从制度经济学角度看美国隐性腐败的治理

杨增美

（中共聊城市委党校，山东聊城252000）

腐败，作为一种普遍性的制度现象，同时也是一种特殊的经济现象，是各国政府面临的共同顽疾。相对于传统的显性腐败，隐性腐败以其隐蔽性深、腐蚀性大、欺骗性强、渗透性烈、手段灵活及危害渐显等特点，外部不经济见长。在当代社会，美国在治理隐性腐败的制度方面，进行了积极探索，并卓有成效。鉴于隐性腐败的共性，美国的做法对我国预防和治理隐性腐败具有借鉴和启示意义。

一、美国治理隐性腐败的制度经济学视角分析

美国在预防和治理腐败尤其是官员隐性腐败方面采取的措施，取得的效果是非常明显的。在一个拥有3亿人口和2134万政府雇员的美国，它近四分之一世纪的年腐败发案率不算太高；从透明国际的整体排序来看，美国属于腐败程度较轻的国家，在发达国家中，美国的廉洁指数也仅处于中等水平。这得益于美国采取了有效的国家治理机制，确立了两大约束制度，对隐性腐败进行持续的动态的预防和监管。

（一）正式约束——官员财产申报制度

正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法规，从宪法到成文法或者不成文法，到特殊的细则甚至是个别的契约，共同约束人们的行为。官员的财产申报制度是国际通行的反腐利器，它使公务人员超标准所得透明、公开，非法所得无法匿藏。因此，这种正式约束被认为是对隐性腐败源头上的治理。美国的官员财产申报制度全面系统，堪称典型。财产申报一方面可以为公众及其代表监督政府官员提供必要的信息；另一方面，可以起到警示官员，避免公务活动与个人财产利益产生关联。在美国，总统、副总统、国会议员、联邦法官，以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务情况，包括收入、个人财产等，以后还须按月申报。对财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法也都作了详细规定。因此，官员财产申报制度被认为是防止利益冲突、预防隐性腐败的一项重要制度。根据这种制度安排，国家公务人员需要对在一定范围内获取的收益、签订的受益协议、接受的馈赠、捐款、谢礼，以及个人的债权债务、买卖交易、社会兼职等进行申报。财产申报具有严格的责任追究。美国法律规定：对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，各单位对当事人直接进行处罚。美国实行官员财产申报主要是考察官员的施政行为是否存在与个人利益的关联。美国法律严格规定，只要存在利益关联，哪怕一美元的交易，都被视为腐败行为。这就使得隐性腐败的治理在源头上安装了无形的警报器，警示公务人员当谋取个人利益与维护公众权益发生冲突时，一定要权衡利弊，以免由于说不清而使自己的职业生涯蒙羞或付出巨大的成本。

（二）非正式约束机制正式化——重事前预防

1.道德观念法制化

从细节上来看，由于法律框架出现了一些漏洞，隐性腐败才能够得逞。从伦理的角度看，隐性腐败所表现出来的具体行为，有些是违背了道德原则的，从效率和公平的角度看，有些是有悖于社会公平秩序的，但从法律的层面看，这些行为却并不触犯法律。因此，对于国家公务人员来说对其道德观念规范得越细、法律化程度越高，其靠近边缘的隐性腐败被发现的可能性也就越大。在美国，《政府道德法》、《道德改革法》是规范政府官员从政道德准则的法律，道德准则中规定：美国对总统提名官员的额外收入作限制，他们的额外收入不得超过其正式收入的15%；建立独立检察官制度，加强对联邦道德的管理；对政府部门实行统一的礼品和旅行补贴原则。严格的官员道德准则和健全的政府道德机构，增强了公务员的廉洁自律意识，也起到了预防违纪违法的作用。同时，美国不断进行道德立法，公职人员的从政道德要求也不断被细化和规范，可操作性越来越强。尽管隐性腐败行为的厘定在美国的现实治理中存在极大的难度，但我们必须看到，正是这些貌似道德行为的非正式约束机制正式化，才使得诸多隐性腐败现象更容易显现出来。

2.思想教育制度化

很多资料把隐蔽性腐败界定为思想和作风上的庸俗化，并且指出，这种庸俗化的作风源自政治上的软弱和思想上的麻木以及作风上的浮躁，是典型的唯利是图、向“钱”看的作风。为此，预防隐性腐败就要以思想教育为主。对公务人员进行思想道德和职业道德教育，是美国预防腐败、警示公务人员保持清廉、杜绝隐性腐败苗头的重要措施。在美国，联邦政府道德署对新录用人员，要求集中培训5～15周；凡是需要进行公开或者秘密财产申报的官员，每年还得接受额外的培训；平时在网上对普通公务员进行培训；对1200多名政府高层官员进行一对一而且面对面的培训。网上廉政教育一年不少于一次，通常以道德行为准则和法律法规为主，一般通过网上答题的方式检验公务人员的学习效果。对于没有通过网上测试的人员，将接受面对面的辅导，直到测试通过为止。这种以教育为主的事前预防机制，大大减轻了腐败带来的危害，降低了美国反腐败的成本。

当前，中美两国都存在隐性腐败的现象，从制度经济学角度分析中美两国隐性腐败形成的成因，可以为我国借鉴美国预防和治理隐性腐败的有效措施提供技术层面的支持。

二、借鉴美国治理隐性腐败制度的可行性分析

我国是当前世界上为数不多的社会主义国家，在价值信念、道德观念、政治规则、经济规则等方面同美国有很大的差异，但是在“隐性腐败”的成因方面存在着共性。

（一）寻租行为——孕育了隐性腐败

科斯指出：“当代制度经济学应该从人的实际出发来研究人，这表明新制度经济学对人的行为的假定更接近现实。”[1]255所以，研究隐性腐败有必要审视作为经济人的国家公务人员在占有制度优势时的表现。公务人员作为“经济人”，会以追求个人利益的最大化或以极大化的个人效用作为做事的最基本的动机，会利用手中的特殊稀缺资源——权力，追求自己认为有价值的东西——租金。同时，由于作为社会经济管理者的特殊地位，政府具有自我积聚、自我膨胀并谋求权力扩大的倾向，并且很难做到自我抑制、自我瘦身，从而强化了无论处于哪种意识形态下的公务人员追求自身利益最大化的“理性经济人”动机。这意味着他们在行使手中的权力时必须做出选择，选择就是要实现有限资源的利益最大化。制度作为一个重要的变量，能够改变人们为其偏好所付出的代价，改变财富与非财富价值之间的权衡。尤其当公共利益与公务人员自身利益发生冲突时，出现腐败的机会或者诱因凸显，这时公务人员会滥用公共权力这一资源为个人或集体谋取利益。他会尽可能地降低自己为此付出的成本，尽可能地采用不易被发觉的隐性腐败形式，这时就出现了个人的隐性腐败，甚至是利益集团式的隐性腐败。

（二）契约（正式约束和非正式约束）的不完备——滋生了隐性腐败

新制度经济学认为，由于环境的不确定性，信息的不完全性，以及人的认识能力的有限性，使得每个人对环境反应也就大不一样，从而导致人们在选择上的差别和制度规则上的差别[2]29。如果把正式约束和非正式约束都界定为一种契约关系的话，任何意识形态下的国家公务人员在面临公私利益的交换和选择时，如果交换品具有许多有价值的特征，衡量成本很高，实施是不可能自动进行的，这时欺骗、违约行为就会阻碍复杂交换的出现。其实，正式约束和非正式约束所构成的契约在任何时候均会因为信息、语言、时间、不确定性、签约双方动机差、司法裁决与执行等问题而存在欠缺。因此，必须建立制度为合作者提供足够的信息，通过强制性的措施保证契约的实施，防止对契约的偏离。而当道德的约束力在利益面前变得软弱无力时，腐败，特别是隐性腐败就会出现。

（三）民众对腐败的容忍——纵容了隐性腐败

从新制度经济学视角看，民众对隐性腐败的容忍或把某些腐败行为合法化，是符合效率原则的。由于市场具有盲目性和自发性等弊端，民众需要政府纠正市场失灵，对经济生活进行干预。这就需要政府的公务人员从事信息搜集、政策制定、契约保护、提供服务等工作。与此同时，公务人员也都是追求自身利益最大化的理性经济人，这意味着他们可能主动腐败或被人收买，因为他们有机会以某一合适价格“出售”内部信息、以滥用资源配置权或管制权等方式换取好处。由此造成的社会成本或效率损失，正如克服市场失灵需要付出代价一样，克服政府失灵也是要花费成本的。要想杜绝公务人员以权谋私的现象，信息、立法与执法的成本将十分高昂，而理想的状态恰是为消除腐败而付出的成本与腐败受到遏制时带来的收益在边际上相等的状态。也就是说，允许或保持一部分腐败，抑或把一部分腐败行为合法化或者“隐性化”，用成本——收益的标准去衡量是最佳选择。因此，民众对腐败的容忍或接受程度问题，便直接或间接地转换成了市场失灵与政府失灵之间的选择或替代问题，而民众的这种容忍和接受态度，使得非正式约束的浮动空间加大，在一定程度上纵容了隐性腐败。

三、美国治理“隐性腐败”的借鉴与启示

反腐，其实就是对之前制度的变革，进行制度的有效完善、变迁和重构。从制度经济学视角看，结合我国实际，治理隐性腐败可以从以下几个方面着手。

（一）建立公权和私权的割裂机制，不给隐性腐败提供空间

在当前我国实际生活中，虽然公权和私权界限比较明确，但是有时公权和私权之间的交集却为公务人员进行“寻租”提供了空间。这与制度设计本身存在的不足、制度的执行力度不够、掌握公权者身兼公私双重身份等多方面原因有关。正是公权与私权之间还存在着交集，并非完全割裂开来，使得利益输送能源源不断地供给，公务人员有了新的“寻租空间”，形成了更隐性的腐败行为。强化权力的制约机制，就要不断地完善市场机制，加快生产要素的市场化进程，比如完善产权交易和政府采购等制度，广泛引入市场机制，将生产要素配置市场化，尽量减少和堵塞“寻租空间”，从体制机制上减少甚至是逐渐杜绝公务人员发生权钱交易的可能性。当前隐性腐败之所以在我国能够扩散和蔓延，关键仍在于缺乏一个有效的权力制约机制。现实政治生活中的无限政府理念，导致权力过分集中，对权力的行使缺乏制约，尤其是现实生活中个别领导干部的决策将绝对地决定很多人的命运，腐败现象也就具备了产生的前提条件。形成公权和私权的割裂机制，可以有效避免“利益集团”等群体性的隐性腐败。

（二）加强思想教育，清除隐性腐败行为滋生的温床

美国等国家反腐败理论的研究表明，腐败现象之所以严重，虽然同制度的缺失有很大关系，但还有一个重要的原因，那就是人们对腐败问题的心理和文化容忍甚至默认。从社会心理和文化上说，有的人对腐败抱有认同感，认为利用职权进行的寻租行为是天经地义的，如果换作自己，手里有权也会那样做。这实际上是一种不健康的心理和文化或者说是腐败的文化在左右着人们的判断，支配着人们的行动，在客观上为腐败现象的滋生蔓延提供了土壤。所以，要有针对性地开展腐败的预防性教育，充分发挥国家预防腐败局在治理隐性腐败中的作用，增强国家公务人员的自身“抵抗力”，让隐性腐败载体自行溃散。文化作为一种无形的制度，对法制建设具有重要的补充和保障作用，只有在无形的制度与有形的制度相协调的条件下，有形的制度才能真正得到有效的贯彻执行。法制无论如何健全，也存在伸缩性，也难免有漏洞；况且法律和制度只不过是个文本，法律和制度的执行离不开人。因此，不管制度如何完善，离开了廉政文化的宣传教育，离开了“以廉为荣、以贪为耻”的文化氛围，也是难以从根本上遏制腐败的。

（三）规范公务人员的道德层面，提高防范隐性腐败的底线

虽然我国同美国在道德等方面还存在着差异，但是美国规范公务人员的道德，并上升为法制层面的成功经验我们还是可以借鉴的。不完备的契约理论认为，由于人们的有限理性、信息不完全对称性，明晰所有的特殊权利的成本过高，拟定完全契约是不可能的，不完备契约是必然和经常存在的。同时，我国自古以来比较注重“礼尚往来”，这就为界定“隐性腐败”增加了难度。因此，治理隐性腐败，要深入分析我国公务人员道德层面的细节问题，把正常的“礼尚往来”限定在不存在利益关联，且有明确的金钱价值尺度范围上来，发挥法律和道德的约束作用，用一条条具体而非含糊或模棱两可的法律法规给隐性腐败所匿藏的灰色地带配上显影粉，让本来含糊的、模棱两可的、容易钻空子的问题，变得有法可依，清晰明白起来，使公务人员从内心和自我提高防范隐性腐败的道德底线。

（四）推行财产公示制度，使隐性腐败无处遁形

在现实生活中存在着诸多主客观方面的因素，制约着国家政务的公开透明。财产申报制度自1978年逐步完善以来，成为美国政府打击腐败的有力武器。通过审查官员的财产状况，政府或者司法部门可以及时发现所谓的“利益冲突”。以此项措施为例，我国同美国相比，在正式约束方面还存在申报主体资格不全面、申报的内容规定不详细、对未及时申报或瞒报行为的惩戒规定不严等问题，这就给这项制度的真正落实留下了操作上的漏洞，难以维护此项制度的权威，并且给伺机打擦边球的隐性腐败分子以可乘之机。所以，要对财产申报制度进行创新，在我国逐步推行财产公示制度。因为“申报”还是“公示”的前置环节，如果公务人员的财产状况仅停留在申报阶段，而不向社会公开，这就会使这种体制内监督的效果大打折扣。如果我们的公共决策不向社会公开，暗箱操作所导致的腐败的危险、公共资源被滥用的可能性就较大，腐败现象就会大行其道。因此，消除腐败最好的办法是公开化和透明化。财务公开了，人民知情权才有保障，才能随时观察政府是不是在为实现人民利益努力；政府透明了，人民才会积极参政议政，充分表达民意，防止不当决策损害人民利益；财务公开了，政府透明了，政府官员才不敢懈怠，才会注重体察民情、顺应民意、接受监督，人民群众才会增强对政府的信任和信心。因此，实行财产公示制度，不仅是增强群众对政府信心的措施，也是一项有力证明官员清白和保护自己的有效措施。

[1] [美]R.科斯.企业、市场与法律[M].盛洪，陈郁，等译.上海：上海三联书店，2009.

[2] 卢现祥，等.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，1996.