在集体领导中加强基层党组织领导班子能力建设

王海峰

(中共湖南省委党校副教授、博士)

在集体领导中加强基层党组织领导班子能力建设

王海峰

(中共湖南省委党校副教授、博士)

政治路线确定之后，干部就是决定的因素。胡锦涛同志指出，“党员干部是贯彻落实科学发展观的骨干力量，领导班子和领导干部是贯彻落实科学发展观的关键所在”。［1］从整体上来看，当前各级党组织通过领导班子的思想、组织、作风和制度建设的实践，领导班子和干部的能力建设取得了很大成效。就基层党组织而言，领导班子和干部领导能力发挥得如何，直接关系到一个地方经济社会发展的快与慢、社会秩序的稳与乱、基层组织建设的强与弱。领导能力对于一个组织而言是至关重要的，但是，领导能力的发挥和提高必须通过制度体系和运行机制来实现，这是问题的关键所在。缺乏科学规范的制度体系和运行机制去保障领导班子和干部的领导能力，即使有强大的领导能力也未必能够建设起来强大的党组织。只强调领导班子和干部的领导能力而忽视相应的制度建设和机制建设，是很难切实有效地加强基层党组织建设的。推进基层党组织建设中的制度建设和机制创新，在集体领导中加强基层党组织领导班子能力建设，是当前建设高素质基层党组织干部队伍的科学选择。

一、组织制度:领导班子能力发挥和提高的基本前提

领导班子和干部的领导能力主要包括整体驾驭能力、科学决策能力、团结协调和凝聚能力、知人善任能力、学习新知和自我提高能力、创新能力、依法行政能力、人格魅力与道德感召力等。当前基层党组织建设中存在的一个突出问题就是单纯重视领导能力的建设，仅仅对领导班子和干部的各种能力进行培育和开发，这虽然是必须的，但如果仅仅局限于此的话，就会使得基层党组织建设的努力大打折扣，因为具备领导能力是一回事，使得这些能力有效地发挥出来并转化为党组织发展内在的动力和活力则是另一回事。

领导班子是在制度的体系中发挥能力。领导班子是由组织中的若干领导成员根据组织发展需要按照组织的基本制度有机结合而成的集体。领导班子作为组织的领导核心，是从组织中选择优秀的人有机组成一个集体以实现组织的目标和任务，组织的制度既是维系组织的支撑性力量，也是组织功能发挥、效应产生的表现形态，组织性和制度性领导班子最为重要的两个基本属性。从领导班子的基本属性可知，领导班子作为组织的一部分，运作的基本原则是组织的制度，运作的实践形态也是组织的制度。因此，任何一个组织的领导班子的能力是在组织的制度中发挥出来的，领导班子的能力并不取决于领导个人的能力，而是由规定组织的制度所决定，也就是说领导班子是在制度的体系中发挥能力的。领导班子将自身置于制度的体系之中，能力才会发挥出来;领导班子若是将制度抛到九霄云外，能力不但不能发挥，反而会有害于领导集体。从根本上说，领导班子与制度的这种关系是由人与制度关系的基本原理所决定的。政治生活的主体，历来是两极四大要素所构成:一极是人;另一极就是制度。道格拉思·诺思认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”［2］P225－226制度不仅仅包括一个国家的政治制度、经济制度和社会制度，它还应该包涵着特定社会的传统习俗和行为与文化模式以及构成制度的规则、规定、规章等。从自然状态过渡到社会状态的契约、原始社会的不成文协议、口头约定、习惯等等，就是制度的最早形式，这些制度直接规范着人类的日常行为方式。当人类生产不断进步，人类的组织形式也日益不断发展，人们试图组织更有效的和更优良的组织和共同体来生存，于是国家应运而生，国家的本质其实也是一种制度和组织，它界定个人权利和公共权力的范围和界限，保障个人自由和社会民主的正常运行。与此同时，制度一经形成，就能深刻地塑造历史过程和个人生活，并影响其发展方向。二十世纪中叶以后，由于人们对现代政治中的国家权力及其制度形式有了比较普遍的共识，于是不仅仅关注应该建构怎样的制度，还思考如何使现有的制度获得合理与有效的运行，也就是人与制度的不断互动构成政治生活的主题:人在完善制度，制度在塑造人。制度塑造人的影响是显著的:“它完全不必靠对青年人或老年人进行书本上的教育，就能随着它所带来的不同的活动或者不同的环境而把人变成为积极或者懒惰，凶猛或者温和，文雅或者野蛮……社会制度依据保障的原则今后必然在一切自愿受这些社会制度有利影响的人们身上产生这种利益。”［3］P221因此，制度被创设和完善的过程，也就是制度变迁的过程，也就意味着人的不断塑造和解放，人终归是在制度的环境和制度的体系中生存和发展。

制度的权威保证领导班子的能力发挥。对于组织中的领导班子而言，任何行为都是组织的行为，而制度是任何组织的本质规定，组织的行为归根到底是制度的功能与效应的发挥。因此，领导班子的行为是由制度所规定，领导班子的能力发挥体现为保证组织制度的权威性，制度的权威保证领导班子的能力有效发挥。这个基本判断是来自于对组织学基本原理的分析。在任何一个组织中，组织与制度的存在是一个矛盾体，在一定条件下，制度是组织的保护力量，制度的健全将给组织带来生机和活力，但在一定条件下，制度也可能成为组织的障碍性力量，制度时常会遇到来自权力的侵扰，甚至是破坏。一旦制度被破坏，组织也往往会因制度的危机和失败而陷入困境和危机。所以，越是成熟和稳定的组织，越是要创造制度来保护自身，越是要运行规定组织基本属性的制度，而且越是要把组织制定的制度固定为权力和组织自身都无法轻易改变的一种权威。［4］P217制度的权威对于组织来说是至关重要的，从一定意义上讲，制度的权威是组织生存和发展的前提和基础，没有制度的权威，组织就会一盘散沙，四分五裂;没有制度的权威，领导班子的能力就失去了最强有力的保障，能力的提高更是无从谈起。制度的权威对于组织的意义主要体现在两个方面:一是制度的有效性。有效的制度既可以保证组织内每个成员的权利和义务的正常行使，也可以保证组织的主要结构和基本功能得到正常运行。制度的有效性保证了组织自身生存和发展所必需的内在稳定性;二是制度的不可逾越性。作为组织的制度，一经产生和运行，任何个人的行为都不能改变，任何个人权利都不能超越制度的规范，都必须遵守和执行制度。制度的不可逾越性保证了组织必须适应社会变迁和社会发展的适应性，这也是保证组织稳定与组织发展的基本原则。邓小平在总结“文化大革命”教训时就告诫全党:制度问题是关系到党和国家是否改变颜色的问题。他说:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”［5］P333胡锦涛在建党90周年讲话中也明确指出:“90年来党的发展历程告诉我们，建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”制度的权威能有效保证领导班子能力的发挥，而领导班子的能力在实践中也主要体现为遵守制度、执行制度、保护制度，使制度落实和制度到位。制度落实制度到位的过程，不仅是确立制度和创设制度的过程，而且更重要的是保证运行制度和保证制度的功能得以有效发挥。因为，“在制度运行和制度功能到位的条件下，制度就不会因陷入用制度来弥补制度失效的恶性循环之中。一旦陷入这个循环，制度的不断繁殖必将使制度越来越失去规范组织行为的能力，从而使组织面临制度越建，制度化程度越低的窘境。”［4］P220

二、集体领导:党的组织制度体系正常运转的关键制度

有专家统计指出，自20世纪90年代以来，中国共产党初步提出和形成了下述具有重大意义的22项制度，这分别是:党内情况通报制度;党内情况反映制度;重大决策征求意见制度;党的常委会向全委会负责和报告工作的制度;党的代表大会代表提案制度;代表提议的处理和回复制度;市、县实行党代会常任制度;干部民主推荐制度;干部民主测评制度;干部差额考察制度;干部任前公示制度;干部公开选拔制度;干部竞争上岗制度;全委会投票表决制度;领导干部职务任期制度;党内选举制度;巡视制度;谈话诫勉制度;领导干部经济责任审计制度;质询制;问责制;罢免或撤换制。大体说，以上22项制度的前7项属于党内民主生活方面的制度规定，第8至第16项属于干部管理方面的制度规定，第17至第22项属于权力制约监督方面的制度规定。［6］党内民主生活、干部管理和权力制约监督这三大制度体系的形成，有效地加强了党的制度体系建设，有力地改进了党的建设的规范化、程序化和制度化。但是，在我们党组织庞大的制度体系中，集体领导是处于高阶位的制度，是党的领导的最高原则，是党的制度体系有效运转的关键性制度。

集体领导是党委制的根本要求。中国共产党在自身的组织制度体系建设的探索和实践中，党委制是党内最基本的也是最重要的制度，而维系党委制，同时也是最能体现党委制根本性质的就是党内的集体领导，集体领导是党委制的根本要求。集体领导是一种领导方式，它要求在党的领导工作中，凡属重大或全局性的问题都要由党的委员会集体讨论之后决定，而不得由个人或少数人专断。中国共产党党内监督条例(试行)规定:“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。党的委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责;同时要关心全局工作，积极参与集体领导。”［7］1927年中共五大通过的《组织问题决议案》首次明确规定党内实行集体领导的原则。1956年，在党的八大上，邓小平在《关于修改党的章程报告》中，重点强调:“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。……今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区(军分会或领导小组)、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全党委会议制度，一切重要问题(当然不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题)均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。”［8］1996年4月，中共中央印发了《中国共产党地方委员会工作条例》，这个试行条例对地方党委如何有效地实行集体领导的根本组织原则作了比较全面的制度安排:(1)党的地方各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属全委会或常委会职责范围内决定的问题，必须由集体讨论决定。任何个人或少数人无权决定重大问题;(2)党的地方各级委员会决定重要问题，应充分酝酿讨论，然后进行表决;(3)全委会和常委会必须实行民主的科学的决策;(4)党的地方各级委员会应向同级代表大会报告执行本条例的情况，接受审议。党的地方各级纪律检查委员会，对同级党的委员会和下级党的委员会及其成员执行本条例的情况，应当进行监督。［9］P263－271对于集体领导的实践运作原则，江泽民作了科学且准确的规定:集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。这个原则对于明确集体领导的组织意义，完善党委内部的议事程序和决策机制，充分发挥集体领导在党委制中的功效有着重要的指导性意义。集体领导是党90年发展经验的正确总结，实践证明，集体领导执行得好，党的方针政策的正确保障性就大，集体领导做得不好，党的方针政策出现失误甚至严重错误就多，集体领导是党委制最基本的，最为根本性的原则和规范。

集体领导是民主集中制的必然形式。民主集中制是党的根本组织原则和领导制度，民主集中制是民主与集中的有机结合，民主集中制良性运行的必然形式是民主基础上的集体领导，而不是个人专制或独裁。毛泽东指出:“民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”［10］P383在党的七大上，毛泽东进一步指出，民主集中制就是“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”［11］P1057。邓小平在1956年明确指出:“民主集中制是我们党的列宁主义的组织原则，是党的根本的组织原则，也是党的工作中的群众路线在党的生活中的应用。”［5］P225作为党的根本组织原则和领导制度，民主集中制是民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合的制度形态，民主是党的性质和宗旨的内在要求，集中则是党的组织体系凝聚统一和党有效领导国家政权的现实要求。对于民主基础上的集中和集中指导下的民主，刘少奇在党的七大上表述得十分清楚:“为什么说党的集中制是民主基础上的集中呢?这就是说，党的领导机关是在民主基础上由党员群众所选举出来并给予信任的，党的指导方针与决议是在民主基础上由群众中集中起来的，并且是由党员群众或者是党员的代表所决定、然后又由领导机关协同党员群众坚持下去与执行的。党的集中制是建立在民主基础上的，不是离开民主的，不是个人专制主义。为什么说，党的民主制是在集中指导下的民主呢?这就是说，党的一切会议是由领导机关召集的，一切会议的进行是有领导的，一切决议和法规的制订是经过充分准备和仔细考虑的，一切选举是有审慎考虑过的候选名单的，全党是有一切党员都要服从的统一的领导机关的。这就是说，党内民主制，不是没有领导的民主，不是极端民主化，不是党内的无政府状态。”［12］P458王贵秀指出:“民主集中制的准确内涵是民主的集中制，其本质内涵是民主，民主是基础，是来源，它规定着制度的性质和方向，而集中则给民主以保障和规范，同时又要接受它的制约。”［13］因此，在民主集中制中，集中是制度的实际形态和表现形式，民主则是制度形态和形式的内在属性规定。也就是说，在民主集中制良性运行的前提下，集体领导是这一制度的表现形式。在民主集中制中，集体领导的主要内容是:由党的组织和统一的、正式的党的领导机关，在尊重和保障党员平等权利的基础上，按照少数服从多数的原则形成的正式的、统一的党的共同意志，包括党的理论、纲领、章程、制度、纪律和决定等，并以此作为全体党员必须服从的统一意志。民主集中制中的集体领导是对党员民主权利的保障和规范，它反对无组织无纪律行为，反对绝对权利自由的党内无政府主义，要求所有的人，不论是领导干部还是普通党员，都要服从按照多数人的意见所形成的统一意志与统一行动。

集体领导为个人负责提供政治保障。领导干部的个人负责是民主集中制的题中应有之义，没有领导干部的个人负责，集体领导就徒有虚名，流于形式。但是，领导干部个人负责的组织前提是集体领导的组织原则和制度机制，集体领导为个人负责提供有效的政治保障。领导班子和领导干部两者之间的内在逻辑联系集中体现为集体领导和个人负责，这既是民主集中制在党内政治生活中的具体体现，也是民主集中制对党员和领导干部的客观要求。作为领导班子的带头人和主要负责人，必须对该领导班子的组织、建设和发展负起全责，担负全责指的是作为一把手的干部要在集体领导的原则下切实承担起应有的责任，为该组织的团结和整合发挥积极的引导和推动作用。这实际上指出了各级党组织的领导班子必须坚持集体领导的组织制度形式，也明确了领导班子切实坚持集体领导是各级党组织有效运转起来的可靠政治保障。领导干部的个人分工负责主要是说在集体领导下各个班子成员在其职责范围内独立负责地开展工作。这里就存在一个集中性与自主性互动的逻辑，领导班子的集体领导主要体现出党组织作为一个集体必须将各方面的意见和建议集中起来，进而民主地做出决策;作为领导班子组成部分的每个成员在领导班子中可以就自己职责范围内的事务提出自己的意见和建议，在领导班子的集体领导下发挥一定的自主性和创造性。在此，自主性是在集中性中实现的，没有集中性，个人的自主性就无从谈起，集中性是为了保障更加有效的自主性。按照集体领导与个人分工负责的内在逻辑关系，集体领导与个人分工负责的良性运作形态应是:切实坚持重大事项集体讨论，彻底消除“一言堂”式的假民主和“群言堂”式的假集中，做到事事有人管、人人有专责。［14］集体领导是保证包括全体党委成员在内的领导集体重大问题的决策主体地位，就是在党委会内部实行“少数服从多数”的民主原则。个人分工强调的是在坚持集体领导的前提下，领导者个人作为具体工作的执行主体，必须进行科学严格的分工负责，以保证党委集体决策的贯彻执行。这就表明，在各级党组织的领导班子和领导干部之间存在着辩证的关系:一方面，积极实现领导班子的团结和集体领导的有效实现，就必须大力提倡和支持领导干部领导能力以及自主性和创造性的发挥，并对其实行个人负责原则，从而为领导班子带来生机和活力;与此同时，干部的个人负责原则也必须在集体领导下坚持和贯彻下去，这样可以保障党组织决策的真正有效地去落实，从而为领导班子集体领导的实现提供可靠的政治保障。

三、机制运作:集体领导中班子能力建设的实践性探索

机制是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，机制是特定的体制和制度在实际操作中的运作形态。制度需要机制来承载和运作，没有实际有效的工作机制，制度只会变成一纸空文，只会永远挂在墙上。实践表明，工作机制是否科学有效，极大地影响着各种资源的优化配置，极大地影响着领导班子和领导干部的执政能力。客观而言，当前基层党组织建设中特别是领导班子与干部领导能力的建设中仍然存在不少的问题，如不善于学习，缺乏理论素养;思想不解放，缺乏创新意识;党性不强，缺乏事业心;实践能力差，缺乏开拓创新能力;领导机制不健全，缺乏有效的监督制约，等等。这些问题的存在严重制约着基层党组织的活力和战斗力。因此，必须将领导班子能力建设和党的组织制度建设有机结合起来，大力坚持和完善集体领导制度，探索和创新使集体领导真正运转、切实发挥功效的工作机制，在集体领导这个关键性的制度建设中不断提高基层党组织领导班子能力。

健全基层党委会议事决策的运行机制。党内民主生活规定，党的领导与决策体制是党的制度建设的重要内容，也是权力运行机制的载体。作为集体领导的一个重要环节，党委会的确立以及实际的领导过程必须以集体领导为根本原则。1980年，邓小平在《党和国家领导制度改革》中就着重阐述了领导体制改革的问题，指出权力过于集中是领导体制的最大弊端。党的“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的十六字方针是党内民主机制的具体运用，是进一步完善党委内部的议事和决策机制、发挥好党委职能、防止权力专断的重要方针。党的十六大报告指出:“完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。”2003年召开的党的十六届三中全会就将报告工作列入全会议程，中共中央政治局严格执行了向中央委员会报告工作的制度。这些原则和实践对于发挥好党委会的作用有重要的指导意义。新时期，健全党的委员会运作机制主要是以完善自身的功能，提高自身的工作能力，并以走向制度化和规范化为方向。在具体落实过程中，要严格科学地设定议事和决策程序，要科学安排重大事项和程序的运行机制，严格按照程序进行。上级组织部门要加强对集体议事和会议表决情况的检查监督，积极受理有关投诉并按规定做出相应的处理。健全会议表决制，重大问题的决策，必须实行会议表决，以此体现领导集体的意志，这是建立党委内部的议事和决策机制的核心内容。同时，要推行决策的民主化、科学化，坚持党委内部的决策，坚持“从群众中来到群众中去”的决策程序，集思广益，充分尊重群众的首创精神，及时总结来自基层和实践的丰富经验，反映和代表广大党员和人民群众的意愿。要建立健全决策的反馈、调查制度，在决策的执行过程中要深入基层和群众中间，认真收集决策的实施情况，便于修正和改进决策，开展广泛的调查研究，不断提高党委集体决策的科学化、规范化、制度化。当前工作重点应在两个方面:一是要改变一年或者半年召开一次全会的惯例，根据不同情况适当增加全委会的次数，定期举行，形成制度。二是要建立健全党委全委会、党委常委会、党委书记办公会的工作制度和运行机制，同时要建立健全三者之间以及这三者与党的代表大会之间的协调机制，防止职责不清而导致职权错位、越位情况的发生，做到既避免党委常委中个别领导对常委和党的委员会全体会议的影响，又要保证党的委员会全体会议具体功能的实现。

健全基层党委会内部民主生活会的运行机制。党的领导干部不仅要参加自己所在党支部的组织生活会，还要参加党委或党组召开的民主生活会。现阶段，提高党委民主生活会的质量是今后这项制度建设的关键，其中需要特别注意两点:一是要严格警惕“家长制”思想。这是破坏党内民主生活的重要因素，历史上我党在这方面的教训极为深刻。今天，家长制思想和作风在一些领导机关和领导干部中仍然存在。扭转和改变破坏党内民主的家长制作风，尤其重要的是领导干部要以身作则，率先垂范，成为党的作风建设的模范和先进。“领导机关、领导班子、领导干部要在作风建设中起表率作用，要求下级做到的，上级要首先做到，一级带一级，一级抓一级，做出榜样，抓出成效。”［15］二是严格党的纪律和制度面前党员人人平等的原则。平等是开展民主生活的基础，没有平等的地位是无法使广大的干部和普通党员在民主生活上的平等的。

健全干部选拔任用考核激励的民主运行机制。以凭实绩用干部为导向，优化配置干部能力资源、增强班子整体效能，是加强领导班子和领导干部能力建设的关键环节。第一要健全干部选拔任用机制。按照构建选人用人公正机制的总体目标要求，进一步扩大干部工作中的民主，完善民主推荐、民主测评、民主评议、任前公示和试用期制度，积极推行差额考察、考察预告、考察结果通报制度，落实党员干部和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。进一步深化干部人事制度改革，全面推行党政领导干部公开选拔、竞争上岗、党委全委会任免干部票决制，建立健全干部推荐责任制、考察责任制和用人失误责任追究制。第二是完善“下”的认定标准体系。全面推行领导干部自愿辞职、责令辞职和引咎辞职制度，增强领导干部执政的风险意识和责任意识。对党政机关部分专业性较强的领导职务，逐步实行聘任制。研究制定调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法，制定和细化有关标准、程序，采取诫勉、改任非领导职务、转岗、待岗、离岗培训、离职分流、降职、免职、离岗待退等多种途径，建立领导干部正常退出机制。第三是充分发挥选拔任用干部的激励作用。要以择优汰劣为导向，构建领导班子和领导干部能力建设的激励机制。择优汰劣是加强领导班子和领导干部能力建设的关键。建立用实绩说话、凭能力上岗的主流导向，增加公选和竞争上岗干部的数量，让有能力的干部在平等竞争中得到检验，形成优秀人才脱颖而出和人尽其才的良好环境。研究制定破格提拔干部的具体政策措施，大胆破格提拔经实践证明特别优秀的干部。建立领导干部职位分类管理制度，明确每个领导职位的准入条件、工资待遇、工作标准和要求，使干部提高能力有明确的预期。第四是建立能力建设评估体系。参照国家公务员职位说明书的编制方法，积极探索建立以能力认证为重点，以工作实绩为核心，以经济社会发展等情况为主要内容，适用于不同层次、不同类型干部的考察评价指标体系，通过同类别横比、同岗位纵比、同要求互比，准确把握干部德才素质的本质特征。建立正确运用考察评价结果的有关制度，把考察评价结果及时有效地运用到干部的使用、奖惩、教育、管理、监督工作中去，发挥其鼓励先进、鞭策后进的作用。五是改革和完善选举制度。进一步加大差额竞选的力度，扩大差额选举的范围和差额比例，逐步做到由选举产生的领导职位全部实行差额提名、差额选举，切实改变以往选举中“组织意图”、“陪选”等形式做法。

健全对领导班子和领导干部的监督制约运行机制。首先，监督制约机制要从事前、事中、事后三个环节入手，在加强上级对下级监督检查的同时，充分发挥党内监督、舆论监督、群众监督的作用;其次，定期考核领导班子和领导干部、组织民主评议、用人情况监督检查、干部任前公示、参加基层单位民主生活会等形式，发现苗头及时处理。贯彻落实《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》，加强对领导班子和领导干部的日常管理和教育监督，树立“选好干部是关键，管好班子是重点”的思想，发现问题及时解决，为班子实现最佳组合和发挥最大功能提供保证;第三，进一步健全完善巡视制度，加强对各级“一把手”的监督，巡视组的主要任务应集中在对“一把手”特别是党政“一把手”的用人权、决策权和审批权的监督上;第四，要强化各级纪委的监督职能，对纪委实行省以下垂直管理，保障纪委工作的权威性。坚持和完善上级党组织监督下级领导干部的机制，在市以下尝试建立监督工作特派员制度。同时，综合运用党内监督、法律监督、审计监督、舆论监督、群众监督等多种手段，加强对领导干部工作圈、生活圈、社交圈和八小时以外的监督，形成事前、事中、事后和工作、生活、学习全方位、立体式监督体系，确保从制度上规范领导干部的领导和执政行为。

健全学习型政党所要求的集体学习的运行机制。注重把集体决策过程变成学习的过程，通过决策中的思想碰撞和意见整合，形成高质量决策，实现共同提高;坚持和完善领导班子中心组学习制度，采取多种形式保证每个班子成员都能发表意见，为集体学习贡献自己的思想;应加强班子内外和班子成员之间的信息沟通，在班子内部及时交流班子成员所接受到的新信息和形成的新看法，并形成制度。加强领导班子和干部能力的机制建设和创新，一个重要的基础就是要切实提高领导班子及其成员的领导能力和水平，当前，特别要抓好三个方面能力的提高:一是提高理论素养。理论素养是领导素质和能力的灵魂。理论上的成熟是政治上成熟的基础。提高领导班子和干部的领导能力，切实把加强理论学习，提高理论素养放在首位。要坚持用中国特色社会主义理论体系武装头脑，着力提高理论思维和战略思维能力，树立科学的发展观和正确的政绩观。要学以致用，注重把学到的科学理论和新知识与本地区的具体实际联系起来，与当前的社会矛盾联系起来，提高分析问题和解决问题的能力，增强工作的原则性、系统性、预见性和创造性，使理论学习转化为生产力和创造力，转化为改造客观世界的巨大推动力。二是提高政策水平。基层党组织领导班子和干部是党的路线方针政策的重要宣传员和执行者，政策水平如何，关系到党的路线方针政策能否有效贯彻到基层和落到实处。一方面要提高理解把握政策的水平，另一方面必须不折不扣地抓好党的方针政策的贯彻落实，更要与本地实际相结合，在坚持政策大原则不动摇的情况下，用足用活政策。三是提高统筹协调能力。在新的形势下，要加快地方经济社会的和谐、快速、健康发展，对基层领导班子和干部来说，如何确立、找准发展的定位和思路，如何统筹兼顾、协调各方，推进协调、可持续、跨越式发展是关键。

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