榆次区志村失地农民安置问题研究

沙敏

（山西农业大学经济贸易学院，山西太谷030801）

伴随着城市化和工业化的发展，我国农村土地尤其是城市近郊的土地大量被征用，一个庞大的特殊群体——失地农民群体由此而产生。对于失地农民的概念，不同学者从各自的视角给予了不同的界定，本文所研究的失地农民是指由于城市化建设，完全失地或部分失地、不以土地为主要收入来源、没有转化为城市市民，仍保留农村户籍的农民。本文的研究对象山西省晋中市榆次区乌金山镇志村失地农民即为此种情况。大量失地农民的出现是一个国家现代化进程当中的必经阶段，中国社科院发布的 《2011年中国城市发展报告》指出，随着中国城市化和工业化加快，中国失去土地的农民人数已经超过4000万，并且以每年300万人的速度递增。专家称，到2030年，失地农民将达到1.1亿人，其中将有5 000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字有可能达到8 000万人。［1］

因此，为失地农民建立一套保障长远生计的安置模式是当前征地工作中所要解决的关键问题。本研究拟对山西省榆次区志村城市化进程中失地农民安置问题进行系统的研究，选择实用可行的安置模式，探讨解决志村失地农民问题的对策，这对于维护志村社会稳定和促进榆次区经济持续平稳发展具有重要的意义。

一、志村基础条件分析

（一）区位

志村位于山西省晋中市榆次区乌金山镇西南方向2公里，距离榆次市市中心7.8公里，距离村北太旧高速的直线距离为924米，村庄附近的通镇主干道路为环城北路，交通比较便利。志村北邻太旧高速，南邻使张村，西邻王杜村，东邻小南庄村。村庄南北长，东西窄，呈正边形。

（二）人口与经济

志村2010年在册登记总户数247户，687人，其中劳动力428人，劳动力占全村注册登记人口的比率达到62.3%，男女从业人员的比例为1：1；外出打工人员约40人，多数为妇女，主要从事清扫保洁工作。外来人口较少，人口流动性不明显，人口自然增长率稳定在4‰左右。

2010年全村经济总收入1861.44万元，农民人均收入7849.06元。全村村域总面积180公顷，现有耕地125.3公顷，人均耕地0.27公顷。2011年，随着山西省经济的快速发展，社会事业的全面进步，进一步凸显出高等教育办学用地严重不足、校区相对分散、管理成本较大的问题，严重制约着山西省高校可持续发展。为此，省政府决定建设山西省高校教育园区。经过省政府、省教育厅的多次调研和晋中市的不懈努力，最终这一建设项目花落晋中市，列入了2011年山西省重点工程建设项目。该园区位于晋中市北部新城，一期规划占地660公顷，总建筑面积360万平方米，总投资90亿元至100亿元。届时将有太原理工大学、山西医科大学、太原师范学院、晋中学院、山西传媒艺术学院等11所高校入住大学园区。乌金山镇志村正好位于规划中的大学教育园区，2011年3月份，工程项目的一期工程正式启动，志村的113.3公顷耕地已被征用，直接导致430人成为无地农民。预计到2014年二期工程开始时，村庄要进行整体搬迁，而且，政府已打算将榆次环城北路，紧邻鸣谦村的33.3公顷土地置换给志村用于新村建设，届时志村的全部农业人口都会成为失地农民。土地是农民最基本的生产资料，是农民的命根子，是农民就业的主要岗位和收入的主要来源，土地一旦被征收或征用，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民将会成为 “种田无地、就业无岗、社保无份”的贫困群体，生活在城市的边缘，成为社会发展中的不稳定因素。

（三）收入与消费水平

2011年志村农民的经济收入主要来源于大学教育园区工程项目的征地补偿费和安置补偿费，全村农民人均纯收入7849.06元，户均存款达16万元，60%的村民有上百万的资产。消费水平是衡量一个家庭生活水平的重要指标。该村家庭经济状况处于中上水平，人均消费可以达到6000元左右。在调查中发现，由于农民拿到了数量可观的征地补偿款，在消费支出构成中，购买私家车的支出呈现大幅度增长的趋势，已经超越了生活、教育和医疗支出，成为家庭的主要开支，说明被征地农民中存在着非理性的炫耀消费现象。

二、志村失地农民安置存在的问题

研究发现，现行的农村征地安置标准方式不仅单一，而且补偿金额较低，大量失地农民可能因失去经济来源而致贫，成为影响社会稳定的因素。志村在安置失地农民的过程中出现了以下几个问题：

（一）补偿安置方式不合理

现在国家对失地农民安置方式主要有货币安置、农转工安置等。货币安置是山西省高校教育园区项目开发商采用的做法，因为货币安置对于征地单位而言简单易行，操作方便；对农民来说，由于一次性货币补偿的金额较大，着眼于眼前利益，志村大部分村民也愿意接受这一补偿方式，许多农户从被征土地中获得几十万元至上百万元不等的补偿金，补偿金随之成为农民收入的主要来源。但随着经济的发展，生活成本提高，志村失地农民不可能靠有限的征地补偿金生活一辈子，存在 “坐吃山空”的可能性，面对物价上涨，教育费用、医疗费用的攀升等方面的不确定性，［2］显然这种单一货币安置方式不足以从根本上保障志村失地农民的基本生活和长远生计。

（二）失地农民缺乏必要的社会保障

国家在制定和落实社会保障政策时往往偏重于城镇，农民的社会保障是缺失的，当农民同国有企业职工一样处于下岗的情况下，其无法享受社会最低保障。此外，国家社保政策规定，养老保险的投保年限最低为15年，按照我国现行退休年龄的规定，男性退休年龄为60岁，女性为55岁，即45岁以上的男性失地农民和40岁以上的女性失地农民无法参与社会养老保障，［3］这对志村年龄偏大又没有从事其他工作技能的那部分失地农民来说，意味着丧失了养老保障。［4］显而易见，失地农民在失去了由土地和房屋带来的利益后，又无法与城市居民享受同等的养老、医疗等待遇，这就使得他们成为既有别于一般农民又不同于城市居民的社会 “边缘化”角色，面临着巨大的社会风险。

（三）政府缺乏对失地农民的就业培训

土地被征用后，志村农民失去了最基本的生产资料和生活保障，失地就等于失去了以往传统的就业方式，传统的种植养殖技能因失地而无用武之地，新的技能对高年龄段失地农民而言又过于艰巨不易获得。［5］相当一部分中老年失地农民文化水平低，受传统农业思想的束缚严重，没有一技之长，工作技能差，很难在市场中找到合适的岗位。由于失地农民没有稳定的收入来支付各种支出，指望失地农民自己买单进行就业培训是空谈。因此，一个迫切艰巨的使命必须要由榆次区政府来承担，政府是失地农民就业培训的领导者、组织者和推动者。

三、解决志村失地农民问题的对策

伴随山西省大学教育园区建设工程项目的继续推进，志村将面临着整个村庄在未来几年整体搬迁的命运，志村村民将面临着成为彻头彻尾的失地农民的命运。在这项大变革中，志村将如何发展，志村村民将如何顺利转换角色，实现可持续发展，都将是下一步志村村委和上级政府需要认真考虑并积极寻求解决路径的问题。

（一）结合多种安置方式以取代单一货币补偿安置

目前，征地补偿制度尚未完善，牺牲农民的利益，换取城市的发展，对农民有失公平。而单一货币补偿安置标准偏低，失地农民长远生活也未能得到保障，因而必须探寻更优的失地农民安置方式。结合志村实际情况，尊重村民意愿对失地农民进行安置，为志村失地农民获得未来生活保障留下必要空间。通过实地走访，我们发现，志村农民更愿意接受为村集体预留集体经济发展用地的征地模式。集体经济是农民发挥自身优势的一种经营方式，通过集体股份的筹资、分红让更多的农民获得稳定收益，分散风险，辅助保障。因此政府部门规划应充分考虑村民意愿，实施预留空间的征地政策，确保政府在对被征地农民适当补偿的同时加强对被征地村组织的支持，扶持村组织发展集体经济，并给予必要的专业指导、税费减免等优惠政策，鼓励、引导村组织发展二、三产业，壮大集体经济实力，使其有能力为失地农民提供更多的就业机会和生活保障，确保农民失地不失业，生活有保障，生活水平有提高。

（二）为失地农民建立健全多元保障机制

对于志村失地农民安置，地方政府部门只是简单地将大笔征地拆迁补偿资金一分了之，没有充分重视其就业、养老等长远保障和安置社区服务管理。随之而来的是安置社区攀比奢侈消费风气盛行，有的失地农民在就业和心理方面 “被边缘化”，进而引发社会治安混乱和返贫风险等多重隐患。所以在加快经济发展的同时，应加快为志村失地农民建立健全多元保障机制，因地制宜设置管理机构，完善安置社区的配套服务和管理体系，帮助志村失地农民早日走上可持续发展轨道。［6］

（三）加强就业培训，提高农民就业能力

没有一技之长是影响失地农民再就业的最大障碍，因此榆次区政府应加强对志村失地农民的培训，增强失地农民就业的竞争力。首先是要做好失地农民的政治思想工作，加强市场经济条件下就业观念教育，引导和教育失地农民转变观念，树立自立自强的精神，不断进行调整以适应新的就业环境。［7］其次是对失地农民的就业培训要与征地同步，根据其就业意向、年龄、文化层次，有针对性地分级分类进行技能培训，从根本上提高失地农民的技能水平，使失地农民拥有一技之长，提高失地农民非农产业就业的竞争力。再次，进行一些切实可行的创业技能培训，鼓励失地农民自主创业，并在资金和政策上予以扶持，增强他们自主创业的信心，拓展失地农民的就业渠道。总之，通过各种培训，提高志村失地农民的素质和技能，使之逐步树立竞争意识，以适应志村失地农民就业及创业的需要。

［1］社科院.中国失地农民人数超四千万［EB／OL］.（2011-08-09）［2011-09-02］.http：／／snap.windin.com／ns／findsnap.php？id＝101861833.

［2］张建国.近郊失地农民的社会融入［J］.社会工作，2011（3）：43-45.

［3］付景远.建立失地农民社会保障的路径研究 ［J］.农业经济，2006（7）：9-12.

［4］党文娟，叶晓玲.失地农民社会保障制度的现状及对策研究 ［J］.农业经济，2010（12）：70-71.

［5］刘晓霞.失地农民市民化身份转换的问题研究理论与现代化 ［J］.2009（2）：9-12.

［6］朱劲松.土地征用制度与失地农民市民化——文献综述与制度构想 ［J］.农村经济，2009（11）：32-33.

［7］宋斌文，荆玮.城市化进程中失地农民社会保障问题研究 ［J］.理论探讨，2004（03）：18-19.