政治体制改革视野下的选人用人问题探析

赵 耀

（中共中央党校，北京 100091）

政治体制改革视野下的选人用人问题探析

赵 耀

（中共中央党校，北京 100091）

选人用人问题是政治体制改革题中应有之义。社会—政党—国家构成政治体制的基本框架，执政党在其中起着决定性作用。政党功能的发挥一定程度上契合了政治体制的运行逻辑，政治体制中存在的问题不同程度反映在选人用人方面。在政治体制分析框架下考量选人用人，必须剖析选人用人运作及其背后的制度因素，明晰执政党与各要素间的角色功能界限及其有机连接。以政治体制改革的宏阔视野探寻选人用人改革的路径，归根结底是为选人用人营造制度空间。

政治体制；精英；改革；选人用人

在政治社会中，人是政治关系的承担者即政治人。就政治体系而言，人是最基本的政治主体单元，并通过扮演一定的政治角色（包括“政治精英”）来发挥作用，通常能够掌握政治发展的主动权的“政治精英”（“统治精英”又在其中占核心地位）的构成及其招募系统是政治体制必不可少的组成部分[1]（p7）。因此，选人用人在一定程度上反映着一个政治体制的架构和运行。观察和分析政治体制，其目的就是要找到选人用人背后的制度因素，这些制度因素的存在从根本上决定了选人用人的运作，也是选人用人诸多弊端的致因。因此，我们探寻选人用人改革的路径，就能够在更加宏阔的视野中进行。

一、政治体制的要素及架构分析

“政治体制”这一概念，在学术界一直有着不同的理解。本文采用这样的解释，即“政治体制是比政治制度更广泛的概念，它涵盖国体、政体和具体政治规范。不仅包括政治制度，还包含政治权力行使的范围和方式。具体内涵包括社会的政治设置（国家、政党以及各种政治性的组织，它们各自的地位、作用及相互关系），各种政治规范（法律、法令和行政命令等），政治运行机制（政治管理方式和原则、决策程序和立法程序、政治信息的传递和沟通）”[2]（p503）。有的学者进一步从系统的角度作了阐释，“政治体制，是由关于政治权力关系规定和制度安排所构成的系统”[3]。“国家、社会、政党，三者之间相互联系和连接，构成了政治体制的基本框架”[4]（p262）。三者在政治体制框架内的角色定位，一定程度上表现为对执政党、政府和社会职能的合理分工、权力合理配置以及对其利益和责任的明确规定。这种角色定位是以法律化制度化的形式确定的。“一个角色就是一种规则化的行为模式，它是通过人们自己的和他人的期望和行动而建立起来的”[5]（p56）。

在现代政治生活中，党的执政是在社会—政党—国家的政治架构中展开的，并形成一个具有内在规律的政治过程。一个政党执政，不仅取决于自身，而且取决于党活动其中的国家与社会[6]（p22）。“描述一个政治结构也就说明了各种角色之间的联系”[5]（p56）。随着政党政治的发展，政党在政治体制的运作中越来越起着至关重要的作用，这就涉及政治体制中的政党角色问题。“政党运行于政治体制的正式（合法，立宪的）部分和非正式（社会的）部分之间的交界上”[7]（p521）。无论政党模式怎样变化，政党始终保持作为国家与社会之间的中介和纽带这一基本属性。在中国的政治体制中，中国共产党作为领导党和唯一执政党，占有核心地位，党的结构、功能以及在国家、社会生活中的与自身地位、作用相适应的行为模式对政治体制起着决定性的作用。因此，党首先必须明确自身角色定位，同时还要理顺框架内的各种关系。

党内关系。政党是连接国家与社会的桥梁，是民众控制公共权力的工具。既然在中国政治体制的基本架构和运行程序中，党的自身建设状况具有直接的决定作用。因此，为了有效发挥政党功能，政党自身必须建立一套党内权力结构和运行机制。由于政党内部民主状况反映着党内权力关系的基本状态，发展党内民主就成为执政党自身变革的内在要求。党内民主的一个重要尺度就是要理顺党内权力授受关系，规范行使决策权的主体党代会、全委会、常委会及个人的职权范围。党内权力授受关系明确的程度决定政党功能履行的程度。

党政关系。党政关系是指政党与国家公共权力之间的关系，执政党与政府作为独立的政治主体，有着各自的职能和运行规则，必须加以科学界定、规范关系，实行党政分开。党政分开是职能的分开，作为政治组织的政党和作为权力组织的政府应当各行其道，发挥各自的作用，不能混同。在政党政治条件下，政党的功能是通过执政实现的。在执政过程中，执政党必须控制国家权力，掌握国家政权，并按照其施政纲领执政，但是政党本身不是国家，不能通过取代国家来实现这种控制。“作为执政党，不能作为一级组织和政府发生上下级关系，而是要渗透在整个公共权力的运行当中，对每一个环节都施加影响，但不能破坏它的逻辑关系”[8]。这就需要在两者之间建立一种机制，把执政党意志转化为国家意志，把党的精英选拔为执政骨干，即通过在政府中任职的政党精英负责处理国家事务，而不是政党组织直接干预。

党与其他政党关系。在当代中国特有的政治体制中，存在着中国共产党领导的多党合作制度。这种政党制度不同于完全垄断政治权力的一党制，也不同于充斥政治竞争的一党独大制、两党制和多党制，党际关系表现为非竞争型的合作关系。各民主党派扮演着参政党的角色，通过参政议政、民主协商、民主监督来架构和运作政党关系。在政治录用和人事安排上，各民主党派的领导成员在各级领导层保持一定比例，发挥参政议政的职责作用，体现了社会主义民主。由于中国共产党执政和其他政党参政议政在根本利益上具有一致性，从规范意义上讲，这种政党制度避免了多党制可能导致的分裂和混乱，但是，这种相互依存、相互配合的政治关系并不排斥相互监督制约，无论从理论上还是现实上看，执政党权力都必须接受监督制约。

党与社会关系。在现代社会，民主政治大都表现为政党政治，政党是实现民主政治的工具，民主政治需要政党来主导和推动。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，共产党执政的本质是领导和支持人民当家作主。这就要求作为政治体制核心的中国共产党，必须发挥自身政治权威的优势，为民众创造有序的政治参与渠道，“建立由群众自下而上来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用”[9]（p287）。领导和支持人民当家作主的一个重要方面就是，政党不仅应当为民众提供政策方案，而且应当提供执政人员的方案。“政党的重要职责之一，就是要通过有组织的活动，在日常生活中把社会上的精英按照他们的能力和价值观念吸收到党内，储存起来，并把他们作为本党的人选推荐给选民”[10]（p47）。

二、当代中国政治体制框架下选人用人运作的考量

在社会—政党—国家的政治体制框架下，政党功能的发挥一定程度上契合了政治体制的运行逻辑。在选人用人方面，政治体制运行状况和特点，以及政治体制中存在的问题都有不同程度的反映。

1．党国同构：执政党的角色错位

我国实行共产党执政的政党制度和“议行合一”的政府运作模式，执政党与公共权力往往绞结在一起。党内政治生活和国家政治生活是相互重叠和相互渗透的，具有高度的同构性。这种同构性不仅体现在党、国家的政治生活形态上，而且体现在党、国家的组织与制度安排上[11]（p125）。尤其是在民主政治尚未建立的很长一段时间，执政党具有强大的支配权力的力量和可能性。执政党几乎可以决定一切事情，不但操纵政府的运作，而且对整个政治体制的构建起着决定作用[10]（p191-192）。“中国共产党组织健全，结构严密，有相当强的影响力，是当代中国政府过程的中枢结构。中共组织实际上已把国家机关的权力统一于自身”[12]（p98）。正是因为政党在政治体制结构中没有科学的定位，直接导致政党功能非正常发挥，政党自身异化成为国家机器的一部分，严重国家化、行政化、官僚化。一方面，权力授受界限不明晰。权力来自谁就应向谁负责，党内权力授受主体是党员，政权机关权力授受主体是公民，党的权力机关和政权机关应分别向党员和公民负责。在权责明确的前提下，执政党党内职务与政府职务相互交叉，是维系政府高效运转的通行做法。但是，如果党政权力授受关系不明确，就会发生党政不分、以党代政的现象。另一方面，权力控制方式没有区分开来。政党行为与国家行为有着不同的逻辑，前者侧重于从组织纪律与政党意识形态出发，后者侧重于从法律与制度出发。“党是政治组织，其运行方式是‘领着、导着’，被领导者跟着领导者走，有自觉的因素在其中；行政权力组织则不一样，行政权力是强制性的。靠强制性的权力迫使别人服从，这恰恰是权力组织的特征”[8]。从组织特性要求看，执政党控制政权，并不是说党组织直接掌管立法、行政和司法权力。按照组织特有的运行逻辑，党组织（如党委会、常委会等）不应作为权力的直接掌握者，不应与政权机关争当行使权力的主体。执政党应当恢复作为政治组织的本来面目，真正充当民众与公共权力联系的桥梁。政党如果被政治权力扭曲，最终会丧失基本功能。

2．“一把手说了算”：“一头多元”体制下的自由裁量权

从政治过程运作来看，中国共产党的领导是通过党的委员会制度来实现的。党的各级委员会在同级国家机关中总揽全局、协调各方，发挥领导核心作用。一般情况下，党委的核心成员即各级党委的常委又都有具体的党或国家机关的正式职务，并且是所在机构的核心领导者。党委书记尽管在法理上和其他成员是平等的，但作为党的领导的组织象征，“一把手”事实上成为党委成员的核心，因而形成一种“一头多元”的体制[12]（p41-44）。这种体制体现了中共根本组织制度、领导制度——民主集中制。民主集中制作为一种核心的体制规范，就民主而言，主要规范的是集体领导原则，涉及领导集体成员的关系，亦即“一头”与“多元”的关系，就是说民主的关键在于个人层面；而就集中而言，主要规范的是党的领导原则，更多涉及党的组织性一元化领导，权力应当集中于党组织而不是个人手中，因此集中的关键在于组织层面。民主与集中的有机结合，有利于党组织对于政治权力的一元化控制以及各政府组织之间的政治沟通。但在实际运行中，很多时候出现了相反情况，党的集体领导成员关系上“集中”占据了主导地位，“一头多元”变成了“一言堂”，组织集中转化为个人集中，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”[13]（p328-329）。这在选人用人过程中表现为，选人用人权集中于党委中的常委、书记等少数人组成的小圈子之中，“少数人选人”、“一把手说了算”由此而生。虽然干部选拔任用制度历经变革，但始终没能超越“以官选官”基本模式[14]。这种模式缺乏民主集中制内核的制度构建，高度集中的自由裁量权不利于发扬民主和加强对选人用人权的监督，极易引发选人用人权力腐败。

3．任命制：民众政治参与的体制壁垒

长期以来，执政党在选人用人上有两种基本制度形式，一种是任命制，由党组织直接任免委派干部；另一种是选举制，即党组织不直接任免，而是通过党的干部路线的指导作用，通过党的建议和监督作用，采用推选和举荐方式产生干部。就党内干部制度而言，在正常情况下，党的各级委员会都应由党的各级代表大会或党员大会选举产生。但是，《中国共产党章程》第十一条规定：“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”。《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》也规定党委常委会有以下职责：“调动或指派下一级党组织的负责人，其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。”在选人用人过程中，如果上级机关“有必要”的“调动或者指派”太频繁、面太大，就容易使党内选举制异化为任命制。自上而下的任命制之所以绝对化、凝固化，还与党国同构分不开，“虽然当代中国的国家机构在组织上自成系统，但实际上其功能和结构都与共产党组织有着极为密切的联系，在某种程度上是与中共融为一体的”[12]（p98）。这不可避免地造成党政机构在人事上的重叠，原本政权系统的任命制就成为选人用人的制度常态。此外，“共产党组织体系本身就是一个结构精细的科层组织”[12]（p97）。任命制客观上也是党委集中制的一个必然结果，是权力集中的产物，也是权力集中的表现。只有当权力过分集中在少数人手中，才有可能实行任命制。同时，任命制反过来也强化了权力集中。单一的任命制不能赋予民众应有的民主权力，民众就无法参与选人用人，其逻辑结果必然是各级领导干部只向上负责，形成封闭的体制内循环，无形中筑起精英与民众的壁垒，阻碍社会上升流动渠道，引发社会结构的断裂。并且随着情况的变化，单一的任命制成为衍生诸多新问题的制度性根源，“一些地方和部门选人用人公信度不高，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止”[15]（p5）。这些问题如果不能得到妥善有效的解决，势必导致民众参与的效能感弱化，乃至产生政治冷淡，削弱民众对政治体制的认同，阻碍民众与精英之间良性互动的全面实现。

4．“潜规则”：对制度化渠道的侵占

制度弹性大，制度性规范形同虚设，“潜规则”盛行是我国政治体制上长期的弊端。“所谓的‘潜规则’，便是‘隐藏在正式规则之下、却在实际上支配着中国社会运行的规矩’”[16]（p6）。这明确指出“潜规则”的两大特点，一是对正式制度规范的背离；二是以非制度化形式运作并发挥作用。实质上，“潜规则”本身带有政治体制转型期的印记，反映了组织结构和权力配置上存在的问题，尤其是制度建设的虚弱。在选人用人方面，呈现出某些正式制度形式化和非正式规则中大量“潜规则”的显性化。目前的选人用人程序很大程度上仍然保留了“领导人推荐候选人”的“潜规则”，上级领导人和即将离任的领导人享有继任干部的优先推荐权，这就使得任人唯亲、根据个人好恶选拔干部成为可能。下级为了得到提升，往往设法与上级领导建立个人间的政治庇护关系，由此形成上下贯通的政治庇护网[17]（p107）。这种政治庇护网实际上就是对抗正式制度的地下联盟。“潜规则”下的交易行为，催生了“结党营私”、“吏治腐败”，而“吏治腐败”正是导致更多领域制度规则失范的症结。最为根本的，“潜规则”由于其不正当性，损害了制度性规范所维护的合法性。

三、选人用人改革的路径选择

通过以上对政治体制构成及运行的分析，可以看到，政党推动必然是中国政治体制改革的内在演进逻辑。就选人用人改革而言，必须明晰现行政治体制各要素的界限，充分发挥执政党在政治体制框架中政治主体的决定作用，理顺党内、党政、党与其他政党以及党与社会的关系，真正实现社会—政党—国家的有机连接。归根结底，通过政治体制改革，为选人用人营造一个优化的制度空间。

1．理顺党内权力授受关系

党的十七大提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这就要求从静态和动态两个层面解决“权力过分集中”的“总病根”。权力结构调整就是要理顺权力授受关系。权力授受关系决定选人用人权力的运行取向，因此必须在实质上解决授权的根本问题。权力授受关系的理顺，还包括对权力运作本身进行监督和制约。基于政党推动的逻辑，政治体制改革的重要方面首先要从完善党内制度、规范党内关系开始，这也是更好地健全和完善民主集中制并发挥其内在优势的制度价值和战略意义之所在。而调整党内权力结构配置，改变党内民主与集中失衡状况的一个重要方向就是要将党的委员会全体会议发展成为制度化的组织。依据党的有关章程，党的委员会不是常设的，在其全体会议闭会期间，其职权由它选举产生的常委会行使，只是在对事关大局的重大人事和制度问题决策时起作用。既然常委会是由委员会选举产生并行使委员会的职权，那么出于对党的代表大会负责的需要，委员会实际上拥有对其选举产生的常委会进行全面监督的权利。《中国共产党章程》第二十六条规定：“党的地方各级委员会全体会议，每年至少召开两次。”有效发挥党的各级委员会全体会议的作用，具有决定性意义，可以有效克服党的集体领导和集体决策集中在党委常委的现状，避免党内个别领导突破常委的制度限制而专断的行为，从根本上解决在选人用人上权力错位问题。

2．畅通政党制度下的精英输送

中国共产党组织系统的效能发挥，取决于系统内部精英的质量、数量及分布，也取决于把更多的各个层面的社会精英纳入政治体系框架。中共本身是一个精英性政党，“虽然党员来自社会各方面，但在中共组织中发挥作用的则是各阶层、各群体中党员的活跃分子，或者说是社会的精英分子”[12]（p96）。因此，党不仅需要众多精英支撑党的组织体系，而且还需要精英使组织体系向外扩展，以包容社会其他组织体系、扩大党的政治能量的释放范围和增强影响程度。同时，赋予较高层次的社会精英更多的参政议政机会，符合社会分层和政治分层的基本规律。一方面，将社会精英纳入政治体系框架内，增强了执政基础。当代中国社会群众团体是社会主义民主政治的有机组成部分。一些社会团体应时而生，承担部分管理职能，弥补原有体制的不足，选拔其中的优秀者势在必行；另一方面，将社会精英吸纳或输送到国家政权机关，保证了执政的有效性。中国共产党领导的多党合作，其中重要的一项内容就是推荐民主党派成员和无党派人士担任各级政府及司法机关的领导职务。这种推荐是实现党的政治领导的一个重要内容。但是，执政党向有关部门主动推荐干部（党内或者党外干部），前提是党内和社会公认。推荐不是任命，并不具有“指定”性质，而只是一种“协商”或“意向”式，人大和政府可根据实际情况予以选用。我国选举法第二十六条明确规定，各政党和各人民团体可以联合推荐代表候选人。从当前中国直接选举和间接选举的实践来看，一般以中国共产党、各民主党派和各人民团体联合提出候选人占绝大多数。要确保各政党各团体在选人用人上行使推荐权，就必须建立选人用人制度性参与渠道，力求体现各方面的独立性和一致性。这样，各方面的推荐名额都有一定的比例，并在平等协商的基础上达成一致，既坚持平等原则，又尊重各方权利。精英吸纳、输送离不开成熟的政治监督模式和有效的权力制约机制。西方国家政治体制中，在野党往往扮演着对执政党的监督角色，与执政党分享政治权力，甚至可以在适当时机取而代之。在中国，不存在政党竞选和轮流执政的情况，因此发挥多党合作制的监督、制约政治权力的功能更显得尤为重要。

3．构筑选举制的制度通道

选举是民主政治的基础环节，选举制度的核心是公众或民意代表有选择掌权者的机会。“现代民主政治体系的基本概念是公民能够通过定期选举控制精英人物。一方面，公民可以在竞争的候选人中进行选择，挑选那些选择倾向与自己最为相似的人或那些他们最信任的人。另一方面，选举的存在使精英人物因期待选民的支持而加强其反应性”[5]（p117）。这表明，民众与精英之间存在着互动性支持。社会主义国家权力的来源是人民，我国宪法规定了公民的选举权和被选举权，强调国家和地方各级最高权力机关和人民代表由选举产生，在这个意义上，选举是强化公众对政治体制认同的政治动员。“国家权力形成的关键环节是授权。政党通过对授权环节的控制，完成向国家权力机关输送精英的过程，为政党控制整个国家权力的运行奠定基础。在民主政治中，这种授权的主要形式是选举。因此，控制选举成为政党影响国家权力形成的主要途径”[10]（p192）。通过选举，由选民的选择作出决定，执政党经过法定机制的转换，“输出”功能得到了发挥。“人民民主是中国共产党始终高扬的光辉旗帜”[18]（p21）。随着社会主义民主政治的推进，传统形式的精英录用正在被选举方法所替代，越来越多的政府公职向政党和选民开放，政党必须推进政治录用的民主化，逐步有序增强各类政治性选举的民主程度。党内选举作为向党的重要岗位输送精英的制度通道，是党内民主的一项根本制度，也是党内民主发展程度的重要表征。《中国共产党章程》第十条规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”规范党内选举制度，不但是一个精英的党内民主化发现机制，而且是一个由对人的选择实现党内民主的过程。当前，以党内民主带动人民民主已成为共识，以党内选举带动人大代表选举、行政领导选举的发展成为必然趋势。顺应这个趋势，在坚持党的领导的前提下，逐步减少环节过多的间接选举，提高直接选举的层次，这样更能体现权力授受关系，在民众与精英之间建立有效的制度化渠道，使精英与民众的代表-支持关系实效化、制度化、长期化，形成两类社会成员之间的良性互动关系，防止社会出现结构性分裂。选举的普遍化必将拓展政党的活动领域，从根本上解决政治合法性问题，执政党通过参与动员回归社会，获得民众的支持并从社会中汲取力量，确保自己的执政地位。

4．遵循合法性途径

党政分开一直是政治体制改革的重要内容。随着历史方位的转变和政治生态环境的变化，中国共产党必须更加明晰自身领导党、执政党的双重角色定位，而执政意味着党政职能的分化。解决党政分开的一个根本出路是改进执政党控制政权的方式，构建政党与国家之间的制度性关系，就是要通过强化党的渗透力，将党内精英推荐给公众选择，并经过法定程序，输送到最重要的岗位执掌政权。按照这个逻辑，党政机构在重要人事安排上的重叠同样是不可避免的（但这与上文党政不分的逻辑不同），因为“虽然以党政职能分开为前提，但其关系的形式却不是党政分开，而是党政之间在制度、功能和政治过程上的协调与耦合”[11]（p273）。既然如此，那么就不必再把党的职务和政权机关的职务人为地、刻意地分开，而迫切需要解决的是公众选择和法定程序的问题。政党是储备、培育精英的组织，也是组织民众政治参与的制度性机构。在民主选举中，政党通过向选民推荐候选人，引导选民投票，从而把民众的政治参与和自身政治录用精英两种功能衔接起来。在党内民主、人民民主进程中，竞争性选拔正成为常态化趋向，竞争性选拔有利于政治精英脱颖而出，也意味着政党的政治录用功能更加显著，同时增大了公众选择的难度和复杂性。从现实看，政治参与和政治录用的合法性程度和民主程度还需要进一步提高。选人用人的合法性程度主要表现为制度的理性诉求和程序环节的科学架构。其中，法定程序涉及法理意义上的合法性，这就要界定选举制和任命制各自运作的边界，厘清任命制和选举制的适用范围，建立一套比较完善的程序。只有切实改进和规范选举程序和投票方式，改进候选人介绍方法，适当提高精英的竞争程度，并将政治竞争与党员、选民或人大代表对候选人的真实选择权结合起来，才会形成政治竞争和政治参与的联动机制，才能确保担任党政职务的是政治精英。

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赵耀（1969-），男，河北冀州人，中共中央党校党建教研部博士研究生，研究方向为政党理论与政党比较。

D262.3

A

1671-7155(2012)06-0059-06

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2012.06.011

2012-09-25

（责任编辑 何正欣）