薪酬、激励与选择的政治经济学思考(专题讨论)对干部挂职模式的“公共选择”分析

杨继国

(厦门大学经济学系，福建 厦门361012)

薪酬、激励与选择的政治经济学思考(专题讨论)对干部挂职模式的“公共选择”分析

杨继国

(厦门大学经济学系，福建 厦门361012)

采用公共选择理论和博弈论的有关思路对高校对口支援干部挂职中的“支援型”挂职进行分析发现，虽然干部挂职对受援高校教学科研的发展、乃至管理水平的提高起到了积极作用，但目前的挂职模式和机制仍存在一定问题，并可能导致挂职干部的“逆向选择”。为此，应设计一套既能发挥挂职干部积极性、又能降低社会成本的干部挂职模式和机制，建议从两个方向考虑：一是采用兼职模式而不是“全职模式”;二是采取“一杆到底”的干部挂职模式。

对口支援;挂职模式;逆向选择;公共选择

从2001年起，教育部决定对西部高校实施对口支援计划。这是一项配合西部开发，实现教育公平，推进高等教育区域协调发展的重要制度创新。通过几年的实践探索，已发展出多层次、多形式的对口支援方式，也受到受援学校和地区的高度重视和欢迎，并取得初步成效。

选派干部挂职作为高校支边的一种重要形式，虽然有别于完全的政治活动，但这是一个上级行政主导的行为，其运作模式也与一般党政干部的任命、管理和履职类似。因此，我们可以对高校对口支援的干部挂职行为做公共选择理论的成本收益分析，并揭示其最优运作机制。

分析的前提假定如下：

1．理性人假设。这个假设是公共选择理论的基本假设，涉及五个理性主体：一是支援学校;二是支援学校相关党政领导干部，为简便本文称“管理者A”;三是被选派的支援型挂职干部，简称挂职干部;四是受援学校;五是受援学校相关党政干部，简称“管理者B”。

需要说明的是，这里的“经济人”在做成本收益权衡时计算的成本和收益，与经济学中只计算经济成本和收益是不同的。还需要计算经济的和非经济的、有形的和无形的成本和收益。

成本包括两个方面：直接经济成本和间接成本。直接成本是指支教高校或者受援高校为完成支教活动而直接支付的成本;间接成本是指支援高校和挂职干部由于支教活动而丧失的可得利益，即机会成本，间接成本往往比直接成本更高［1］。

收益有三个方面：“经济收益”，如资金的支援、设备物质的援助，以及由支援学校和挂职干部的社会和个人支援带来的其他拨款和捐助等;“政治收益”，如上级部门的评价，学校由此增加的社会资本、知名度和美誉度等;“学术收益”，包括学科发展、学术水平提高、学术资源的开发等［2］。

2．被选派的挂职干部都是合格的。挂职干部的工作成绩取决两个方面：一是挂职干部自身的素质，即是否合格称职;二是挂职干部工作的内外部环境，包括制度环境和人文环境等。由于干部选派制度方面的缺陷，可能存在不具备挂职相应的职位干部被选派的情况，这可以通过完善对挂职干部的选派机制来解决。

3．假定支援型学校在经济实力、学术地位和管理体制上都优于受援学校。

4．假定挂职干部在受援学校的一个中层部门任“正职”，比如一个学院的院长。由于“副职”发挥的作用有限，遇到的问题相对较少，因而本文只分析任“正职”的挂职。另外，实际干部挂职也有到受援学校“高层”任职的，比如“校长”、“副校长”，但在“中层”挂职的情况比较典型，所以集中讨论中层挂职干部问题。

一、对口支援干部挂职模式的“微观”分析

微观分析，即分析相关主体的选择行为。根据假定，选择是在个别主体进行成本—收益权衡后作出的。涉及成本收益计算与选择的有五个主体：支援学校、支援学校、管理者A、管理者B、挂职干部。抉择的依据是三项收益加总与两项成本之差：大于等于零，则该项目“实施”，小于零则“不实施”。所谓“实施”或者“不实施”，对于支援学校而言，是派遣或不派遣挂职干部;对于受援学校而言，是接受或拒绝接受挂职干部;对于“挂职干部”而言，是去还是不去;对于管理者而言，则是相机采取“积极”态度或“消极”态度。

1．支援学校的抉择：支持。(1)支援学校的成本。一是直接成本，一般包括挂职干部由学校发放的工资部分、职务补助、交通费用，管理者A和管理者B就干部挂职事项直接支付“交易费用”等。二是间接成本，一般来说，挂职干部既是支援学校的学术骨干，又是挂职学校的优秀干部(至少是储备干部)，挂职干部的离开会带来支援单位教学科研的延误，在教学质量、科研论文的发表和科研课题申报等方面带来相应的损失，这个损失是支援单位的一笔间接的成本。

(2)支援学校的收益。此处指“净收益”，即收入减去成本后的“净值”。在教育部没有专门拨款的前提下，由于支援学校从选派干部挂职的行为中没有经济收入，但是有如上述，有大笔的经济成本，所以经济收益为“负数”。支援学校可以获得的政治收益主要有：完成教育部的任务得到肯定和好评、干部挂职的行为得到媒体宣传、得到同行尊敬而获得社会声誉、与受援学校一定程度的“结盟”带来的可能的社会资本的增加、挂职干部的挂职对领导能力的提高可能形成的对支援学校的收益;而政治成本为零，所以政治收益为“正数”。学术收益方面，由于支援学校的学术水平较高，因而基本不能在干部挂职过程中对原单位有学术上的提升，但其付出的无形成本中相当一部分为“学术成本”，因而“学术收益”为“负数”。

(3)抉择。在做成本收益分析时可知，在经济、政治和学术三项收益中，有两项为负数，一项为正数。由于我们不可能做准确的数量分析，只能做定性判断。从对口支援这一行为总是能够得到顺利实施，我们判断，经济和学术方面的损失是小于政治收益的，因而总收益为正，所以，决策的结果是“实施”。

2．管理者A的抉择：支持但减少监督。管理者A的成本只是增加一些因干部挂职而出现的考核和管理成本，无直接的经济成本。其成本大小随管理监督挂职干部的力度而递增。管理者A的收益主要是政治收益，即上级的肯定和与受援学校接触增加的社会资本。可见，在“上级”的压力和激励一定的前提下，管理者A将尽量降低减少“监督”力度，以减少个人成本。

3．受援单位的抉择：积极支持。挂职干部的经济待遇一般由支援学校承担，受援学校只给予挂职干部少量补贴，加上任职部门发放的奖金、津贴等，这个可以看做是受援学校的经济成本。但是，考虑到受援学校都是人才尤其是优秀专业人才比较缺乏的学校，引进一个专业人才成本很高，挂职干部可以看成是低微成本引进的高级人才。因此，这里的“机会收益”远远大于经济成本，经济收益实际上是正值。

从政治成本收益分析，挂职干部大都来自于名校，挂职干部本身一般又是较知名学者，因而对提高学校或相关部门声誉、增加社会资本大有裨益;挂职干部也会带来支援学校及其本人的先进管理经验，从而可以促进受援学校和部门管理体制的改进和创新。而政治方面的成本为零，因而政治收益是正值。

从学术收益看，挂职干部的学术积累对受援学校的学科建设和学术评估等十分有益;挂职干部的部分社会资本可以转化为受援学校的社会资本，挂职干部从支援学校带来的宝贵教学科研和学科建设的经验也可以为受援学校和部分借鉴;而学术方面的成本为零，所以学术收益巨大。

由于三方面的收益都是正值，所以受援学校的抉择是乐于接受挂职干部。

4．管理者B的抉择：“领导者”有限支持，“合作者”不合作。管理者B分为两种：一是挂职干部在受援学校的上级或上级行政机构的管理者，称为“管理者B领导者”，简称“领导者”;二是挂职干部同部门的管理者，与挂职干部是合作者，统称为“管理者B合作者”，简称“合作者”。

这两类管理者都没有经济成本，但其无形成本不同。对于“领导者”而言，他本来是代表“受援学校”，应该持积极支持的态度，但由于“领导者”存在成本而收益不太明确，可看成是成本大于收益。“领导者”的成本主要是挂职干部引起的“协调成本”和“组织成本”，即因为挂职到来可能引起的“合作者”的消极“抵抗”，增加了“领导者”的工作难度和协调的必要。由于信息的不对称，挂职干部与受援学校干部力量的悬殊，在发生冲突时，协调“合作者”的难度明显要大于协调“挂职干部”，从节约交易费用角度，“领导者”的抉择倾向于站在“合作者”一边。由于管理者B的两类都是理性人，他们能够预测后面会发生的事情。为了避免或者减少这种冲突的出现，他们会“事先”采取预防措施：与“合作者”达成幕后交易，或形成某种默契，采取事先的措施“限制”挂职干部的实际权力，尽量让“决策权”继续留在原来的部门决策人手中。这样，“领导者”传达给挂职干部的信息是“模糊”的：一方面代表“受援学校”表示支持挂职干部的工作;一方面通过事先制度安排和幕后交易，限制挂职干部权限，一定程度上支持“合作者”的“不合作行为”。

对于“合作者”而言，挂职干部的到来会给其带来巨大的政治机会成本，即带来权力以及相关其他利益的损失。如果挂职干部对该部门进行“改革”，则势必对一些规则进行重组，这会调整该部门既得利益结构，对合作者而言是个成本。“合作者”没有直接的收益，只有净政治成本。“合作者”作为一个“管理者”，这个政治成本是其最大成本，因而其抉择是“不合作”，如果“不合作”本身的成本小于收益的话。这里所谓的“合作”，是指在工作中服从挂职干部的最终决策权地位，支持挂职干部的工作。

5．挂职干部的抉择：服从。挂职干部的决策有两个：一是决定是否愿意挂职，二是在愿意挂职的基础上决定积极履行职责还是消极履行职责。要说明的是，在决定挂职前，所谓“挂职干部”只是“潜在的”。

第一个抉择是在到挂职学校挂职前作出的。挂职干部的经济成本包括因离开家额外损失的路费、饮食上的额外支出、新添置必要日用品的费用等;无形成本包括可能失去的在原单位的晋升机会、因挂职而在科研方面的损失、因失去对家庭的直接照顾造成的经济和精神损失等。经济收益只能来自派出学校和支援学校的补贴;政治收益是挂职可能对自己领导能力的提升和组织的肯定，但这项收益是以挂职结束后回原学校继续兼任行政职务或者提升行政职务为前提的;学术收益减去学术成本可能是负数。可见，由于政治收益是不确定的，学术收益为负，决定是否愿意挂职，取决于经济收益，即从支援学校和受援学校获得的“补贴”在弥补经济成本后，还是正值，且能弥补学术和政治上可能的损失的条件下，潜在的“挂职干部”才会选择“愿意”。

二、对口支援干部的“逆向选择”

所谓“逆向选择”，在经济学中是指信息的不对称所造成的事前和事后的机会主义行为。挂职干部的第一个抉择作出后，才有第二个抉择的产生，也就是潜在的挂职干部才会变为现实的挂职干部。挂职履行后，要作出是“积极履职”还是“消极履职”的抉择。这个抉择是在与受援单位及管理者B的博弈过程中，综合衡量成本收益后作出的。挂职干部工作绩效大小取决于四个方面：挂职干部的能力和被授予的实际权限、管理者A的监督力度、管理者B中的“领导者”的监督支持力度、管理者B中的“合作者”的合作程度、激励强度。此外，还有挂职部门教职员工的支持度。由于假定挂职干部是能力优秀者，故不讨论能力方面;管理者A的监督由于“距离”导致的监督难度和监督成本问题，一般寄希望于“管理者B”来完成，所以也不考虑。本文重点分析挂职者被实际授予的权限、管理者B对挂职干部的支持、监督与合作等问题。

在其他成本收益已定的前提下，挂职干部的成本是其在工作中付出的努力，其收益是工作绩效带来的对自己的肯定评价。因此，其成本随努力边际递增。工作绩效是挂职干部的能力、努力程度、被授予的实际权限，管理者A的监督力度，管理者B中的“领导者”的监督和支持力度，“合作者”的合作程度、激励强度等的“多元函数”。在努力程度和其他条件既定的情形下，工作绩效取决于“实际权限”大小、管理者B中“领导者”的支持程度和“合作者”的合作程度。

这几个多元因素与工作绩效不是简单的线性关系，其中，“努力”必须在“合作者”合作、“领导者”支持前提下才能产生绩效;如果“合作者”不合作、“领导者”不支持，绩效将成为努力的减函数，即越努力，绩效越差。为了简便说明这个问题，我们倒过来分析，假设有了挂职干部选择的努力程度，分析其他主体的反应模式。

1．假设在完全授权条件下，挂职干部选择最大“内生努力”程度。完全授权就是挂职干部被授予非挂职干部一样的实权。所谓“内生努力”，指挂职干部对所在部门进行体制改革和利益重新调配，以使该部门在短时间内在挂职干部和挂职学校帮助下，切实提升管理水平、教学质量和学术地位。在这种条件下，原来主持工作的“合作者”将被降到次要的地位，为了保护自己的利益，他将利用自己的信息优势和“本土”的人文优势，为挂职者设置障碍。如果成功，这个行为将为自己带来收益，其设置障碍的成本是“领导者”的压力。在收益和成本二者权衡之下，如果有正收益，则“合作者”选择“不合作”，其“不合作”强度将随挂职者努力程度而递增。挂职干部由于有最终的决定权，在遇到“不合作”时，他可能采取的措施有：

(1)寻求“领导者”的帮助，让“领导者”给“合作者”施加压力，以使“合作者”放弃不合作企图。根据上述分析，领导者施加压力会带来自身的成本，完全不管又会影响到两个学校的合作，使受援学校利益受损。所以，只要矛盾没有激化到影响两个学校合作的程度，领导者一般采取不作为行为。因而，“合作者”采取不合作的举措成功。如果挂职干部的努力被消减于无形，不但不会带来工作绩效，反而激化矛盾，使以后的工作更加被动，而且矛盾的激化程度随努力而递增。此不是最佳选择。

(2)争取获得教职员工的支持。由于挂职干部毕竟是“体制外”的人，教职员工担心挂职干部走后，一切又回到从前，使自己处于不利地位，因此，寻求教职员工的支持一般不会有太大效果。挂职干部最大化努力的结果是与“合作者”乃至“领导者”的矛盾激化最大化。也不是最佳选择。

2．假设在完全授权条件下，挂职干部放弃一切努力，消极对待。考虑到挂职干部是理性人，他会知道努力最大化带来的后果，所以事先选择“不努力”。在不努力的条件下，部门工作基本维持现状。这样不会触动“合作者”的利益，挂职干部退化成为“挂名”干部。但是完全不管事的挂职干部会受到支援学校和受援学校的双重压力，也不是最好选择。

3．假设在完全授权条件下，挂职干部放弃“内生努力”，选择“外生努力”。所谓“外生努力”，是指在不触动现有体制和“合作者”根本利益的前提下，做些体制外的努力，以帮助所在部门的工作在原来基础上有所改进。这些外生努力包括：用比较先进的观念影响合作者和教职员工，帮助他们自觉转变观念;介绍先进的管理方法和教学科研信息，开拓合作者和教职员工的眼界;利用自己的学术关系，帮助所在部门增强与外界的学术交往，形成所在部门的“社会资本”;利用自己的关系为所在部门和学校拉赞助;在学科建设和评估等方面进行指导。当然，这些“外生努力”要取得很好的效果，还需要“合作者”和“领导者”的帮助和支持，有些要经费支持。实际上，要使工作绩效最大化，“内生努力”和“外生努力”是互相促进、缺一不可的。但是在“内生努力”无法选择的情况下，“外生努力”无疑成为次优选择。这种选择实际使挂职干部将自己定位为“顾问”。

4．假设在部分授权条件下，挂职干部的选择行为分析。所谓“部分授权”指挂职干部被任命为“副职”，或者虽然任命为“正职”，但不实际赋予其“人事”和“财务”等实权。如果任命为“副职”，挂职干部的“内生努力”要由“合作者”同意才能实施，因而实际变成“外生努力”的建议权;不赋予实权的“正职”挂职干部，实际地位是顾问，只能进行“外生努力”。这两种情况的选择结果基本与上述第3种假设相同。因为“领导者”是理性人，他在权衡各种情形的结果后，认为挂职干部任“副职”或剥夺实权的“正职”是次优选择，因而，大多数挂职干部都居于这两种情形之一。

三、对口支援干部挂职模式的“宏观”分析

“宏观”的成本收益不是“微观”各主体的成本收益的简单加总。高校对口支援，作为帮扶西部高校跨越式发展的一项重大举措，其目标是在各方一定成本的投入下，通过资源共享和知识的“溢出效应”，使西部有关高校在教学水平、科研实力和管理体制等方面得到快速的质的提高。这个目标既有短期的考虑又有长期的考虑，更重要的是可以培养受援学校的“造血功能”，切实增强其可持续发展的潜力。这个长期目标的实现，无论从受援学校看还是从社会看，其潜在的长远收益都是巨大的。

在对口支援的各项目中，师资培训和干部挂职应该是具有长远收益的项目，尤其是挂职干部，通过“内生努力”对受援学校教学科研体制的改革和重塑，将对受援学校相关部门乃至整个学校产生深远影响。但是，这个过程对于涉及的个体来说，需要付出很大的政治成本，因而实行起来大打折扣。受援学校相关个别主体基本都选择有“短期”效益的抉择，而过滤有“长期”效益的项目或者对长期效益项目，如干部挂职进行权力限制。

在“微观”分析中，我们把“政治”因素作为成本收益的重要因素，这是因为这项工作的启动是靠教育部作为政治任务下达的，具有强制性。相关学校、尤其是支援学校，如果不完成任务，将付出政治代价，也就是“政治成本”;完成得好会通过“上级表扬”、“声誉”等方式表现为为“收益”。但是，站在社会的角度看，政治因素，除了因支教活动获得的学校知名度提高和学校联合形成的“社会资本”可看成是社会“收益”外，不能作为成本收益分析，即作为个别主体的“政治成本”和“政治收益”的绝大部分将不能纳入“宏观”分析。其次，挂职干部导致的受援学校“合作者”的“政治成本”，也不是“宏观”的社会成本。挂职干部的“内生努力”造成“管理者B”的政治成本和协调成本，但对于“受援学校”而言，却能带来长久的综合收益。由于“管理者B”与受援学校的这种“成本收益”的矛盾，导致二者目标函数的不一致，从而最终使挂职干部进行“逆向选择”。“逆向选择”对于个体而言是理性的，是减少其成本的一种方式，是“机会收益”;但是“逆向选择”是一项宏观上的巨大损失。因此，可以初步判断，干部挂职的“社会净收益”要大大小于“个别”主体的“净收益”之和。换言之，目前的干部挂职模式虽然不能说没有社会效益，但存在一定程度的资源浪费，也就是存在较大的“社会机会成本”，这个成本本来是可以避免的。本文分析的目的正在于此：如果通过制度改进，消除或者减少“社会机会成本”，无疑可以提高干部挂职的工作“绩效”。

四、结论及政策建议

通过上述分析，我们得出以下基本结论：高校对口支援干部挂职是快速提升受援学校素质的重要方式，即使不考虑挂职干部的“内生努力”，单单“外生努力”就能为受援学校带来巨大收益，这是一项缩短东西部高校差距的有效举措之一。但是，目前的挂职模式和机制仍存在一定问题，并可能导致挂职干部最终的“逆向选择”。

导致“逆向选择”的直接原因是：(1)作为经济人的“管理者”与“学校”(支援学校和受援学校)的成本函数的不一致和利益冲突;(2)挂职干部与“合作者”的成本函数的不一致，即政治冲突;(3)受援学校的目标函数与“管理者B”，尤其是“合作者”的不一致;(4)“个别主体”与社会(设教育部的目标代表社会目标)的差别;(5)管理者A与管理者B对挂职干部监督的不到位，等等。

针对对口支援干部挂职存在的上述问题，改进的主要思路应该放在如何消减不同主体之间和“宏观”(社会)与“微观”(参与主体)之间的目标函数不一致的问题，杜绝“逆向选择”。应设计一套既能发挥挂职干部积极性，又能降低社会成本的干部挂职模式和机制。建议从两个方向考虑：

1．采用兼职模式而不是“全职模式”。如果挂职干部不存在“逆向选择”问题，当然全职模式是最有效的;如“逆向选择”问题不能解决，则兼职模式可以取得与“全职模式”同样的绩效。因为挂职干部的“外生努力”是不需要投入全部精力的;挂职干部主要时间在原单位工作，少量时间在挂职单位工作，既能完成“外生努力”的任务，又能节约成本。实际上，挂职干部的“逆向选择”的一个具体行为之一，就是经常“两头不见人”，从投入到受援学校的实际时间看，这与“兼职”无异。所以，“逆向选择”的全职挂职模式不符合社会目标，兼职模式虽然可能存在利用挂职干部“弄虚作假”、搞不正当关系的可能，但降低了社会成本，因而是次优选择。

2．采取“一杆到底”的干部挂职模式。是指从受援学校“管制者B”中的“领导者”到“合作者”中同时选派同一所支援大学的挂职干部挂职，即挂职干部从学校“高层”直插到“中层”。具体方案可能如下：

支援学校选派一名现职的副校长挂职受援学校任“校长”，再选派若干名院系负责人担任支援学校的几个需要支援的学院任“院长”。挂职的校长直接分管挂职院长的学院，挂职院长直接对挂职校长负责，挂职校长对教育部和支援学校“双重负责”。这样，既能避开受援学校负责的人事关系和制度障碍，保障挂职院长的能切实行使院长职权，避免现有模式的“挂名院长”弊端;同时，也可以对挂职干部进行有效监督，解决当前挂职干部监督缺位的问题。这个机制的好处在于，解决挂职干部“责权利”不对等、院长职权不能真正落实而导致的“逆向选择”问题;解决监督不到位和激励不足的问题，从而激发挂职干部的“内生努力”，降低社会交易成本，提高挂职干部工作绩效，使高等教育资源在全社会优化配置，促进西部地区高等教育的加速进步，使高校对口支援工作真正落到实处。

［1］汪翔，钱南．公共选择理论导论［M］．上海：上海人民出版社，1993.

［2］陈大柔 ，谢艳．高校教育扶贫的问题及对策［J］．教育科学，2004，(6)．

编者按：将经济学分析方法引入政治分析领域发现，人类社会将由两个市场组成：一是经济市场，二是政治市场。两个市场都是通过选票来选择自己的最大化行为的：经济市场上，主体通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品，报酬是调动市场主体积极性、激励约束主体的最重要因素，也是对主体最有效的显性激励方式。而在政治市场上，主体则通过民主选票选择能给其带来最大利益的政治家和法律制度等，参与政治决策的人也就是追求个人利益最大化的“理性人”，对其从事的政治活动也会进行类似经济学的“成本—收益分析”，并可能产生逆向选择问题。本期组织的三篇文章即围绕薪酬、激励与选择等问题进行了不同角度的分析和阐述。

F062.6

A

1007－4937(2012)04－0064－05

2012－02－15

杨继国(1958－)，男，重庆人，教授，博士生导师，经济学博士，从事马克思主义经济学和管理经济学研究。

〔责任编辑：陈淑华〕