从制宪原意看我国政教分离的宪法规范

林明民

(华东政法大学研究生教育院，上海200042)

近年来，各种各样的公祭活动在全国各地骤然兴起，其中很多活动都有政府参与，有些甚至直接由政府组织承办①。如何看待这些公祭活动，宪法学界早有关注，这始于曾经轰动一时的2005年海南三亚南山海山观音圣像的建设和开光一案②。学者们大都以违背宪法上政教分离原则为由，质疑政府参与这些公祭活动的合法性。其中有两个问题值得商榷:其一，我国《宪法》是否规定了政教分离原则?其二，如果有规定，那么我国与西方国家在政教分离原则的宪法规范上是否存在差异以及存在何种差异?

关于第1个问题，虽然未见宪法学领域的专著，但在一些宪法学教材与论文零散地有所涉及，这些教材和论文基本上肯定了我国《宪法》规定的政教分离原则。有学者指出，即使宪法文本上没有直接规定政教分离原则，但宗教信仰自由条文中应当包括政教分离原则的内涵，不能以文本上没有规定其原则为由，否认这一原则对国家权力活动所产生的实际效力[1]。1982年中共中央发布的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》明确指出:“社会主义的国家政权当然绝不能被用来推行某种宗教，也绝不能被用来禁止某种宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活动。”这也间接印证，同年修改的现行《宪法》应当蕴含了政教分离的精神。对此，本文无意赘述，主要针对第2个问题谈一些认识。

作为一项重要的宪法原则，政教分离原则为宗教信仰自由提供了一种制度性保障，并在西方许多国家宪法中被确认。美国和其他国家的历史充分证明，完全彻底的宗教宽容是社会长治久安的制度前提。如果要问什么宗教政策对国家最“有利”，那就是对宗教活动自由和政教分离的全面宪法保障[2]。政教分离原则以保障宗教信仰自由为宗旨，提供这么一种基本法理:第一，任何宗教都不应该享有政治上的特权;第二，政府不得参与任何宗教活动，不得干预合法的宗教事务。虽说国家与宗教要严格分离，但这并不意味着要将国家与宗教的一切关联都予以排除。而国家与宗教的关联可以被允许存在于什么样的情况中以及到什么样的程度，进而成为问题[3]。上述第2个问题因此得以展开。至于如何回应，应当以我国政教分离的制宪原意为契机来考察其宪法规范。

一 我国与西方政教分离的制宪原意比较

于我国而言，政教分离原则是个泊来品。要讨论我国的政教分离，就离不开考察其本源，这就涉及到西方国家政教分离的制宪原意。进而对比我国的情况，才能准确判断两者在政教分离的宪法规范上是否存在差异以及存在何种差异。

(一)西方政教分离入宪的历史根源

从理论上讲，政治与宗教的本质要求两者应当保持一定的距离。从宗教要素的层面看，宗教是一个以宗教信仰为“始基”的宗教意识、宗教行为和宗教组织的统一体[4]32。宗教信仰作为宗教最为本质的内在的一种要素，属于思想范畴问题，要求国家尊重并且保障这种思想自由，至少不采取任何缺乏正当性的妨碍行为。政治学上认为，权力这个因素天然地蕴含于政治的内涵中，权力与政治的关联不言而喻。政治体系是涉及控制、影响力、权力和权威的人类关系的持续模式[5]。政治的本质是对社会的一种控制，要求掌控包括宗教在内的社会事物。可见，政治与宗教之间的矛盾根本对立。这种矛盾不可根除，只能通过某种稳定的制度调整来进行协调，而政教分离就是最好的调整模式。

政教分离原则的出现正是基于上述理论根据，但更为重要的是源于西方中世纪政教合一体制。西方中世纪时期实行宗教专制体制，教会掌握国家权力后引发了非常残酷的宗教迫害，其激烈的形态就是宗教战争和教派冲突，前者的代表是十字军东征，后者的例子则更多，比如法国的圣巴托罗缪惨案[6]296。这些都是比较大型的宗教迫害事件，而一些小型的宗教迫害事件更是不胜枚举。后来许多为我们所熟知的进步学者，诸如哥白尼、布鲁诺、伽利略等都是以“宗教异端”的罪名被处死的。当时的宗教势力与国家权力高度融合，并且占据绝对主导地位，借助政治特权，将人格尊严、宗教信仰自由、言论自由等基本人权压缩到极致。正是基于这种政教合一体制造成的历史悲剧，为了促进人的自由全面发展，保障宗教信仰自由，西方许多国家在制宪时大都规定了政教分离原则以协调政教之间的矛盾。

(二)对比我国:是否有历史根源可循

政教分离原则进入西方国家的宪法，脱胎于艰苦而漫长的宗教信仰自由斗争史。反观我国，并无同样的历史根源可循。严格来说，我国历史上从未出现过宗教与政治紧密结合的现象。佛教、伊斯兰教、基督教(包括天主教和新教)这三大世界性宗教，以及土生土长的道教在我国都有悠久历史。受中国传统思想文化中兼容、宽容精神的影响，加上各宗教都倡导服务社会，造福人群③，所以各种宗教之间能够友好共处，政治势力也乐于接受这种宗教多元化的局面。总之，与西方国家相比，我国的宗教本来就不发达，所以白热化的宗教冲突几乎没有出现过，基于纯粹宗教原因而发生的流血事件也极少，因此我国从根本上缺乏政教分离原则产生的土壤[6]299。

当然，政教分离原则无疑是处理政教关系的最佳模式，也是宗教信仰自由坚实的制度保障。虽然没有西方国家那种基于历史根源的制宪原意，但我国同样有基于保障宗教信仰自由的人权理念，在制宪时规定政教分离原则来处理政教关系。事实上，1982年《宪法》的原稿中写有“宗教不干预政治”的条款，但是宪法修改委员会秘书处考虑到我国不存在西方那种政教不分的历史，而且“不干预政治”意思也不太清楚，宗教界的爱国活动也是政治，所以不好禁止[7]257。这里的“不好禁止”显然不是不禁止的意思，而是指不便直接写明，要实行政教分离的规范意思还是很清楚的。

二 政教分离制宪原意中的特殊因素

如上所述，就政教分离的制宪原意，我国与西方国家在保障宗教信仰自由这一点上是共通的。问题在于，我国还存在一些缘于自身的历史发展与传统文化而特有的制宪原意，即制宪原意中还蕴含着政治、民族与文化的因素。

(一)制宪原意中的政治因素

纵观人类历史，任何宗教在和政治力量的结合过程中，政治的动机会大大改变宗教的原始面貌④。在所有宗教甚至最神秘的宗教里，都有着对社会秩序和社会正义的关切，有着对不但宗教团体本身而且宗教团体作为其中一部分的更大社会群体的内部法律之关注[8]。我国宗教学上也存在类似说法。中国宗教的各种形态都有一种入世的精神，强烈地呈现出一种人本主义的倾向[9]203。关于这种入世的精神、人本主义的倾向与政治的关联，宗教学上有“宗教的政治属性”的说法。宗教的政治属性主要表现在它为政治统治服务、进行社会控制、稳定社会秩序、凝聚民族力量和为一些重要的政治运动鸣锣开道等方面[10]。我国在制宪时，显然也注意到了这一点。因此，制宪原意中的政治因素对政教分离的宪法规范所产生的影响便成为一个问题。

事实上，早在民主革命时期，中国共产党领导的根据地政权颁行的一些宪法性文件中就有关于宗教信仰自由和政教分离的规定⑤。这些规定的规范意义带有很强的政治色彩，主要是考虑到革命斗争和抗日战争需要在政治上团结和壮大武装力量。建国后，我国一直强调宗教具有群众性，认为宗教也是一种社会实体。如何处理政教关系，这种政治因素仍然存在，只是具体内容发生了变化。具体地说，即团结各种宗教势力，使之成为落实国家宗教信仰政策的力量。长远地说，即引导各种宗教势力服务社会发展建设，夯实政治民主的基础。1982年中共中央发布的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》也曾明确指出，使全体信教和不信教的群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来，这是我们贯彻执行宗教信仰自由政策，处理一切宗教问题的根本出发点和落脚点。这说明我国的宗教工作得到了国家的高度重视，从我国的具体国情出发，通过保障公民的宗教信仰自由，来最大限度地发挥宗教组织和信教群众在建设社会主义和谐社会中的重要作用[11]。

(二)制宪原意中的民族因素

人类的历史发展充分表明，宗教与民族之间存在着千丝万缕的联系，宗教信仰往往成为民族利益的重要表现形式。在处理宗教与民族问题时，国家应当对两者之间的关联性给予高度关注。我国作为一个多民族国家和宗教多元化国家，这个问题尤为突出。根据官方统计数据，我国现有各种宗教信徒1亿多人，实际信教人数可能远远不止此。更为重要的是，我国的宗教具有很强的民族性，而这种民族性又主要表现为少数民族的宗教信仰。在信仰宗教的群众中，少数民族占据着相当大的比例，有的民族几乎是全民信教，如藏族、傣族、布朗族信仰佛教，回族、维吾尔族、哈萨克族、乌孜别克族、塔吉克族、塔塔尔族、柯尔克孜族、撒拉族、东乡族、保安族信仰伊斯兰教。可见，我国的宗教问题不仅仅只是公民的个人信仰问题，而且与民族问题(主要是少数民族问题)不可分割。

1982年中共中央发布的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》曾明确指出:“绝不允许恢复已被废除的宗教封建特权和宗教压迫剥削制度，绝不允许利用宗教反对党的领导和社会主义制度，破坏国家统一和国内各民族之间的团结。”宗教在长时期的历史积淀中，已经融入民族的血液之中，把信众紧紧团结在以信仰为中心而形成的一系列民族感情、民族环境以及民族社会中，宗教已经成为联结本民族的重要纽带[12]。在我国，少数民族的宗教信仰问题处理得当，直接关系到民族团结与社会稳定，甚至关系到国家领土与主权完整。我国《宪法》处理宗教信仰问题的基本精神是保障公民的宗教信仰自由，而政教分离又是为此而设的保障制度。由此，应当注意到制宪原意中的民族因素与政教分离的宪法规范之间的关联。质言之，鉴于民族问题与宗教问题密切相关，维护民族团结、社会稳定以及国家领土与主权完整作为国家处理民族问题的根本宗旨，其必然对政教分离的宪法规范产生一定的影响。

(三)制宪原意中的文化因素

宗教本身就包含着丰富的文化内涵，在人类历史的长河中和其他文化形式如伦理、哲学、文学、艺术和教育等交织在一起，形成更广义的文化[9]258。宗教在我国不仅源远流长，而且多元化发展特征显著，宗教文化是中华传统文化的重要组成部分。中国宗教作为一种文化形态，在长期的发展过程中，并不局限于它们的理论构建和思想信仰，而是将这种理论构建与思想信仰落实于实物形态，通过诸如建筑、雕塑、绘画、器物等实物形态生动地再现出来[9]229。最典型的是，有些宗教经卷所记录的并不纯粹是宗教教义，还涉及当时的服饰、饮食以及宗教本身的发展历史等内容，具有一般文化史的重要价值。对于保护包括宗教文化在内的中华传统文化的传承与发展，我国政府一直都非常重视。虽然我国《宪法》为了保障宗教信仰自由而规定政教分离，但是政府积极保护宗教文化显然已经融入宪法对关于政教分离的规范意义。

事实上，由于少数民族是我国信教群众的主要组成部分，我国的宗教文化在很大程度上是少数民族的宗教文化。根据各少数民族的特点和需要，帮助和加速发展少数民族地区的经济、文化建设，逐步消除历史上遗留下来的民族间事实上的不平等，是现阶段党和国家在少数民族地方的根本任务[7]179。这表明，政府积极保护宗教文化的传承与发展，也就是在保护少数民族的切身利益，是在践行国家在民族问题上的根本任务。这也回应了上述论及的宗教与民族问题的密切关联性。总而言之，认识政教分离的宪法规范，制宪原意中的文化因素不应当被忽视。

三 我国政教分离的宪法规范要点

结合我国制宪原意中的特殊因素，在遵循保障宗教信仰自由的基础上，可以对我国政教分离的宪法规范要点作一些认识。

(一)积极引导宗教人士参政议政

1982年《宪法》修改时，草案讨论稿曾规定“宗教不干预政治和教育”，这个规定遭到了激烈的反对。其中，一个非常重要的反对理由就是，我国有许多担任全国人大代表、常委会委员、政协委员的宗教界人士，我国的这种参与式民主也需要宗教人士参政议政[7]257。虽然我国《宪法》文本中未写明政教分离主要是受这种政治因素的影响，但是这种政治因素并没有掩盖宪法规定政教分离来处理政教关系的规范意义。正如该条规定的反对者之一班禅所言，宗教不干预政治、教育是对的，不能再搞政教合一⑥。

在我国，宗教人士参政议政完全有宪法依据，并不背离宪法规定的政教分离原则。我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”该条规定确立人民主权作为国家对内主权的归属原理，即人民是终极意义上的国家权力所有者。毫无疑问，宗教人士和信教人士也是“人民”的一部分，宪法确认其国家权力所有者的地位，保障其参与管理国家事务的权利。需要指出的是，我国鼓励和引导宗教力量参加国家的建设，赋予宗教人士参政议政的权利，这并不意味着国家可以随意干预宗教团体和宗教事务，宗教本身的发展以及宗教信仰仍然享有充分自由。反之，各种宗教与宗教人士也并不因此而获得任何政治上的特权，其参政议政的权利必须依法行使，不享有任何特殊待遇。

(二)国家为宗教的发展提供最基本的物质保障

鉴于我国制宪原意中的民族因素与文化因素，政教分离原则并不意味着政府在宗教事务上完全不作为，而是应当合理有限地作为。这里的“作为”是指国家应当公平地为各种宗教提供一些物质上的保障，而不得涉及任何国家权力的配置。这里的“物质保障”包括积极作为和消极不作为两个方面，前者如国家投入一定的资金用于修缮具有重要价值的寺庙和宗教设施，后者如宗教团体和宗教活动场所按照有关税收规定享受税收减免优惠。至于“合理有限”的标准，应当以维系宗教发展所需的最基本物质为限，而不能给予过多或者不必要的物质支持。

关于政教分离的判断标准，日本宪法学上有“目的效果说”，认为国家和宗教不可能完全隔绝，某种程度的相互结合也是允许的，只是这种结合不能超出某种限度，产生对宗教的援助或促进、压迫或干涉的效果[13]。这个标准既从目的上考察国家行为是否具备宗教意义，又从效果上考察是否导致对宗教的援助或促进、压迫或干涉。可以借此学说阐释一个问题，即我国政府为宗教的发展提供最基本的物质保障具正当性，主要是从目的上来考察。一方面是维护民族团结的必要。我国虽然坚持独立自主办教原则，由我国的宗教团体、教职人员和信教群众自己来办教，但是这主要是为了抵御境外宗教势力的渗透，防止国际上的反华势力利用宗教从事破坏民族团结、颠覆政权和分裂国家的行为。反之，支持独立自主办教就势必成为国家的义不容辞的责任[4]446。另一方面也是保护宗教文化的需要。宗教文化的传承与发展，尤其是宗教文化实物的保存、修缮是一项重大的系统工程，宗教本身的人力、物力、财力并不足以完成这个任务，国家应当提供必要的物质支持。至于衡量国家的这些行为是否导致对宗教的援助或促进、压迫或干涉，主要是看政府对待各种宗教是否秉持了公平、公正的态度。

作为一项基本人权，宗教信仰自由获得宪法的保障是宪政建设的应有之义。由于政治权力是威胁宗教信仰自由的主要力量，政教分离原则便成为宪法保障宗教信仰自由的起点。鉴于不同的历史背景与文化传统，各国宪法对于宗教分离的规范不可避免地存在差异，政教分离的标准或宽松，或严格。我国在制宪时，充分考虑到了宗教对政治的积极方面、民族与宗教问题的密切关联以及宗教文化的保护问题。关于政教分离的宪法规范，我国政府既积极引导宗教人士积极参政议政，又依法为宗教的发展提供最基本的物质保障。由此所折射出的政教分离标准并不严格，总体上偏于宽松。客观地说，这种宽松型的政教分离模式符合我国的国情实际，对于保障我国公民的宗教信仰自由具有积极意义。

注释:

①今年至今就已经出现多场大型的公祭活动。如5月20日，在湖北十堰举行的女娲公祭大典，十堰市与竹山县主要领导参祭。又如6月22日，在甘肃天水举行的公祭伏羲大典，由央视现场直播，全国政协副主席、省委书记、省人大常委会主任、省长等党政领导参祭。此外，还有炎帝生辰祭祀大典、药王祭礼等大大小小的祭祀活动。

②2005年海南三亚南山海山观音圣像的建设和开光问题曾在宪法学界内引发了激烈的讨论。相关论文参见郭延军的《我国处理政教关系应秉持什么原则——从三亚观音圣像的建设和开光说起》(《法学》2005年第6期)、韩大元的《试论政教分离原则的宪法价值》(《法学》2005年第10期)、童之伟整理的《地方政府投资宗教项目涉及的法律问题——三亚南山观音圣像建设与政教关系学术座谈会纪要》(《法学》2005年第11期)等。

③如佛教的“庄严国土，利乐有情”，天主教、基督教的“荣神益人”，道教的“慈爱和同、济世度人”，伊斯兰教的“两世吉庆”等。

④关于这一点，英国著名哲学家伯特兰·罗素在《西方哲学史》一书中有过详细的论述。具体内容可参见罗素《西方哲学史》(上卷)，何兆武、李约瑟译，商务印书馆1963年版，第26-27页。

⑤如1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》第13项规定:“中国苏维埃政权以保证工农劳苦民众有真正的信教自由的实际为目的，绝对实行政教分离的原则，一切宗教不能得到苏维埃国家的任何保护和供给费用，一切苏维埃公民有反宗教的宣传之自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时，才能许其存在。”

⑥班禅所指“不能再搞政教合一”是针对西藏的政教合一形态而言。参见1982年3月1日宪法修改委员会第三次全体会议分组讨论会议记录。

[1]韩大元．试论政教分离原则的宪法价值[J]．法学，2005(10):3-8．

[2]张千帆，朱应平，魏晓阳．比较宪法——案例与评析:下册[M]．北京:中国人民大学出版社，2011:851．

[3]芦部信喜．宪法[M]．林来梵，凌维慈，龙绚丽，译．3 版．北京:北京大学出版社，2006:138-139．

[4]段德智．宗教学[M]．北京:人民出版社，2010．

[5]罗伯特·达尔．现代政治分析[M]．上海:译文出版社，1987:17-18．

[6]林来梵．宪法学讲义[M]．北京:法律出版社，2011．

[7]蔡定剑．宪法精解[M]．2版．北京:法律出版社，2006．

[8]哈罗德·伯尔曼．法律与宗教[M]．梁治平，译．北京:生活·读书·新知三联书店，1991:29．

[9]戴康生，彭耀．宗教社会学[M]．北京:社会科学文献出版社，2007．

[10]彭时代．宗教信仰与民族信仰的政治价值研究[M]．北京:民族出版社，2007:34．

[11]莫纪宏．论我国宗教组织的法律地位[J]．金陵法律评论，2009(春季卷):36-46．

[12]彭自强．宗教学概论[M]．北京:宗教文化出版社，2008:377．

[13]王广辉，等．比较宪法学[M]．武汉:武汉大学出版社，2010:185．