心——文化宫，提供一些基本的健身器材 （无篮球场）；94%的农户都接通有限电视设备，能免费观看至少8套中央台的电视节目，未选择接通的农户主要因为价格高或老年人家庭觉得不必要。村里也没有电影院、图书室和棋牌室等相对高层次的活动场所。

村庄自来水普及率为100%，用水主要取自位于村西南的水井，水质较好。

电力方面，全村目前拥有变电设备1台，功率为2×100KVA；通讯方面，全村早年即实现电话户户通，使用手机的用户也逐年增加，目前普及率达到56%。村民生活能源有电力、煤泥、干柴、液化气等，其中主要的能源是电力、干柴等，液化气使用较少，主要原因在于液化气价格的逐年飙升。沼气能源只有5、6户养猪专业户在使用，太阳能、风能等新型能源由于资金、技术原因基本处于零开发利用状态。

（三）环境保护型公共物品

农村环境建设方面，村内没有集中绿地，庭院也无绿化，但村庄面貌较好，乡政府要求村组织对农户院墙颜色进行了统一粉刷。农村生活垃圾和生活污水处理状况更是令人担忧。由于村庄缺乏集中收集与处理垃圾场地，农民只能自行处理垃圾。其中采取 “掩埋”方式的占13%，采取 “就近扔到大街和家门口的深沟”的占82%，采取 “其他方式”的占5%；污水的排放方式采取“通过下水道排放至深沟”的占21.6%，直接“泼在家门口的街道上”的占75.4%。

农业灾害防治方面，基本无相应应对机制和措施。

二、农村公共物品供需矛盾分析

通过对该村100户农户的访谈式调查，发现该村公共物品供给矛盾如下：

农民最满意的三项公共物品分别为：农村道路建设、教育基础设施与农村医疗。对于农村道路建设：84%的农户选择了非常满意，10%的选择比较满意，只有6%的农户选择不满意，主要是对公交车开运频次不满意。农村教育基础设施建设方面：72%的农户选择比较满意，13%的农户选择比较满意，其余的选择不满意。选择不满意的农户主要是针对学校部分教师素质较低以及小孩不能继续在村内就读中学这两个现状 （该村在5年前曾有一所初级中学）。农村医疗方面：63户人家非常满意，17户人家比较满意，20户人家不太满意。对于国家的惠农政策——新农合制度，村民大都比较满意，而对于村卫生所的就诊环境以及卫生员素质村民持不满意态度。

农民最不满意的三项公共物品分别为：农田水利灌溉、电力、村庄卫生状况。92%的农户认为农田水利灌溉设施的缺乏严重影响其收入水平。88%的农户对于电力基础设施不满意，村内仅有的一个变压器不能满足人们日常生活对于电力的需求，村内目前有52%的农户烧水做饭使用电磁炉、电热锅，有48%的农户家中使用冰箱，20%的农户冬季采用电暖取暖，因负荷过重引起的跳闸现象时有发生。71%的农户对于村庄卫生状况非常不满意，希望村庄能统一规划，完善村庄排水管道系统，改善村庄环境。

当考察到农民最急需的公共物品时，农田水利灌溉、农业科技推广被摆在了重要位置。88%的农户认为本村农田水利灌溉设施的缺乏以及灌溉水源的缺乏极大地影响到其种植收入，8%的农户认为对其影响不大，4%的农户认为没有影响。而在调查中没有被列出的农业科技推广，不少农户却表达出了强烈渴望，75%的农户希望能有专业的农业技术人员下田指导耕作。

三、农村公共物品供需矛盾产生的原因

奥斯特罗姆等认为：“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的 ‘多层级政府安排’，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。”［3］基于多中心治理理论，很多学者提出了农村公共物品的多元供给理论，这就从政府、集体、农民这三个供给主体出发，分析了农村公共物品供求矛盾的原因及对策。

（一）政府自上而下的决策机制，无法反映农民真实需求

首先，自上而下的决策机制导致农民意愿表达不畅通。该村一名负责人谈到目前农村公共物品的供给决策顺序依次是本村组织，上级政府，最后才是广大村民。并且在很多公共物品供给过程中，上级政府的要求甚至可能会先于本村的规划需要。而村民对于提供公共物品的决策权主体的回答则不同。30%的人认为是 “村干部”，46%的人认为是 “全体村民”，24%的人认为是“上级政府”。村民作为农村公共物品供给的最终委托人，其需求应该得到合理的满足，但是该村目前公共物品的供给大体继承了计划经济时期命令式的决策体制。在这样的体制下，公共物品的供给任务大多数时候是由上级政府安排给乡级部门的，村级组织是乡级组织的执行人。因而，农民对于公共物品的偏好只能位居上级命令之后，造成农民的集体失语状态。［4］

其次，自上而下的决策会使低层政府的供给偏离民众的需求。在自上而下的决策中，低层政府相比上级政府虽然更接近于民众，了解农民对于公共物品的偏好，但由于信息的不对称性存在以及中国 “GDP式”晋升制度的存在，使得低层政府更倾向于提供具有政绩显示功能的公共物品。这类公共物品主要是农村道路建设、农村文体中心以及一些高级会所。在角盘村访问调查中，农民对村庄道路设施建设比较满意，而这也是最能反映政府政绩的公共物品。在对村民的调查中，人们对于文化宫的存在关心度很低，79%的人认为 “基本没用”。这一方面是因为农民农务的繁忙，没有精力、没有时间去享受生活，另一方面，相比较农田水利灌溉等生产性设施，它不能为农民提高收入起到直接的作用。但由于这两类公共物品都能起到显示政绩的作用，因而政府在供给该类型公共物品中有很高的积极性。

（二）集体经济的薄弱与组织功能的弱化，是供给不足的主要原因

首先，村集体经济的薄弱，导致对公共物品供给力度不足。目前，村庄没有任何集体经济来源，村庄规划建设的支出与集体处理事务的成本主要靠前些年村煤矿存在时的积累、乡政府拨款，以及高阳矿 （曾在该村采矿）对当地的煤炭采空区补助来支付。公路户户通的工程也全部是由政府买单的。

其次，村级集体经济薄弱，导致村集体的组织功能弱化，所承担的公共职能无法实现。［5］同时由于村集体组织缺乏威信，使得在局部性公共物品的供给上，村组织缺乏动员力量。“集体无用、村领导无用”是调查中很多村民的共识。

（三）农民搭便车现象的存在，导致农民缺乏局部性公共物品供给的动力

公共物品的非排他性会使农民产生搭便车行为。对于某些公共物品，由于没有任何个人 “会被排除在实现这一目标所带来的利益和满足之外”，［6］因而会使得无人自愿为公共物品的生产付费，却免费消费公共物品，即使这类型公共物品是农民急迫需要的公共物品。如几家共同铺设排水管道，农民合作供给的意愿是相当薄弱的。在对农民进行表达偏好以分摊产品供给成本的调查中，86%的村民认为只要没有强制的手段，一般不会显露其对公共物品的偏好，从而避免为公共物品支付成本。

四、化解农村公共物品供需矛盾的对策

（一）完善农民表达机制，建立合理的激励机制

首先，革新村委会，使其真正代表农民意愿。我国 《村民委员会组织法》规定，村级公共物品的供给决策责任由乡级政府承担。但在调查的样本村以及省内大部分农村，村委会几乎成为乡政府的 “傀儡”，而由于乡政府与上级政府的信息不对称性，只会积极供给能显示其政绩的公共物品。因而，必须革新村委会使其真正服务农民。建立合理的激励机制，使真正由本村农民民主选举产生的村委会通过选举约束提供符合农民利益的公共产品。［7］

其次，建立农民合作组织，强化利益表达能力。由于农民群体的弱势性，使其在与其他群体的利益博弈中处于被动地位。因而必须成立能代表农民利益的协会组织，如农民协会。利用组织的力量强化农民在与各级政府博弈中的讨价还价能力。同时，还可以利用农民协会的组织优势，在组织内部实现农民利益的整合，在各个农民相对合意的基础上高效率的代表农民群体利益。［8］

（二）发展集体经济，强化集体组织功能

该村于1993～2006年，拥有属于集体性质的村煤矿一座。由于煤矿的存在，给集体带来较多的收入，公共物品供给的资金绝大部分来自于村集体经济。1993～1998年5年期间，该村投资80万元新建一所初中，投资44万元重建小学，投资15.8万元为本村主干道铺设油路，村中的文化宫和卫生所也是这段时期集体投资修建的，只有少部分资金来自于上级政府补助。对于多数农户来说，他们能够享受比较完善的公共产品却不需要承担经济成本。与此相对，2006年煤矿破产之后，集体经济几乎没有收入来源，大部分靠乡镇支持与农民集资来实现公共物品的提供，早年前投资修建的天然气也由于后期集体经济支持力度薄弱而停止使用。

可见，只有集体经济得到发展，农民收入相应提高，农民负担公共物品成本的能力也才能增强。集体经济实力增强，才能在公共物品的供给过程中发挥其凝聚能力，调动农民参与公共物品供给的积极性。

（三）激发农民提供公共产品的积极性

首先，发挥乡村精英示范性作用。朱林可认为在奥尔森小集团行动理论中 “带头人”变量的引入能解决在小集团行动中搭便车现象。［9］在农村公共物品供给问题中，“带头人”当首推 “在农村社区生活中发挥着 ‘领导、管理、决策、整合功能’”的乡村精英。［10］因为乡村精英大多具有较好的社会地位和经济实力，能赢得村民更多的尊重，对村民具有较强的示范号召效应。对于涉及公共利益而又非常容易搭便车的公共物品，村集体应该通过多种方式激励乡村精英发挥其带头人作用，保证该类公共物品的供给。

其次，提高农民自身素质。公共物品供给中，由于农民自身文化素质的局限性，使其不能正确认识合作供给公共物品带来的长远利益，而是更关注暂时的投入给其带来的损失，不愿提供收益不显著的公共产品。因此，应该加大农村人力资源的投资，提高农民的文化素养与政治素养，以增强其参与供给公共物品的意识，积极参与公共决策。

［1］田凤霞，孙炜.农村公共物品供给结构问题研究——基于多任务委托代理的视角 ［J］.山西农业大学学报，2011（11）：58-63.

［2］吴洋，陈杰，邓远建.西部地区农村公共品供给优先序研究——来自四川两县的实证分析 ［J］.广西财经学院学报，2008（8）：86-90.

［3］王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论［J］.江苏行政学院学报，2005（1）：96-100.

［4］任勤.完善和创新农村公共产品的需求表达机制与决策机制 ［J］.福建论坛，2007（9）：29-32.

［5］刘桂春，刘国文，林枫，等.村级集体经济薄弱的原因探讨 ［J］.山东省农业管理干部学院学报，2003（1）：24.

［6］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑 ［M］.上海：上海人民出版社，1995：1-2.

［7］张斐松.宁夏农村公共物品供给的现状、模式与思考——以C镇为个案的研究［EB／OL］.（2007-05-24）［2012-01-15］.http：／／www.ruralchinawatch.com／a／weekly／27／969.html.

［8］张峰.利益诉求视角下新农村社区发展研究［J］.内蒙古社会科学，2009（4）：129-133.

［9］朱林可.集体行动中的搭便车问题和行业协会 ［C］.2005年经济学年会论文制度经济学领域.

［10］王汉生.改革以来中国农村的工业化与农村精英构成的变化 ［J］.中国社会科学季刊，1994（3）：38-42.