基层一线党代表发挥作用的政治逻辑

张书林

（中共山东省委党校，山东 济南 250021）

基层一线党代表发挥作用的政治逻辑

张书林

（中共山东省委党校，山东 济南 250021）

基层一线党代表发挥作用的政治逻辑是通过其被赋予和行使的政治权力、所享有的政治权利、所赖以生存发展的政治生态而得以清晰呈现的。基层一线党代表发挥作用要以政治权力为工具，其权力的获取、权力的行使与权力的边界要遵循权力授受原则、权力运行原则和权力控制原则。推进基层一线党代表作用的有效发挥要重视党代表的权利设计和权利保障，使党代表的法定资格真正以法定权利作支撑。而要在现行政治生态中为党代表发挥作用留足发展空间，就要相应推进党内空间、国家空间、社会空间、舆论空间的建构。

基层一线；党代表；发挥作用；政治逻辑

基层一线党代表是指在基层一线从事生产、领导、管理活动的各级党代表，又特指工作生活在基层社会空间中的乡镇党代表、县级党代表。在由全国党代表、省级党代表、地级市级党代表、县级党代表、乡镇党代表构成的党代表结构体系中，基层一线党代表处于基层党建的最前沿、贯彻落实党的路线方针政策的最前沿、实现党的执政使命的最前沿、疏导党内关系和密切党群干群关系的最前沿。因此，基层一线党代表的作用能否得到完全充分的发挥，一定程度上关系到党内民主发展的实质、关系到党的领导和执政目标的顺利实现、关系到党内和谐与社会和谐的大局。

一般说来，凭借被赋予的政治权力，以所享有的政治权利作保障和在良性的政治生态中得以存在，这三者的内在统一构成基层党代表发挥作用的政治逻辑，并以此支撑着党代表作用发挥的价值建构。因此，要使基层一线党代表作用完全充分发挥，他们的政治权力必须在党内权力安排中予以确认并得到规范执行、他们应享有的基本权利必须得到承认和保障、他们赖以生存发展的有效空间必须在政治生态建设中预留出来。唯如此，由基层一线党代表发挥作用所需要的政治权力、政治权利、政治生态综合构成的政治逻辑，才能得到清晰呈现。

一、政治权力：基层一线党代表发挥作用的基本工具

政治权力是实现政治目标、获取政治利益的基本工具。所谓“政治权力实际上是在特定的力量对比关系中，政治权力主体为了实现和维护自身的利益而拥有的对政治权力客体的制约能力。政治权力本质上是特定的力量制约关系，形式上是特定的公共权力”[1]（P76）。由此观之，基层一线党代表实际上是最忠实、最直接代表党员当家作主的党内底层公共权力群体，他们被授予一定的政治权力并按照既定规则行使权力，这既是他们安身立命之根本，更是他们代表选区党员实现政治意图和进行利益表达的有效工具。因此，基层一线党代表发挥作用必须有其权力基础作支撑。由此就涉及到党代表政治权力的获取、行使与边界，与之对应的则是需要厘清和遵循党代表的权力授受原则、权力运行原则和权力控制原则。

1.权力授受原则与党代表权力获取

党代表权力的获取是遵循政治权力授受原则的必然结果，根植于政治权力授受特性之中。而要从权力授受关系上搞清党代表的权力来源，就必须对政治及政治权力发展演进的脉络进行解析。

我们知道，人类政治的发展是从神权政治开始的，与神权政治相对应的政治权力形式就是“权力神授”。统治阶级以“天子”自居，自称是上天的儿子，接受上天的授权，代表上天来统治天下，这就是神权政治体制下的“权力神授”或“君权神授”。这种高度集权的君权体制，在人类社会历史上延续了数千年之久。

进入近代以来，以卢梭、孟德斯鸠等为代表的资产阶级思想家在批判神权政治的基础上，综合古希腊柏拉图、亚里士多德等人的早期探索，进一步发展形成了与神权政治完全对立的“民主政治”这一新型政治范式。在他们看来，基于民主政治的一般逻辑，政治权力的本源在人而不在神，政治权力是人们在共同生活中基于社会契约而对自身部分权力进行让渡的结果，归根到底是人民授权的结果。由此，就确立了“主权在民”和“权力民授”的思想。

基于民主政治与主权在民、权力民授的一般逻辑，政治权力的本源在人民、人民是政治权力的所有者、人民应该也必须当家作主。但人民当家作主，应采用什么样的形式呢？随着国家的疆域不断扩大、人民数量不断增加，采用把所有人聚集到一起的直接民主形式来实现人民当家作主，是根本无法实现的；即使能够勉强实现，也是得不偿失、成本远远大于收益。因此，在庞大的国家和人民之下，直接民主的实现越来越不可能。于是，在直接民主的基础上，人们探索形成了间接民主或代议制民主形式。所谓代议制民主，就是让一定范围内的人民选举自己的代表，将权力授予给代表，由代表去反映人民的利益诉求、代替人民当家作主的政治权力实现及享有形式。这样一来，在代议制民主下，人民代表就通过人民的授权，获得了代表人民当家作主的政治权力。

因其与生俱来的内在优势，代议制民主在其发展演进的过程中，逐渐由国家政治生活领域向政党、社会领域内延伸。越来越多的组织体系庞大、党员人数众多的现代政党，为实现党员当家作主的党内民主发展要求，在直接民主行不通的情况下，都被迫采用了代议制民主。像我们这样一个拥有8200万党员的大党，要将所有党员都集中起来去研究讨论决定全党范围内的重大问题，是根本不可能实现的。所以，我们党内民主的主体形式只能是代议制民主，只能是通过党员选党代表（党代表选党代表）组成党的代表大会的形式来释放党内民主的发展能量、实现党内民主的发展目标。而党内的代议制民主，在制度安排上的体现就是党代表制度、党代会制度。因此，党代表制度的实质就是党员权力向党代表的合法移交，是党员对党代表授权、党代表接受党员授权的制度耦合。换句话说，只有通过党员基于代议制意义上的对党代表合法授权，党代表才能获取到代表党员当家作主的政治权力，党代表才是“有权”的活动主体。

2.权力运行原则与党代表权力行使

“政治权力的生命在运行。”推动党代表将所承载的代表党员当家作主的各项要求真正落实下去，就必须使其被授予的权力像旋转的陀螺一样充分运转起来。这就意味着党代表权力不是虚拟的，也不是停留于纸面或口头上的，它必须在实际的党内政治生活中得到充分行使。

总的看来，党代表的权力行使涉及到以下两大基本范畴：

一是党代表在党代会期间的权力行使。根据党章规定的基本精神，党代表在党代会召开期间行使的权力主要包括：向党代会提出议案，行使提案权；听取和审议党委和纪委的工作报告，行使监督权；讨论决定党的重大问题和经济社会发展中的重大问题，行使决策权；投票选举党委和纪委，行使选举权。需要赘述一句的是：党代表在党代会期间的权力行使是周期性的，仅限于五年一次的党代会召开的几天时间内，党代会结束后，这种权力的行使也就失去了组织载体。

二是党代表在党代会闭会期间的权力行使。实行党代表任期制以后，党代表在党代会闭会期间具备了行使权力的资格和条件，所行使的权力也逐渐呈现出由无到有、由小到大、由多到少、由量到质、由虚到实的发展演进。根据中央2008年5月发布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《条例》）的基本精神，党代表在闭会期间行使的权力主要包括以下基本方面：第一，提议权。党代表可以由个人或者以联名的方式，采用书面形式向同级党委提出属于同级党代会和党委职权范围内的提议。第二，意见建议权。党代表可以通过参加座谈、列席会议等方式，对本地区经济社会发展、党的建设等重大决策和党内重要文件的制定，提出意见和建议。第三，调研权。党代表受同级党代会和党委委托，可以在本地区对涉及同级党代会和党委职权范围内的有关重大决策、重要事项进行调查研究。第四，联系党员群众权。党代表应当采取适当方式，与基层党员和群众加强联系，了解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题，反映基层单位党员和群众的意见和建议。第五，列席会议权。党代表应邀可以列席同级党委全体会议等会议，发表意见。第六，推荐干部权。党代表根据同级党委安排，可以参加对本地区重要干部的民主推荐。第七，评议监督权。党代表根据同级党委的安排可以参加对同级党委、纪委领导班子及其成员的民主评议，参加对同级党委常委会工作的评议[2]（p388）。

目前，党代表在闭会期间的行权面临着渠道狭窄、与人大代表行权时有冲突、行权规则缺乏等方面的困境问题。鉴于此，为保证党代表权力的高质量运行、提升党代表行权质量，我们应创造性推进三个方面的工作。其一，不断拓宽党代表发挥作用的渠道。在现有的党内渠道的基础上，要着力在国家政治空间、社会空间、网络虚拟空间中探索党代表发挥作用的新渠道，不断扩大党代表行权的组织和社会影响力。其二，建议由中组部、全国人大、全国政协联合出台文件，对党代表、人大代表、政协委员行权的边界作出原则性规定，以规避行权过程中的“越界”非议。其三，建立健全党代表行权规则与程序。在党代表发挥作用的各个领域、方面、层面都要建立相应的规则、程序，形成党代表发挥作用的完整工作机制，以保证党代表发挥作用过程中的有章可循、有法可依，进而规避践踏规则程序造成的风险。

3.权力控制原则与党代表权力边界

党代表所行使的政治权力是一种有限度的权力，有其既定的规制与边界。对党代表权力边界的维护，一方面能够保证党代表正常、准确地行使权力；另一方面，能够实现对党代表权力运行的有效控制，防止其越界行使。因此，在党代表行权的过程中，必须突出对其权力运行的监督控制，将权力控制原则贯穿其中。权力控制原则是根据政治权力运行中可能出现的偏离性而设定的原则。众所周知，政治权力具有两面性，它既是天使，又是恶魔。相应地，政治权力的运行也具有两面性，它既有按照既定路向和轨道规范运行的一面，也有在受到诱惑或干扰的情况下偏离正确方向而非法运行的一面。为保证政治权力永远像天使一般圣洁，为保证政治权力运行永远按照正确的方向、规范化的路径展开而不出现偏差或偏离，就不能使政治权力的运行放任自流，必须进行强有力的、有效的控制。只有对政治权力的运行控制到位，才能防止政治权力运行过程中可能出现的失范、失德、失序行径，维护政治权力运行的正确道路。具体到党代表的行权过程而言：我们只有对党代表权力行使的监督控制准确到位，才能防止党代表行权过程中可能出现的不正当行为，保证党代表权力行使的规范性、程序性、公共性，更好地为实现党员当家作主保驾护航。

基于与党代表权力来源、权力管理的法定关系之视角，我们可以大体上将对党代表权力的监督控制归结为两大类。

第一，选区党员群众对党代表权力的监督控制。基层一线党代表是选区党员群众直接或间接选举产生的，其权力来自选区党员群众的授权。根据“权力来自谁就应对谁负责、受谁监督”的权力运行一般法则，基层一线党代表在行权的过程中应该自觉主动地接受选区党员群众的监督控制。选区党员群众对党代表权力的监督控制，通常有四种方式。一是党代表定期向选区党员群众述职。党代表要定期向选区党员群众汇报自己行使代表职权、参与代表活动、履行代表职责和义务的情况，同时接受选区党员群众对其工作的综合评议。二是党代表活动向选区党员群众公示。要定期或不定期地通过各种形式将党代表开展活动的情况向选区党员群众进行公布，类似于干部任免前的公示行为，以使选区党员群众对党代表活动在知情的基础上进行监督。三是选区党员群众质询党代表。当选区党员群众对党代表的行权情况不满意，或者出现党代表在应该有所作为却不作为、乱作为、胡作为的情形时，党员群众可以向党代表提出质询，并要求党代表作出负责任的回应。四是选区党员群众罢免党代表。党代表的权力是党员群众授权的结果，如果党代表不能按照选区党员群众的意志、意愿正确行使权力，选区党员群众完全可以通过法定程序罢免或撤换党代表，将授予的权力回收过来，并另选新的党代表代替之。

第二，其它监督主体对党代表权力的监督控制。党代表权力及其行使除了必须接受选区党员群众的监督控制之外，还应接受以下监督主体的控制。其一，党代会对党代表的监督。主要是，在党代会前审查代表资格，会上监督代表是不是按照规定的要求、制度和程序开展活动。其二，代表团对党代表的监督。开会期间，代表团主要监督党代表参加会议的到会和发言情况；闭会期间，代表团主要监督党代表参加集体组织的视察、调研等活动的情况。其三，纪委对党代表的监督。纪委主要监督党代表在行权过程中有无以权谋私、滥用职权、受贿腐败等违纪违法行为。其四，党委对党代表的监督。主要是，在党代会闭会期间当代表资格终止和停止的法定情形出现以后，对代表资格的存废作出权威判定。

二、政治权利：基层一线党代表发挥作用的法定资格

党代表发挥作用除了必须借助权力工具之外，还应该有实实在在的权利保障。“所谓权利，就是在特定的社会经济基础上，由社会公共权力确定的社会成员获取自身利益的特定资格。这种资格是权利和义务的统一，它本质上是一种社会利益的分配关系。因此，所谓政治权利，不过是社会成员实现利益分配的政治资格”[1]（P104）。由此观之，如果党代表缺乏必要的权利保障，其自身的生存发展就会缺乏相应的资格和制度性支撑，也就无法以合法的身份去争取份内的政治利益，更不用说去代表党员利益诉求了。因此，要推动基层一线党代表作用的有效发挥，就必须重视党代表的权利设计和权利保障，使党代表的法定资格真正做到以法定权利作支撑。

1.党代表应享有的基本权利

对于党代表应享有的基本权利，2008年5月中央印发的《条例》作了权威的界定。《条例》指出了党代表所享有的八项基本权利。第一，在同级党代表大会召开期间参与听取和审查党的委员会、纪律检查委员会的报告；第二，在同级党代表大会召开期间参与讨论和决定有关重大问题；第三，在同级党代表大会上行使表决权、选举权，有被选举权；第四，了解同级党的委员会、纪律检查委员会以及所在选举单位党组织贯彻执行党的决议、决定的情况；第五，向同级党代表大会或者同级党的委员会就经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的重大问题提出意见和建议；第六，对同级党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督；第七，参加同级党代表大会或者同级党的委员会组织的活动；第八，受同级党代表大会或者同级党的委员会的委托，完成有关工作[2]（p387）。

需要指出的是，和马克思反复强调的权利与义务要具有统一性、对等性一样，党代表在享有权利的同时也必须自觉承担相应的义务。对此，《条例》作出的初步规定是：“党代表大会代表要认真学习宣传贯彻党的理论和路线方针政策，认真学习宣传贯彻党代表大会精神，模范遵守党的章程、党内各项规定和国家法律法规，维护党的团结和统一，密切联系党员和群众，在生产、工作、学习和社会生活中发挥表率作用，认真行使职权，自觉接受党员和群众的监督，不得利用代表身份谋求任何私利和特权”[2]（P386-387）。

2．党代表的权利保障模式

党代表享有的权利关键在落实。落实党代表权利的过程中，会遇到各种不确定性因素的干扰，从而影响整体效果。因此，重视对党代表权利的保障就显得尤为重要。如果缺乏完备的保障机制，党代表所享有的权利很容易名不副实或流于形式。

根据一些地方党委保障党代表权利的做法与经验，借鉴我国人大代表权利保障的理论与实践，我们认为对党代表的权利保障必须形成完整体系。这一体系又必须包括以下要素。第一，党规党法保障。在依法治党的大趋势下，党代表权利首先必须在党内获得党规党法的认可。一方面，要考虑在适当的时候，将党代表的权利、义务写入党章，以党章这一“党内宪法”的形式对党代表权利予以权威的界定；另一方面，要在《条例》的基础上制定更加详细的条文规定，进一步明确和细化党代表的权利及权利保障。第二，组织机构保障。保障党代表权利必须要有一个坚强的组织机构、工作机构。应考虑在现有党代表联络办公室（党联办）的基础上，设立一个比党联办职权更广、更“实”、更完备的保障党代表权利及活动开展的组织机构。第三，时间保障。几乎所有的党代表都是兼职的，都有自己所从事和负责的具体工作。但为保障党代表权利的享有，我们必须为党代表参加活动提供时间保障。党代表所在单位，不能以占用工作时间、影响单位工作为由，直接或变相阻挠党代表行使职权。第四，经费保障。党代表为实现权利而参加活动，需要付出一定的经济成本，这就涉及到党代表活动的经费保障问题。应当考虑将党代表的活动经费与人大代表的活动经费一并列入财政预算，或从党费中列支一定的比例作为党代表的活动经费。第五，能力保障。党代表要充分地享有权利，就必须以良好的业务素质和较强的参政议政能力作后盾。为此，必须高度重视对党代表的教育培训，以此增强代表意识、推动代表能力提升。第六，沟通保障。各级党代会、党委、纪委要通过加强与党代表的经常性联系沟通去听取党代表意见建议、回应党代表利益诉求，以为党代表权利的充分享有创造更优越适宜的条件。

三、政治生态：基层一线党代表发挥作用的空间建构

基层一线党代表发挥作用是体制内行为，必须在政治体制的框架之内为其留足发展空间。如果发展空间过于狭小或闭塞，党代表发挥作用很可能囿于空间的限制而无法产生预期的效果和影响力，从而不利于其长远发展和质的提升。要在现行政治体制和政治生态中为党代表发挥作用留出足够的发展空间，就要重点关注以下方面的空间建构。

1．党内空间

党内民主为党代表群体的生存发展预留出充足的空间，但基层一线党代表个体的生存发展空间又不是可以坐享其成的，必须靠个人努力工作去争取。第一，就党代表群体而言，党内发展空间是充足的。我们这样一个8200万党员的大党，其党内民主显然是一种超大型民主。对于超大型党内民主的发展而言，主体形式只能是代议制民主。实行党内代议制民主，意味着必须由党员去选举党代表（党代表再去选举党代表）组成党的代表大会来研究决定党的重大问题，来实现党员当家作主的意愿和要求。所以，党代表对党内代议制民主的发展而言是不可或缺的。这种境况，在今后相当长的时间内仍然改变不了。也因此，党代表在党内的生存发展空间是充足的。第二，就党代表个体而言，党内发展空间系于自身。基层一线党代表多是由选区党员直接选举产生的，是代表选区党员去反映利益诉求、实现当家作主要求的代言人。因此，其在党内的生存发展最关系命脉的一点是：必须得到选区党员的认同、拥护和支持，也即必须具有其基于选区党员认同的合法性。这一点做的效果如何，关系到党代表生存发展空间的开拓力度。如果党代表的行权不能充分反映选区党员的利益诉求和政治诉求，不能代表选区党员的意志和实现党员意图，那么，从理论和逻辑上讲，选区党员完全可以将其罢免或撤换。如此，将会彻底封锁党代表在党内的发展空间。

2．国家空间

中国共产党是我国的领导党、执政党。党代表是执政党的党代表。作为执政党的党代表，其所关注的事务不仅是党的自身建设的事务，也要去关注国家事务，去关注国家的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、国防建设、生态建设以及对外交往。因此，在国家政治运作、在整个政治体制中都必须为党代表发挥作用留出一定的空间，为党代表参与国家事务提供合适的舞台。一方面，要敞开大门去吸纳党代表对国家各项建设、国家政权运作、国家改革发展等提出的意见建议，将党代表意志充分融合到国家政策方针的制定中；另一方面，要着力发挥党代表在整合民意、疏导民众不良情绪、化解社会矛盾危机中的独特功效，使其成为维护国家权威、保持大局稳定的“政治缓冲带”，以为国家改革和政府政策在变化中的主动调整来争取时间、创造时机。

3．社会空间

基层一线党代表工作生活在基层社会和群众之中，社会与群众的认可程度关系到党代表在基层社会中的生存局面和发展空间。为争取更充足的社会空间，党代表和全社会都要共同努力。第一，党代表要更好地服务于群众利益。想要争得有利的社会空间，基层一线党代表就必须做到“以有为争有位”。具体说来，党代表在发挥作用的过程中，必须自觉实践党的根本宗旨和执政理念，坚持从群众中来、到群众中去的群众路线，不断拓宽政治视野和工作领域，在“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”的基础上准确反映基层群众的利益诉求和政治诉求，不断实现好、维护好、发展好基层人民群众的根本利益。第二，全社会都要认知尊重党代表。党代表要在社会空间中生存发展，必须得到社会的认可。社会要认可党代表及其行权，就必须了解知道与党代表有关的信息。但是，由于党内信息向社会领域渗透的延时性，一些基层群众对党代表身份地位的变化及其行权活动并不十分了解和清楚，这就使得一些基层群众根本就不知道党代表已经实行了任期制、不知道党代表可以在闭会期间发挥作用。因此，尽快建构形成全社会都清晰认知、充分尊重基层一线党代表的局面，已经非常迫切。

4.舆论空间

众所周知，我们的党代表长期以来不实行任期制，而人大代表、政协委员则一直以来都是实行任期制的。这就造成了新闻媒体、社会舆论、网络空间更多地关注了人大代表、政协委员的活动及行权；而除了在党代会召开期间以外，它们则基本上不去关注党代表的行权。如此长期演进下来，就造成了媒体舆论对人大代表、政协委员活动与行权的高曝光率、高关注度，与之相对的则是对党代表活动及行权的低曝光率、低关注度。虽然十七大以来我们在全党推开了党代表任期制，但五年下来这种境况总体上并没有出现大的改观——媒体关注的重点与焦点依然是人大代表、政协委员。新闻媒体、社会舆论、网络空间对人大代表、政协委员与党代表秉承的这种所谓“厚此薄彼”的思维惯性、特殊偏好，事实上严重挤压了党代表发挥作用的空间。虽然这种境况是长期历史形成的，并已经在一定程度上定格为一种模式，要对其进行改变也不是一朝一夕的事情，但正视这种境况，对这种局面进行改变显然已经刻不容缓。为此我们需要从两个方面发力：一方面，新闻媒体在其“议程设置”上要将党代表放在优先位置，对党代表活动及行权给予充足的曝光率，逐步培养社会大众对党代表角色的关注兴趣与热情；另一方面，各级党委要高度重视党代表的形象建设和舆论宣传，有意识地面向全社会去展示党代表的行权过程和实际效果，面向新闻媒体、网络空间去打造党代表的“亲民、务实、可信”形象，以吸引更多的社会群众去关注党代表、评说党代表、认知党代表，并进而在社会舆论上为党代表发挥作用摇旗呐喊。

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，1995.

[2]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编：（上）[M].北京：中央文献出版社，2009.

张书林（1974-），男，山东冠县人，中共山东省委党校党建部副教授、博士，研究方向为执政党建设的理论与实践。

D267

A

1671-7155(2012)06-0065-05

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2012.06.012

2012-10-10

（责任编辑 何正欣）