我国档案程序立法理念探讨

河南省胸科医院 刘珂河南省财政税务高等专科学校 王春晖

我国档案程序立法理念探讨

河南省胸科医院 刘珂
河南省财政税务高等专科学校 王春晖

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）经1987年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，并于1988年1月1日起开始实行；1996年7月5日，《档案法》在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上经修正后沿用至今。自该档案法颁布后，我国逐步形成了以《档案法》为主体的档案法规体系，对我国的档案事业起到了极大的指导和推动作用。然而，随着我国市场经济的发展和依法治国基本方略的推行，我国现行档案法的缺陷也逐渐暴露。如，由于我国属于大陆法系，在传统立法中有着明显的“重实体、轻程序”的倾向，这种倾向在档案立法方面体现明显，一定程度上影响了档案法的执法力度和执法效果。

如今，我国各项事业都在飞速发展，要想使档案事业跟上时代发展的步伐，更好地为社会主义现代化事业服务，就要求相关负责人更新思维，树立程序立法的档案立法理念，扫除档案事业发展中的各项障碍。档案程序立法理念要求树立档案实体法和档案程序法并重的思想，并对档案立法本身的程序给予更多的关注和相应的规范。档案实体法主要指以规定和确认档案工作中相关权利、义务及责任为主要内容的法律；档案程序法主要指以规定档案工作中权力的实施、权利的实现以及责任和义务的履行的有关程序为主要内容的法律。

一、我国“重实体、轻程序”立法倾向的渊源

1.我国的传统法律文化和高度集权的政治体制是造成“重实体、轻程序”立法倾向的历史原因。诸法合体是我国古代法治的重要特点，程序法一直没有得到应有的重视。尽管我国古代也有不少关于法律程序的相关规定，如《礼记·五制》中关于殷代有关诉讼审判程序的描述，秦汉法律、唐代法律以及《宋刑统》、《明律》、《清律》中关于诉讼程序方面的规定等，但在一个君权至上的封建国家，制定这样的法律程序并非为了维护民众的权利，而是为了维护以君权为核心的国家权力。一方面，自汉代“罢黜百家，独尊儒术”之后，儒家思想逐渐在社会意识形态中占据了统治地位，其倡导的“礼”成了人们的基本行为准则，这对程序法律的发展产生了极大的负面影响。如，儒家所倡导的“父子相隐”、

H K“德主刑辅”、“先德后刑”等观念，主张礼法结合，以道德教化为主要手段来平息社会纷争，并期望以此达到一种“无讼”的社会境界。这种无讼的传统法律观念严重阻碍了我国程序法的发展。另一方面，在我国封建社会高度集权的政治体制中，以皇帝为首的统治阶级与普通老百姓之间的权力分配极不平衡。统治阶级制定了包括诉讼程序在内的一系列法律规章，只是为了维护统治阶级的权力和统治地位，而不是为了维护司法的公正或广大民众的权利。正因如此，他们虽然制定了完备的诉讼程序法律，却极力宣扬“无讼”观念，并刻意营造无讼的社会环境，从而削弱社会权力对国家权力的监督和制约，这就逐渐淡化了人们的程序立法意识，并最终导致重实体轻程序的立法理念的形成。

2.“程序工具主义”是加重我国“重实体、轻程序”立法倾向的重要因素。《中国大百科全书·法学》中对程序法的解释是：“凡规定实现实体法有关诉讼手续的法律为程序法，又称诉讼法，如民事诉讼法、刑事诉讼法等。”《法学辞典》对其的解释为:“程序法亦称‘审判法’、‘诉讼法’、‘手续法’、‘助法’、‘实体法’的对称。”由此可见，我国法学界长期以来一直存在着把程序看作实体的附属的倾向。这种把程序看作实体内容的实现手段和工具的思路，在某种意义上说即“程序工具主义”。在这种观念的支配下，人们会逐渐淡化程序法而仅注重实体法，甚至会在司法领域出现“只要案子没办错，程序是否合法无所谓”的错误观念。程序工具主义观念的蔓延以及人们对该观念的逐渐认同，会使“重实体、轻程序”的立法理念在我国司法界得到进一步加强。

3.计划经济模式的残留是“重实体、轻程序”立法倾向的又一影响因素。计划经济的基本特征是经济与政治、生产组织与国家政权的一元化，政府掌握了对社会生活各个方面近乎无限的权力，行政权力、长官意志不仅可以逾越法律，甚至可以藉行政法的形式大行其道。计划经济条件下奉行的是权力本位，而不重视保障行政相对人权利的相关法律程序。《档案法》产生于计划经济时代，后来虽经修改，但仍然不可避免地受到时代的残余影响。

二、“重实体、轻程序”立法理念在档案立法中的体现

1.在《档案法》中的体现。《档案法》共六章二十七条，其中实体规定与程序规定的比重悬殊。在这二十七项条款中，大部分是关于解决档案行政管理的实体问题，如档案工作机构的权限和职责，档案管理相对人的权利与义务，档案管理行为的条件和标准等，这类条款占到了全部条款的95%左右。而与实体规定相比，相应的程序规定很少，且一般都需要通过实施办法或其他配套地方法规来实现。这样的条款安排是不科学的，也有失偏颇，恰恰反映出我国档案立法中“重实体、轻程序”的倾向。相比较而言，美国、法国等一些西方发达国家在档案立法中就比较注重相应的程序规定，其程序规定在档案法中占有相当比例，且在作出某些实体规定的同时往往也对相应的管理行为的程序加以规范，对管理行为的方式、步骤、时限、管理机关的程序义务、管理相对人的程序权利等问题都有相应规定。虽然这种差异是由不同国家的立法传统、具体国情等因素的不同而共同造成的，但我国司法界应该客观认识我国法律在程序法方面的缺陷，正确认识实体法和程序法的关系，并在今后给予程序立法足够的重视。

2.在地方档案法规中的体现。《档案法》及其实施办法出台后，我国各省、市、自治区和直辖市都陆续颁布了相应的地方档案法规，以便对各地的具体档案事务进行指导和规范，从而促进各地档案事业的发展。在地方档案法规中也存在着程序规定不足、缺乏可操作性的缺陷，这无疑阻碍了我国档案事业的发展步伐。黑龙江大学的刘迎红在其《我国地方档案法规建设研究综述》一文中指出，我国地方档案法规的条文内容规定偏原则性，可操作性不强，并总结了我国地方档案法规建设方面存在的几种倾向，其中之一就是“重立法，轻实施，进而具体表现为重法规实体规定，轻程序规定”。此外，吴化、谭必勇以及耿俊在其《我国档案立法状况调查分析》一文中也提到了这一问题，指出“在各地方法律法规中，只有10个档案程序法规，如《江苏省档案局行政规范性文件制定程序规定》（苏档发[2005]3号）等。今后，档案立法程序法、档案行政程序法、档案违法监督程序法等要进一步完善”。我国地方档案法规中重实体轻程序的倾向由此可见一斑，加强档案程序立法应该引起业界人士的广泛关注。

三、树立档案程序立法理念的重要意义

1.使档案工作更好地适应市场经济体制。市场经济要求经济活动以市场为中心，强调市场主体的平等地位。在实体法中，对行政相对人的规定往往仅限于义务，权利规定则较欠缺；与之相反，对于行政主体的权利则缺乏限制。档案法中也存在相似的问题，其对行政主体权利的界定很清晰，对其义务的界定则很模糊，同时对行政相对人的义务规定居多而权利规定较少。因此，只有树立程序立法理念，加强档案程序立法，才能通过对行政主体程序性的义务规定来增加行政相对人的权利，从而提高档案行政相对人的地位，进而实现双方地位的平等以及权利、义务的均衡。

2.更好地促进依法治档工作。党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标，随后，1999年全国人大第九届常委会上又通过了相应的宪法修正案，标志着我国已经通过根本法的形式把依法治国确定为国家的政治纲领，要求国家各项事业都要充分体现和维护法律的权威性。依法治档是依法治国的必然要求，也是建设社会主义法治国家的重要举措。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，完备而科学的档案法是开展档案执法活动的首要前提；完善的档案程序法有助于实体法的实施，能提高档案执法的效率，并促进执法的良好效果。在档案立法实践中贯彻程序立法理念，可以有效地改变我国程序立法不足的现状，促进实体法和程序法协调发展，从而有助于构建一个科学的档案法规体系，推动依法治档工作。

3.更好地体现“以人为本”。“以人为本”是科学发展观的核心，是和谐社会的本质属性。因此，在建设和谐社会实践中，要充分尊重广大人民的权利，充分体现广大人民的利益。表现在立法实践中，要求必须以实现广大人民的权益为立法的根本价值目标，最大限度地体现和维护人民的利益。由于传统的档案立法重原则、义务要求等实体规定而缺乏相应的程序规范，使得档案行政相对人的权利得不到保障。程序立法理念指导下的档案立法要求档案法对档案行政主体的权力进行程序性的约束，对档案行政相对人的程序利益加以具体规定，这就有助于广大人民群众各项档案权益的充分实现，从而使我国的档案事业更好地体现“以人为本”。

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