论内部行政证据概念之证成及意义

徐 伟

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

论内部行政证据概念之证成及意义

徐 伟

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

内部行政证据是指在公务员的管理中，证明与政府机关和公务员双方主张有关的事实存在与否的根据。它在存在场域、价值取向、证明对象、主体地位、认定依据、审查重点与举证责任分配等方面与法证据不同，是一种新型证据。内部行政证据概念的提出，有利于大证据学的体系构建、客观公正原则的具体实现和保障公务员的合法权益。

考核制度；法证据；内部行政证据

一、问题缘起

在我国，2007年中组部、人事部专门针对考核制度出台了《公务员考核规定（试行）》①现在我国公务员有七大类，包括共产党机关、人大机关、政府机关、政协机关、人民法院、人民检察院和民主党派机关的工作人员。《考核规定》只规定了对非领导成员公务员的考核，领导成员的考核由主管机关按照有关规定办理。鉴于政府机关与其他六类机关在公务员管理上存在诸多差异，且公务员的分类管理制度还不够深入、细致、全面，因此，为保证论述的针对性与准确性，本文所指公务员暂时限定于政府机关的非领导成员公务员。当然，随着研究的逐步深入，我们可以扩大适用内部行政证据的公务员范围。（以下简称《考核规定》），对考核主体与考核对象、考核原则、考核方法、考核内容和标准、考核程序、考核结果的使用等六个主要方面进行了较详细的规范。然而，规范与事实之间往往并不一致，现实中考核过程形式化、走过场的老问题依旧存在，有些学者将此归结为制度规范本身的不完善，如考核主体单一化、考核内容与标准抽象化、考核程序单向性、考核方法种类不健全等问题，并据此开出了诸多“良方”，如提出考核主体多元化、考核内容与标准具体化、考核程序双向性、考核方法种类多样化等建议②参见姜晓萍、马凯利《我国公务员绩效考核的困境及其对策分析》，《社会科学研究》2005年第1期；薛立强、谭融《公务员考核中存在的问题及对策研究》，《云南行政学院学报》2008年第6期；阳东辰《中国公务员绩效考核制度的现状与改革对策》，《重庆大学学报（社科版）》2010年第6期；王骚《公务员绩效考核中的问题及对策分析》，《山东土学学报》2011年第1期；宋超、王菁《改进、完善我国公务员考核制度问题探究》，《理论导刊》2012年第1期；等。。不可否认，这些“良方”在一定程度上有助于考核制度的完善，但问题的彻底解决不能仅停留在考核制度的上述表面层次，还必须向下挖到最深层次，即考核制度中最小的构成单元——证据。具体而言，证据是考核主体与考核对象争执的焦点，是考核原则得到实现的保障，是考核方法具体运用的基础，是考核内容和标准科学确立的标尺，是考核程序公平公正的关键，是考核结果有效实施的保证。就证据在考核制度中所处的地位而言，考核制度中的证据搭建了从规范通往现实的桥梁。

考核制度中的证据问题是如此重要，理论上对此应有所回应。检索文献的结果却出乎人的意料③在中国知网的学术总库中，以篇名中“公务员考核”或“公务员考绩”、“公务员绩效”为词频，同时以主题、关键词或摘要中“证据”为词频进行检索，共检索到2篇论文；以篇名中“公务员”为词频，同时以篇名或关键词中“证据”为词频进行检索，共检索到3篇论文。检索时间为2012年10月6日。，没有一篇专门论述“考核制度或公务员管理中的证据问题”，即使是间接相关的论文也为数寥寥。如国内有的学者在提出建构大证据学的设想中隐含了公务员管理中证据存在的可能性[1]，有的学者在运用证据理论和绩效函数对公务员绩效评价进行分析时假定了研究公务员管理中证据的必要性[2]；国外有学者对证据与公务员行为的关系[3]或者公务员与政府部门决策的关系[4]进行了研究。总的来说，国内外的学者要么单纯对公务员制度某个方面的完善进行研究，要么单纯对证据问题进行研究，尚未见到有学者就公务员管理中政府机关与公务员两者之间的证据问题进行专门、系统研究。

本文从法学视角，通过嫁接证据法学的相关理论，以公务员考核制度中的证据问题为切入口，提升出“内部行政证据”概念，既期破解公务员制度面临的现实困境与理论难题，又能丰富证据的外延与扩大证据学的研究视野。

二、内部行政证据的界定

提出内部行政证据概念面临最致命的拷问是：内部行政证据与法证据、行政诉讼证据是一种什么关系？是并列关系、交叉关系还是包容关系？能否把后者的理论直接移植过来？是否有必要确立内部行政证据这类新型的证据？在解答这些疑惑之前，我们应先界定内部行政证据，这是探讨上述问题的逻辑起点。

1.使用“内部行政证据”表述的理由

用“内部行政证据”这样一种表述来指称公务员考核制度中证据的上位概念，而没有采纳“公务员管理中的证据”，是出于以下几方面的考虑。第一，符合准确性要求。从字面文意上理解内部行政证据不会造成太大的偏差，内部行政证据与外部行政证据相对应，既有利于将该类证据的争议主体限定为公务员与行政机关①在本文中，笔者用“政府机关”泛指所有的行政机关，用“用人机关”特指公务员所任职的行政机关。，也有利于将该类证据的时空条件限定在公务员管理中，进而与法证据相区别。第二，符合可理解性要求。行政法学上根据行政主体与相对人之间是基于行政隶属关系还是行政管辖关系，将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为[5]（P183），内部行政行为已是一个为大家普遍接受的概念。在借鉴其核心特征的基础上，我们对其加以改造并赋予其新的内涵，有助于内部行政证据概念的推广。最后，符合简洁性要求。尽管“公务员管理中的证据”的表述有助于限定证据的时空条件，但没能揭示其与法证据的区别，两者存在重合交叉之处。“内部行政证据”则从该类证据的本质着眼，用“行政”包容“公务员管理”，且用“内部”加以限定，以示区别于法证据，表述更为准确、精炼。

2.内部行政证据的定义

定义是指“对于一种事物的本质特征或一个概念的内涵和外延的确切而简要的说明”[6]（P323）。所谓内部行政证据，是指在公务员的管理中，证明与政府机关和公务员双方主张有关的事实存在与否的根据。它涵盖公务员管理涉及的证据问题，具体包括公务员录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任等制度中的证据。如在考核过程中，公务员就德、能、勤、绩、廉五方面符合考核标准的主张，负有向用人机关提出证据进行说服的义务；如果用人机关认为公务员提出的证据不足以证明其符合考核标准，那么，用人机关就负有提出证据证明该主张的义务。再如在决定给予公务员处分时，处分决定机关（任免机关或监察机关）要对其主张是否给予处分以及给予何种处分的事实根据提出证据，公务员则对其主张免于处分或减轻处分的事实根据提出证据。值得说明的是，用“与政府机关和公务员双方主张有关”来限定“事实”，除了体现上述内部行政证据的本质属性外，还出于这样的考虑：公务员管理涉及的主体一般只包括政府机关和公务员双方，搭建双方沟通之桥离不开言语行为的参与，而主张则是与公务员管理无关的言语被过滤后的有效意思表示。另外，举证责任分配原则从一个侧面也阐明了证据和主张之间是一种相辅相成的关系。

内部行政证据包括以下几层涵义：第一，内部行政证据只出现在政府机关对公务员的管理中，不能逾越这个界限进入到司法诉讼领域。如果根据法律规定，那些出现在公务员管理中的证据有资格进入司法诉讼领域，只是因为没有必要进入，那将被排除在内部行政证据的范围外。例如，如果将来行政诉讼法修改，涉及部分内部行政行为的行政争议被纳入到行政诉讼受案范围中，那么与这些行政争议有关的证据就不再属于内部行政证据的范畴，而属于法证据的范畴。第二，对内部行政证据负有举证责任的是政府机关和公务员双方，双方之间处于不对等的地位。一般来说，政府机关与公务员之间是一种管理者与被管理者的关系，前者处于强势，后者处于弱势。例如，如果公务员对用人机关作出的行政处分决定不服，只能向有关机关申请复核或者申诉。现实中，鉴于受理机关与作出处分决定的用人机关之间存在工作上的特殊关系②根据《行政机关公务员处分条例》第三十九条、四十条的规定，有权作出行政处分的机关是任免机关和监察机关；根据《公务员法》第九十条的规定，受理复核的机关是原处理机关，受理申诉的机关是同级公务员主管部门或者作出该行政处分的机关的上一级机关或监察机关。，受理机关在对待作出处分的机关和受处分的公务员的态度上，很难做到一视同仁。换言之，作出处分决定的机关和受行政处分的公务员在法律上和事实上都处于不对等地位，这也是学界一直呼吁将影响公务员切身利益的行政处分纳入行政诉讼受案范围的主要原因之一。第三，对内部行政证据具有最终认定权的是政府机关，而不是人民法院。这里所指的政府机关既包括公务员所任职的行政机关，也有可能包括其他有关的行政机关。如在用人机关对公务员作出行政处分的情形中，受理申诉的机关（同级公务员主管部门或者作出该行政处分的机关的上一级机关或监察机关）对内部行政证据享有最终的认定权。

3.内部行政证据与法证据的区别

在界定内部行政证据的内涵之后，我们可以对内部行政证据与法证据、行政诉讼证据作清晰的界分。从种属关系的角度而言，证据学中的证据是上位概念，内部行政证据与法证据是其下位概念，行政诉讼证据是法证据的子概念。从调整对象范围宽窄的方面来讲，证据学中的证据是涵盖一切领域的证据；法证据是以诉讼领域为核心的法律领域中的证据；行政诉讼证据是行政诉讼领域中的证据。鉴于内部行政证据与法证据是并列关系，且前者是在嫁接后者的基础上提出的，因此，有必要对两者的关系作进一步的区分。

第一，存在的场域不同。内部行政证据具有封闭性的特点①如处理决定一般只在用人机关内部进行公示，很少向社会公开。如《行政机关公务员处分条例》第三十九条第六款对处分决定公开范围的规定：“（六）任免机关应当将处分决定以书面形式通知受处分的公务员本人，并在一定范围内宣布”。实践中，这里所指的“公务员为”非领导成员公务员，“一定范围”通常为用人机关内部。，只能出现在政府机关公务员管理中，不能逾越这个界限进入到司法诉讼领域中，否则就属于法证据的范畴，如聘任制公务员与用人机关之间因履行聘任合同发生争议的证据应归属于法证据而不属于内部行政证据②《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法（试行）》第五十九条：“聘任制公务员与用人机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起60日内向有管辖权的人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。”，即使该证据当前只出现在公务员管理中。法证据既可以出现在政府机关公务员管理中，也可以出现在以司法诉讼为核心展开的法律事务中。换言之，法证据如果出现在公务员管理中，它必须具有进入司法诉讼领域的资格和可能性。

第二，价值取向不同。效率是行政的生命，内部行政证据在取证、举证、补证、质证、认证环节的价值取向选择上，无疑应采取效率优先、兼顾公正，这是由内部行政证据的行政性所决定。而公正是司法的生命，法证据作为维护司法公正的基石，它在取证、举证、补证、质证、认证环节的价值取向选择上，采取的是公正优先、兼顾效率，这由法证据的合法性所决定。

第三，证明对象不同。内部行政证据的证明对象是政府机关与公务员就管理争议所提出的主张事实，解决该争议不一定依据法律，可能只涉及到政策或内部规则。具体而言，内部行政证据的证明对象既包括法律性事实，如退休制度中达到法定年龄必须强制退休的事实；也包括政治性事实，如职务升降制度与工资福利保险制度中确定标准方面的事实。法证据的证明对象是案件事实或者与法律事务有关的事实，解决该争议必定根据法律，即便有时涉及到政策或内部规则，但也必须有法律明文规定的提示。质言之，合法性一定是法证据的属性，但不一定是内部行政证据的属性。

第四，主体地位不同。内部行政证据涉及的主体限于政府机关和公务员双方。在证据认定过程中，作为争议主体的政府机关处于强势地位，既是管理方又是证据认定方，而公务员处于弱势地位，无法通过现有制度充分维护自己的权益。法证据涉及的主体比较多样，司法诉讼程序中的参与主体至少包括诉讼当事人（包括第三人）、人民法院，其他非诉程序中的参与主体一般包括双方当事人、居中裁决的第三方，如仲裁中的仲裁机构、调解中的调解员、行政复议中的复议机关等。在法证据认定过程中，双方当事人在法律地位上处于平等地位，拥有最终认定权的主体是与争议没有利害关系的、中立的人民法院。

第五，认定依据不同。政府机关认定内部行政证据的依据除了法律法规外，还包括政策、纪律、内部规则等，几种依据经常交织在一起，有时法律法规作为主要的认定依据，有时政策、纪律、内部规则作为主要的认定依据，而且它们在认定依据中所占的比重并没有一个统一的标准，呈现错综复杂的特点。而法证据的认定依据与此不同，尽管人民法院认定法证据时需要考虑政策、纪律、内部规则方面的因素，但它们都要让位于法律法规，因为法律法规才是最权威的终极依据。

第六，审查重点与举证责任分配不同。在认定内部行政证据的过程中，与认定依据相适应，我们要重点审查证据的全面性，而不是合法性。之所以特别强调全面性，这与主体地位的不对等性密切相关。例如，用人机关有偏私的可能，既可能利用自己所处的强势地位对公务员实施打击报复，如在对公务员作出行政处分时，只提出和认定对公务员不利的证据；也有可能偏袒公务员，如在对公务员考核时，减少考核内容或降低考核标准，从而达到提高公务员考核等次的偏私目的。在前一种情形下，公务员处于弱势地位，如果内部行政证据没有全面性的要求，公务员将很难保障自己的权益；在后一种情形下，用人机关和公务员并不必然处于一种零和博弈的状态，有可能出现互相抱团损害制度权威和国家公共利益的情形。另外，在举证责任分配上，公务员与行政机关没有统一的举证规则可供遵循，有的遵循单向原则，用人机关单方负有提出证据和说服责任的义务，而公务员不负有举证义务，如职务任免制度中公务员任职、免职方面的证据；有的遵循双向原则，用人机关和公务员双方都负有举证责任义务，如惩戒制度中违法违纪行为确认方面的证据等。因此，我们要针对双方主体地位不对等的特点，确立相应的证据规则保障最低公正的实现，如建立相关证据规则、直接言词规则、全面展示规则、说理充分规则、内部公示规则等。与内部行政证据不同的是，在认定法证据的过程中，与认定依据相适应，我们要重点审查证据的合法性，在一定程度上确立非法证据排除规则；在举证责任的分配上，民事诉讼举证责任的一般原则是“谁主张、谁举证”，行政诉讼举证责任是“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，刑事诉讼举证责任是“公诉案件中被告人有罪的举证责任由人民检察院承担，自诉案件中被告人有罪的举证责任由自诉人承担”。

三、内部行政证据概念提出的意义

追求公平正义是人类历史上一个永恒的主题，有关公平正义方面的论著可谓汗牛充栋。在现代法治国家中，司法与公正如影随形，司法是公平正义的守护神，是维护法治的最后一道防线。司法之所以公正、司法最终裁决原则之所以得以确立，一个重要理由在于司法以证据、证据规则为基石。“因为，本质上说，任何案件的处理都是司法主体收集、审查、判断和使用证据的活动，任何案件的公正处理，都是正确运用证据的结果”[7]。“以事实为依据”就是“以证据为依据”，证据是实现公平正义最基本的构成要素，没有证据支撑的公平正义只不过是建在沙滩上的房子。因此，研究公务员管理中的证据是维护公务员合法权益的正义之举。

1.拓宽了证据学研究对象的范围，有利于大证据学的体系构建

在有关证据方面的论著中，绝大多数人将证据的外延限定在与法律相关的诉讼证据与非诉证据上，无意识地将证据学中的证据等同于法证据①如两个影响力巨大的网络百科中对证据的定义，“百度百科”中“证据是证明（案件）事实的依据，证据问题是诉讼的核心问题，全部诉讼活动实际上都是围绕证据的搜集和运用进行”。“维基百科”中“证据是诉讼法上，用来确定当事人主张为真实的证明”。网络搜索引擎对知识普及具有巨大的作用，参见黄冲：“近九成网友承认自己患上‘搜索依赖症’”，《中国青年报》2012年1月5日第7版。。有学者看到现行证据学中证据外延的狭窄，提出了“大证据学”的概念，认为证据除了“法证据”以外，还包括“科技证据、军事证据、历史证据、社会证据和生活证据”等等，并阐述了建立“大证据学”的三点意义，即“为了给法证据学以及其他的部门证据学提供学理支持从而促其发展与深化；为了推动哲学、自然科学与社会科学关于事实认识学术的深入发展；为了普及证据学，使民众养成一种对任何判断注重根据的逻辑思想与客观精神，同时养成更为合理的思维方式，从而提高社会的精神素养”[1]。内部行政证据概念的提出，丰富了证据学的素材，拓宽了证据学的研究领域，进而有利于大证据学的体系构建。

2.奠定了公务员制度有效运行的基石，有利于客观公正原则的具体实现

根据《考核规定》第十六条规定，“公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”。从该规定我们不难看出，考核制度的完善与否直接关系到职务变迁制度、工资制度、奖励制度、培训制度和辞退制度能否得到切实有效的实施。质言之，考核制度是公务员其他制度运行的基础与前提，因此分析内部行政证据对考核制度的作用具有典型性、代表性，下面将以此为样本来分析内部行政证据对公务员制度运行的作用。

根据《考核规定》的有关规定，考核制度主要包括考核主体与考核对象、考核原则、考核方法、考核内容和标准、考核程序、考核结果的使用等六部分。考核主体与考核对象范围的划定需考虑较多的政治因素②如考核主体范围是界定需要考虑到“坚持党的领导原则”，公务员范围的界定需要考虑到我国原先的干部人事管理制度。，故从现实可行性方面出发，划定其范围不宜仅作理论应然层面、简单的逻辑推理；考核原则和考核方法规定在总则部分，对考核制度起到整体上的统领作用；考核内容和标准、考核程序、考核结果的使用规定在分则部分，受总则的指引。从《考核规定》内容结构的安排方面可以看出，“考核方法处于总则部分”意味着其在整个考核制度中处于基础地位，直接关系到分则部分制度的实现程度。换言之，基于总则与分则之间的统领关系，分析考核方法对考核制度的作用，在一定程度上也就阐释了考核内容和标准、考核程序、考核结果的使用规定对考核制度的作用。

循此分析逻辑，接下来需要论证的是内部行政证据与考核原则、考核方法之间的关系。考核原则是客观公正原则与注重实绩原则，而内部行政证据是实现客观公正的必由之路；判定工作实绩必须以证据为基础，如此才能体现客观公正。一言以蔽之，内部行政证据是考核原则得到充分实现的重要保障。《考核规定》中规定了三种考核方法，即领导与群众相结合、平时与定期相结合、定性与定量相结合。从三者的地位来看，前两种是分别根据考核主体的范围、考核时间的长短对考核方法作出的分类，但其具体的操作最终还是需要通过第三种考核方法来加以落实；即定性与定量相结合的方法是考核方法的具体运用，在三种考核方法中处于基础性位置。通常而言，定性与定量的优缺点都比较明显，定性与主观联系比较紧密，优点是便于从整体上进行评价，缺点是人为因素较多、主观随意性较大；定量与客观联系比较紧密，优点是便于从微观上进行量化客观分析，缺点是不能形成整体评价，适用范围有限。如何通过定性与定量相结合的方法实现客观公正的目标？这是一个长期困扰理论界和实务界的难题，而破解这个难题的关键在于，考核方法必须引入内部行政证据的概念及建立相应的证据规则。内部行政证据概念的提出，既可以进一步增强和巩固定量方法的基础，因定量方法的具体运用必须以证据为基础；也可以最大限度地减少定性方法自身带来的主观随意性，即定性判断不仅要有相应的证据予以支撑，而且这些证据要能形成一个完整的证据链，进而能够充分证明定性判断的合理性与可接受性。值得说明的是，考核方法是一个开放的体系，在公务员管理的实际运作中，政府机关虽然可以根据现实需要试行新的考核方法，但始终要以内部行政证据为基础。综上，内部行政证据是公务员考核制度乃至公务员制度有效运行的基石。

3.契合了权力制约的法律理念，有利于保障公务员的合法权益

美国大法官霍姆斯曾言，“法律的生命不在于逻辑，在于经验。”经验现实是检验理论是否科学的标准，是推动理论发展的不竭动力。现实中，公务员具有强势与弱势的双面属性。公务员在代表国家执行公务时，相对于普通群众具有强势的一面，因有国家强制力作后盾；在公务员管理中，公务员相对于政府机关则具有弱势的一面，如面对严重侵犯自身权益的行政处分，他们无法提起行政诉讼充分保护自己的合法权益。证据是公平正义的基石，内部行政证据对于保护公务员的权利具有特别重要的意义。

根据政府机关对公务员负有义务的不同性质，可以将公务员权利分为受益权利和不受侵害权利。所谓受益权利，是指公务员要求政府机关提供，并进而享有特定利益的权利，其实现需要政府机关采取相应的作为方式，如公务员受奖励的权利离不开政府机关的给予行为。所谓不受侵犯权利，是指公务员享有的合法或正当权益，不受政府机关违法、不当行为的侵犯，如非因法定事由，非经法定程序，公务员不得被辞退。受益权利意味着公务员现有权益的增加，不受侵害权利意味着公务员现有权利的减少。从法律规定与立法走向来看，《公务员法》第二章对于公务员的义务与权利作了明确的规定；《行政诉讼法》第十二条第三项规定将影响公务员权利义务关系的行政争议排除在受案范围之外；行政法学理论界目前的共识是应将影响公务员切身利益的重要权利的内部行政行为纳入到行政诉讼的受案范围[5]（PP462-463）。我们不难推断出，法学理论界关注的重点是公务员的实体权利与诉讼权利，对直接影响或间接影响公务员实体权利或诉讼权利实现的具体媒介——证据则完全没有涉及，而证据恰恰是公务员实体权利与诉讼权利能否得到充分、及时、有效保障的基础。概言之，内部行政证据的提出有利于压缩政府机关内部管理的自由裁量空间，遏制或减少了政府机关的恣意行为，进而保障了公务员的合法权益。

结 语

总的来说，行政内部证据在公务员管理中虽然经常出现，在理论界却长期遭到忽视，其重要原因是大多数人没有深刻认识到行政内部证据与法证据的区别。行政内部证据概念的证成，有助于改变法证据一统天下的局面，为新型证据的“破茧”提供发展契机；有助于从全新的视角审视当前我国公务员制度运行过程中面临的诸多现实困境和理论难题，为客观公正原则的实现搭建坚实的桥梁；有助于对公务员管理中的证据规则展开研究，为具体制度的建构提供理论指导。

[1]龙宗智.“大证据学”的建构及其学理[J].法学研究，2006，（5）.

[2]朱厚任，等.基于证据理论的公务员绩效评价分析[J].合肥工业大学学报（自然科学版），2006，（9）.

[3]James L.Perrya.,Annie Hondeghem.Building Theory and Empirical Evidence about Public Service Motivation[J].International Public Management Journal,Volume 11,Issue 1,2008.

[4]Huw T.O.Daviesa etc.Viewpoint：Editorial：What Works?The Role of Evidence in Public Sector Policy and Practice[J],Public Money and Management,Volume 19,Issue 1,1999.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法学（第三版）[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2007.

[6]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[Z].北京：商务印书馆，2004.

[7]陈浩然.证据与证据规则：司法公正的基础[J].中国法学，2003，（1）.

徐伟（1981-），男，湖北天门人，中共湖北省委党校讲师，中南财经政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生，主要研究公务员法学、行政法学。

D922.11

A

1671-7155(2012)06-0054-05

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2012.06.010

2012-09-18

（责任编辑 周吟吟）