论法治政府的标准

王二双

(中南民族大学 法学院，湖北 武汉430074)

我国是人民民主专政的国家，其社会主义制度，决定了法制建设的优越性，在社会主义法制理念的指导下，构建真正意义上的法治政府将是一种必然的趋势。 法治政府是按照法治原则运作的政府，就是政府把自身的行为置于法律之内，严格依法办事。法治政府的评定标准是多种多样的，但其根本是政府应成为广大人民群众利益的保护者和服务者。从不同层面、不同角度来解析法治政府的内涵，法治政府应该是有限、服务、责任型政府[1]。

一 法治政府的界定

(一)法治政府的概念

法治或说“法的统治”，是指一国依托民主原则，通过政策性的规定把国家事务上升到法律的层面，且在国家治理过程中严格依法行政的一种理念[2]。什么是法治政府？法治政府意味着政府不再一手遮天，而是在一定的规范内活动，而且这个规范应当是法律规范。法治政府是一个区别于人治的政府，它是以法律为行为标准，是一个尊重法律、敬畏法律、捍卫法律的国家机构。

在政府的作为方式、作为态度上，法治政府要求政府以法律为基础，以法律为航标，来合法合理地履行政府职能。在法律范围内作为的政府才是阳光型政府，其行政行为才是可以服众的。政府只有在尊重法律的前提下，才能真正树立政府权威，从而更有效地实现政府职能。另一方面，政府只有在法律的限定范围内才能快速有效地整合社会资源，在保证资源合理充分利用的情况下，改善社会公共福利系统。职能上的有限和有效是对于现代政府，也就是法治政府的两个底线的限定。

法治政府承认法律的最高权威，要求政府依照法律来行使权力，其前提条件就是法律必须符合一定的标准。亚里士多德的法治理念是，制定的法律应是一部良法，为大多数人的利益考虑，且得到大多数人的服从。如果对法律没有一定的标准和内容要求，则法律就可能成为专制的工具。专制政府强调人的治理，而法治政府强调在遵守法治前提下的一种人治。保障公民的权利和自由，是实质法治区别于形式法治的关键所在。总而言之，法治政府是依法设立权限，依法实施行政管理，依法承担法律责任的守法的带头人，同时也是社会各种矛盾的平衡点。

(二)法治政府的标准

1．法治政府存在的前提：权力有限

(1)权力受制约

现代法治的核心是权力制约。政府机关行使国家行政权力，对国家与社会公共事务实施管理，拥有着超出其他机构的强大权力。政府的权力是人民通过法律授予的，因此，政府只有在法律的范围内才能获得权力和行为的合法性。

政府要想成为法治政府，其权力就必须受到真正有效的制约。怎样才能使政府的权力受到有效制约，使政府的运行做到有法可依，执法必严，违法必究呢？一是完善行政立法,做到有法可依，同时控制政府的自由裁量权，保证权力的合理有效运用。二是加强政府机关内部监督。政府机关内部应有权力监督机构，制定奖罚分明的内部管理制度，通过自身来完善自身，做到真正依法行政，从而促使行政权得到优化配置。三是开通群众监督渠道。没有监督就没有制约，只有在监督之下才可能公开和透明，我们应该充分发挥群众对行政权的监督，从而达到制约权力的目的。

(2)市场经济条件下的有限政府

经济基础决定上层建筑，自然经济条件下必然产生专制政府，计划经济条件下必然产生集权政府，而市场经济天然是法治经济，所以在市场经济条件下必然产生法治政府。市场经济和法治政府存在的联系，主要表现在以下几个方面:一是政府作为方式的转变。市场经济的建立，要求政府站在一个规则制定者和裁判者的位置上，就像诉讼法中法院的地位，是“当事人主义”而不是“职权主义”。政府在市场经济的大社会背景下，只起到一个平衡作用。二是要求政府尊重市场规律。市场不是万能的，政府也不是万能的，市场需要政府的干预，但政府干预必须适度，既不能过分消极，也不能过分积极。在尊重市场客观规律下，政府在职权范围内来进行宏观调控，以保证国家经济的持续稳定发展。

2．法治政府价值取向的体现：人民利益至上

法治政府就其实质而言是依照人民的授权依法进行管理和服务社会的政府。政府手中的权力，实际上是广大人民赋予的一部分公共权力。这就要求我们的政府不能具有离开人民大众的价值选择，更不能作为一种特殊力量，置于人民大众之上。

(1)政府组织原则的价值体现

法治政府的组织原则应该是民主集中制。在我国，各级政府都是由代表民意的机构——各级人民代表大会，依据体现广大人民意志和意愿的法律，按照法定程序选举产生而设立的，而且各级政府的职权也是由体现广大人民意志和意愿的法律而授予的。我国政府公务人员的选拔主要是通过考试或者考核，政府的主要官员是通过全国人民代表大会或地方各级人民代表大会选举产生。所以说，我国政府组织原则所体现的，或者说所追求的，是反映民意的价值选择。

(2)政府行政原则的价值体现

政府行政权力的运行是遵循一定标准的。这一标准贯穿了行政权的产生、存在和行使。行使行政权力必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触，否则，就会导致行政权的无效。因此，现代的行政应该是依法的，不仅包括宪法和法律，而且包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章；不仅包括实体法，而且包括程序法。

政府在依法行政的过程中，要做到合法、合理、公正、高效、便民等，这些都是政府行政应该遵循的原则。透过这些原则我们可以看出，政府及其公务人员所实施的行政行为都应该是为了服务于社会大众，促进社会的持续发展。因此政府行政原则的价值体现同样反映了符合人民大众的利益选择。

综上所述，法治政府应当是民意的政府，为民服务的政府。法律特别是“良法”是人民意志的体现。就价值取向而言，良法应当符合正义和公众利益的要求，代表最广大人民的根本利益。因此，各级政府必须按照法律也即广大人民的意志和意愿来行政，来履行自己的职权。同时，人民群众有权对政府的行为进行批评和监督。

3．法治政府的理念与实践秉持：服从法律权威

现实中政府担负着维护国家安全，进行公共事务管理，营造良好的经济环境等重要使命，政府需要整合各种资源，运用各种权力。一方面，社会经济的发展需要政府的行政权的增加和行政职能多样化。另一方面，政府职权的扩张必然会威胁到人民的自由和权利。怎样使政府有足够的权力去完成它的使命，而又保证这些权力不会侵犯人民的自由和权利？二者是矛盾的统一体，两利相权取其重，所以，保障人民的利益是我们始终的目标。人民利益的保障不是空口白话，还得依靠法律。法治政府最大的特点是法律至上，当领导人个人的权威与法律的权威相冲突时，一定是领导人服从法律，这是法治政府下公共管理人员必须具备的理念，否则，绝无可能建立法治政府。同时，这一理念只有被自觉地践行，法治政府才会由观念形态变为现实。

二 法治政府的内在基础——法律知识的普及

政府的行为通常是通过某个人或某一部分人的行为来表现的，而人的行为更多取决于他的思想观念，所以，法律知识的普及是法治政府存在的基础。

(一)普及法律知识的对象

1．公务人员

公务员做为国家工作人员，是国家形象的代表，政府职能的行使往往是通过公务员的具体工作得以实现[3]。可以说政府公务人员的性格、思想观念都或大或小地影响着政府的行政习惯和行政理念。所以只有我们的执法者具有较高的法律素养，才能深刻领悟法律的核心精神，才能正确运用和遵守法律。

公务人员对法的认识和信仰程度，体现了一个政府的法治化水平。正所谓：己所不欲，勿施于人。如果政府自己的组成人员都不能认真守法，不信仰法，怎么要求普通民众遵纪守法？怎么做到依法行政？假如这两点都做不到，又怎能称为法治政府？

有些政府公务人员敬畏领导的批条，而并不敬畏法律，这是极不正常的表现。法治政府的公务人员应该维护法律的权威，好的政策和制度，如果交给没有法律素养的人去执行，那是不可能得到真正执行的。

2．普通公民

我国宪法赋予公民的权利和义务是多种多样的，但现实中有很多公民较少去关注他们的权利和义务的配置情况，或者说根本忽略了那些与生活联系不紧的权利义务。

现代意义的法，应该是人民意志的体现。法律对于很多公民来说，是个抽象的概念，他们的心中有着各自对法的不同认识。然而，他们对实体存在的法律却缺乏明确的了解和认识。他们以人情、江湖道义等去衡量法，以至很多人在走上违法的道路后还浑然不知。普通公民应该学习法、了解法、信仰法。公民只有懂法，才能用法律来维护自己的合法权益，才能监督政府依法行政。

法治政府的建设，需要政府与民众互动，才能促进整体的和谐。所以法律知识的普及对于普通公民，可以让他们增强法律意识，遵守法律，能运用法律的手段来维护自己的合法权益，增强他们对政府行政权力的监督意识。

(二)普及法律知识的方法

法律知识的普及，对于政府公务人员，可以提高他们的法律素养，使他们做到真正的依法行政，自觉维护法律权威。对于普通民众，可以增强他们的法律意识，提高他们的维权意识。那么到底应该怎样普及法律知识？一是以点带面。政府的公务人员队伍庞大，如果要想人人都具有很高的法律素养是不太现实的，可以重点抓领导干部，带出高素质的干部队伍，依靠他们去引导整个公务员队伍。普通民众人口众多，基于此可以按行政区划，设置一些免费维权和普法机构。二是先易后难。既然是法律知识的普及，对法律专业的知识要求当然不能太深。比如说：在对行政机关工作人员进行依法行政的宣传时，不能只宣传一些理论，更多的是要宣传具有实用价值并需运用到行政活动中的具体制度。在对普通公民普法时，我们更不能去宣传一些空对空的法学学说，还是应该宣传一些他们易懂实用的法律规范制度，培养他们对法律知识的兴趣。只有大环境具有法治气氛，才可能去对具体环节进行细化，才能促成政府的法制化。

三 法治政府的外在要求

法治政府的具体标准体系应从法治政府的价值取向、职权大小、行政机关的设立、职权行使4个方面考虑[4]：价值标准是以人为本、利益平衡、社会正义等；职权范围标准是从我国实际出发以服务人民、行政高效等为标准来划分职权范围；行政体制构造标准是以权力制衡原则和行政效率原则为指导来设立行政机关并在它们之间妥当分配权力；运行机制标准是依法行政。结合以上标准，法治政府的建设需做到以下3点：

(一)认真对待权利

我国宪法赋予公民的权利是多种多样的，但在现实中这些权利有时不能得到全面实现，究其原因，一是一些公民的权利意识薄弱，不能正确保护自己的合法权益；二是我国政府机构中的个别领导干部官本位思想严重，不能认真对待公民的权利。

众所周知，权利并不单指公民的个人权利，也包括集体权利，几乎一切权利都与政府管理关联，所以，建设法治政府，是要让政府权力回归到它的本体人民权利。法治政府外在体现之一，政府必须认真对待权利，尊重权利，保障协调各方的权利得以实现，这是法治政府人民利益至上价值标准的一种体现。

(二)认真看待程序

正义是人类的崇高理想和本质追求。法治政府所需要的法律是最具模范代表的，它追求公平，呼唤正义。那么通过法律怎样才能保证公平正义的实现？答案就是通过程序。

所谓程序正义，是指法律程序安排和设置上的正当性。程序公正的基本要求是行政主体在行使行政权时，要遵循正当的程序。依法行政脱离不了程序的引导，贯彻“公开、公平、公正”原则的行政程序是行政活动合理化和正当化的前提。

程序的设立不是单一的，它是环环相扣的，就像是工艺品制作，有一套完整的作业流程。通过不完备的程序即使最后产生了正义的结果，也会让人产生一些合理的怀疑，缺乏严谨性和权威性。只有程序的完善才能让正义的结局具有合理的外衣。程序对权力不仅是监督，也是一种控制[5]。政府必须认真看待程序，它是符合法治政府依法行政运行机制标准的一种体现。

(三)认真面对司法

行政权和司法权是应该相互独立相互监督的。政府的特权必然造成法治的不和谐因素。因此，要对其进行监督。行政机关虽然自身内部有监督机构，但我们不能完全依靠它自身的完善，所以，司法机关的监督是很有必要的。

法治政府需尊重司法权威，对于人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩，对法院依法做出的生效行政判决和裁定，应当自觉遵守。政府必须认真面对司法，这是符合法治政府权力制约监督机制标准的一种体现。

参考文献:

[1]曹康泰.中国法治政府建设的理论与实践[J].国家行政学院学报，2006(4)：1．

[2]周叶中.宪法[M].北京：北京大学出版社，2005：259．

[3]徐银华，石佑启，杨勇萍．公务员法新论[M].北京：北京大学出版社，2005：255．

[4]刘旺洪．法治政府的基本理念[J].南京师大学报：社会科学版，2006(4)：5-6．

[5]王名扬．美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995：201．