转变经济发展方式背景下湖南土地节约集约利用的对策探讨

瞿理铜

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

近年来，湖南转变经济发展方式取得一定的成效，经济总量不断扩大，经济结构不断优化。但要认识到，成绩还是初步的，转变经济发展方式离科学发展要求还有很大差距［1］。为此，2010年8月，中共湖南省委、湖南省人民政府作出了《关于加快经济发展方式转变，推进“两型社会”建设》的重大决定。同年11月，省委九届十次全会进一步明确了要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加快推进“两型社会”建设的目标［2］。土地资源在自然资源中占有核心、主导地位，所以加快转变经济发展方式离不开国土资源利用效率的提高。土地使用制度改革以来，土地资源在为区域经济发展提供强大支撑的同时，其供需矛盾也日益突出。尤其湖南作为全国的人口大省、重要的粮食生产基地，既要保证经济发展的需要，又要为国家保障粮食安全贡献力量，土地资源供需矛盾显得更加突出。在这些背景下，节约集约利用土地资源不仅是湖南贯彻落实科学发展观的根本要求，更是推动湖南转变经济发展方式的有力手段。因此，湖南必须创新思路转变土地利用方式，促进土地节约集约利用。

一 湖南节约集约利用土地资源的重要性和紧迫性

(一)是保障国家粮食安全的重要任务

湖南省作为全国重要的粮食生产基地，承担着为国家保障粮食安全的战略使命。然而，当前湖南正处于工业化和城镇化快速推进阶段，统筹解决好保护耕地和加快推进工业化、城镇化，成为

一个亟待破解的难题。节约集约利用土地资源是破解这一难题的根本途径。

建设国家粮食主产区，在后备土地资源不足的背景下，只能在现有的耕地上做文章。在现行的土地制度框架下，根据国家关于省级“耕地占补平衡”的要求，只有通过切实转变农业发展模式，大力发展现代农业，利用现代土地开发整理技术把现有耕地打造成为稳产高产地，实施农业规模化发展，保证湖南省基本农田红线不突破，在快速推进工业化和城镇化的过程中，有效履行保障国家粮食安全的历史使命。

(二)是转变经济发展方式的重要抓手

经济结构不合理一直是制约湖南省转变经济发展方式的难点。长期以来，湖南形成的以有色、冶金、工程机械、石化为主导的产业结构，导致对土地资源的利用较为粗放。同时，湖南作为中部地区欠发达省份，人均GDP落后于全国平均水平，部分区域地方政府为加快本地经济发展，往往不惜以牺牲有限的、稀缺的土地资源为代价，尽可能压低地价来招商，甚至以零地价招商，盲目选择投资项目，追求经济的短期高速增长，严重阻碍了湖南经济结构的优化调整，使湖南产业结构“低端化”的特征长时间未得到实质性改变。就目前而言，土地供需紧张已经成为各地竞相发展的矛盾集中点。因此，在新一轮全球产业转移浪潮中，湖南在承接产业转移的过程中，必须要有所选择性地进行承接，加快湖南经济结构调整步伐。以土地资源节约集约为重要抓手，充分利用土地这一重要的调控工具，形成转变经济发展方式的“倒逼机制”，使湖南转变经济发展方式走在全国的前列，为湖南经济持续发展奠定坚实的基础。

(三)是建设“两型社会”的现实之需

建设“两型社会”是贯彻落实科学发展观、实现可持续发展及建设生态文明的必然要求。建设两型社会要求在注重经济增长的同时，更加注重资源利用效率提高和生态环境保护，这就要求创新经济发展模式，在发展经济的过程中更加注重资源配置效率。土地资源作为人类社会最重要的自然资源和生产要素，是不可再生的自然资源，在利用过程中应该积极引入市场机制，促进土地市场发育，以充分发挥市场配置资源的基础性作用，从而促进土地资源的优化配置和集约利用，缓解经济增长过程中土地资源的瓶颈制约。湖南作为国家两型社会建设试验区，探索和形成完善的土地节约集约利用模式是湖南两型社会建设的重要任务。

(四)是探索新型城镇化发展模式的重要手段

改革开放30年来，城镇化和工业化进程促进了中国经济的增长。然而，突飞猛进的城镇化进程中，遍地开花的开发区，大广场、大马路、大建筑式的造城运动使得我国土地的浪费非常严重。2011年3月26日，在上海举行的“十二五”城镇化发展高层论坛上，国家发改委秘书长杨伟民指出:本世纪以来我国城市的建成区面积扩张了50%，而城镇人口只增加了26%。中国土地城镇化速度快于人口城镇化速度，而且基本快了1倍。30年来我国城市建成区的人口密度在不断下降。从湖南的情况来看，湖南省2000年的城市建成区面积为800km2，2008年为1 195km2，在8年的时间里增长了395km2，年均增长49km2。从建设用地增长来看，2006～2009年，全国建设用地年均增长速度为－4．32%，湖南建设用地年均增长速度达到32．3%，新增建设用地增长速度严重高于全国。因此，湖南在探索新型城镇化发展模式、加快推进新型城镇化进程中，必须高度重视节约集约利用土地资源。

二 “十一五”以来湖南土地资源节约集约利用中存在的问题

(一)耕地保护难度大，耕地后备资源不足

近年来，随着湖南“一化三基”和“四化两型”战略的实施，新型工业化快速推进，带动城镇化水平也以平均每年1．6个百分点的速度在增长，城镇化水平由2005年的37%提高到2010年的45%。随着工业化和城镇化的快速推进和矿物等自然资源的开采、退耕还林及各种自然灾害，使全省耕地面积由2005年的381．60×104hm2下降到2010年的369．52 ×104hm2，人均耕地由 0．0567hm2下降到0．0543hm2，已接近联合国粮农组织规定的人均0．053 hm2的警戒线。由于人均耕地少，建设占用大量耕地，虽然在数量上实现了耕地占补平衡，但新补充耕地在质量上远不如被占用耕地，且因水土流失、农民重用轻养等原因，造成耕地总体质量在不断下滑，耕地和基本农田的保护难度不断加大。此外，根据湖南省国土部门相关调查显示，湖南省耕地后备资源仅为47．74×104hm2，人均可利用的耕地后备资源不足0．007 hm2，耕地后备资源明显不足，且仅有的后备耕地资源大多分布于湘西、湘南等地区，受自然地理条件和经济社会发展及技术水平的限制，开发整理难度较大。

(二)建设用地利用效率不高

从城镇建设用地来看。2009年，湖南省城镇人均建设用地是139 m2，超过国家城市规划技术导则规定的100 m2的标准，更是大大超过发达国家人均城镇用地面积的88．2m2。全省城市平均容积率仅0．32，低于全国平均水平0．34，近一半的城镇建设用地处于低效利用状态。

从农村集体建设用地来看。长期以来，由于缺乏统一的规划管理，湖南农村居民点分布较分散，农村建设占用耕地的现象时有发生，很多地方存在超标准建设。2009年，全省人均农村居民点用地面积为193 m2，超过建设部《村镇规划标准》(GB50188-93)规定的人均农村居民用地150 m2的上限，且这种状况在全省大部分的市(州)存在。此外，随着城镇化进程的推进，每年都有一定规模的农村人口转为城镇人口，但农村居民点用地的规模却不减反增。据统计，2000年至2009年，湖南减少农村人口418．32万人，而农村居民点用地规模，比2000 年却增加了0．11 ×104hm2［3］。由于农民进城，原有宅基地没有进行复垦，导致土地资源的浪费。

从产业园区和基础设施建设用地来看，湖南省大多数省级产业园区产业集聚度低，且多为传统的劳动密集型产业，占地面积较大。基础设施用地粗放，公路沿线、车站码头蚕食交通基础设施用地的现象严重。

(三)土地生态环境问题突出

新中国成立以来，湖南省生态环境建设取得了显著成效，土地生态环境局部好转，但从总体上来看，土地生态问题依然突出，生态环境恶化的趋势并未从根本上得到遏制，这些主要体现在:一是土壤质量不断下降。2005年以来，全省因盲目使用农药、化肥及工业“三废”排放已污染土地528×104hm2，全省每年有 5×104hm2有林地逆转为无林地、疏林地和灌木林地。二是重金属污染严重。长株潭流域下游沿岸镉等重金属污染，已对环境构成危害，耕地中重金属含量超标，导致局部耕地退化严重，如株洲市石峰区有30多平方公里土地镉污染严重，已不能正常耕种。三是区域生态建设压力大。全省经济相对发达的环长株潭地区，大城市发育较早，城镇分布较为密集，城市绿地面积少，但耕地急剧减少，生态环境不容乐观。

(四)土地规划管理不到位

由于湖南原有土地规划预测不具备前瞻性，以及体制机制改革不彻底，导致土地规划管理没有很好地发挥应有的作用，突出表现在:一是土地规划频繁调整，规划缺乏严肃性。1997年编制的土地利用总体规划，由于时间紧、任务重、基础差，上下级之间土地规划、行业用地规划与土地利用总体规划之间没有进行很好地对接，土地利用规模不协调，规划选址与实际用地相差较大，不调整无法满足实际建设的需要，导致土地利用总体规划频繁调整，削弱了土地规划的严肃性，土地乱占、乱用的现象时有发生。二是土地市场建设不健全，监管力度不够。应招拍挂出让的土地，变相协议出让或以实物地租形式搞建设。

三 新形势下湖南土地集约节约利用的对策建议

(一)改革耕地保护制度，激励耕地产权人保护耕地

一是明确耕地保护的责任主体。中国耕地实行的是集体所有制，在这种土地所有制下，应该明确农村集体经济组织和农民是耕地保护的责任主体。二是激励农民保护耕地。农民作为耕地的直接使用者，在耕地保护中扮演着重要的角色。从国际经验看，保护耕地关键是要提高农民保护耕地的积极性。因此，湖南省可以先进行试点，建立耕地保护基金，对农民保护耕地进行补偿，提高农民保护耕地的积极性。

(二)加强宣传教育，强化节约集约用地意识

各级国土管理部门每年可以将有关国土管理方面的学习和宣传材料分送给各级党委、人大、政府、政协和开发区的相关领导，让他们及时了解国家最新的土地政策法规。加强国土资源法律法规的宣讲工作，将节约集约用地作为宣讲的重点，列入各级领导干部国土资源法律法规培训班的教学内容。向全省各工业企业派发节约集约用地倡议书，引导企业节约集约用地。

(三)严格控制建设用地增量，盘活存量建设用地

严格限制把耕地转为建设用地的行为，严格控制建设用地增量，在盘活建设用地存量上下工夫:一是进一步完善土地管理制度。充分发挥土地利用总体规划和年度供地计划的调控作用，严格新增建设用地审批。二是加大土地利用监督管理，严查先占后批现象。三是加大对闲置土地处置力度。严格按照国家关于闲置土地的处置办法，对两年未开工的闲置土地依法收回纳入土地储备。四是加大城市地下空间开发，引导城市由平面扩张变成立体发展［4］。

(四)加强土地生态环境建设

湖南省是长江中游地区自然灾害频繁发生的省份之一，加强土地生态环境建设主要从以下几个方面入手:一是及时进行生态环境建设规划修编。确定科学合理的总量控制指标，并采取有效措施确保生态防护林地指标等生态环境建设控制指标不被侵吞。二是大力推广先进适用技术，提高生态环境建设科技水平。根据湖南省生态环境类型的实际情况，积极组织有关科研院所，重点开展红壤地区侵蚀土壤生态环境系统恢复和重建、喀斯特区域脆弱生态系统恢复重建和稳定技术等方面的研究，加强科学技术的普及和应用，提高生态环境建设效益。三是实施生态建设重点工程。重点开展坡耕地综合治理、退耕还林、小流域综合治理、水土保持、生态公益林建设、天然林资源保护、封山育林、土壤增肥、生态农业等九大重点生态工程。四是加大土地生态环境建设投入。坚持政府、集体、社会相结合的措施，多渠道、多层次、多方位筹措土地生态环境建设资金。对于已纳入国家生态环境建设计划的重点工程项目，按国家要求从地方财政中安排好配套资金。地方性建设项目要积极自行筹措资金制定优惠政策，广泛吸引社会各方面的投资。

(五)优化土地利用结构，不断提高土地利用效率

提高土地利用效率是节约集约用地的根本。湖南省作为中部地区一个欠发达省份，在“十二五”期间加快推进新型工业化和新型城镇化依然是一项重要的任务。湖南人多地少的现实，工业化和城镇化带来的用地扩张要求湖南必须在提高土地利用效率上下工夫:一是加大土地综合整治。引导农民居住向中心村镇集中、工业向省级工业园区集中，土地向适度规模经营集中。二是坚持“四个优先”，促进产业升级。通过制定“四个优先”用地政策，即“投资额、投资强度大的装备制造业等大项目、城市重大基础设施项目、民生工程项目和上市公司项目用地优先”。三是制定优惠政策鼓励开发企业建造多层标准厂房，引导其向高空发展，节约集约利用土地资源。

(六)加大考核力度，建立健全节约集约用地考核评价机制

制定节约集约用地考核办法，将单位土地面积产值、单位面积投资强度、容积率等指标列入考核内容。建立健全国土资源管理目标责任考核制度，提高节约集约用地考核权重。并把考核结果与土地供应指标相挂钩。对土地利用集约化程度高的县、市、区，在建设用地上优先供应，在农用地计划和建设置换指标上予以重点支持和倾斜;对按照节约集约要求盘活各类存量建设用地的，按照盘活面积给予下一级政府适当奖励。强化对县、市、区主要责任人的目标考核，对没有达到考核要求的，给予通报批评，并责令限期改进。通过加强考核力度、建立健全节约集约用地的考核评价机制，引导各级领导干部树立科学的发展观、正确的政绩观和节约集约利用土地的资源观。

(七)完善土地利用规划的体制机制

完善的规划实施体制机制落实土地总体利用规划的重要保障。湖南省需要进一步完善土地规划实施的体制机制:一是加强土地规划和管理的立法工作。以建设“法治湖南”为契机，制定湖南省土地利用规划的法规体系，严格执行规划管理法律法规，健全土地执法体制，可以考虑把各级国土资源管理执法大队脱离国土资源管理部门，纳入各级政府监察部门，实现土地审批和督查相分离。二是加强规划实施阶段管理控制。实行土地利用功能分区管理，完善规划许可制度和督察制度，严格土地审批管理责任追究制，健全完善规划协调机制和建设项目用地预审制度［5］。三是创新规划决策制度。扩大规划的民主决策和公众参与的范围，实行以政府作为权力枢纽，人大、政协、经济组织、专家组织、社会组织、上级政府和下级政府分工合作决策的权力结构和运行机制。

［1］肖万春．加快湖南经济发展方式转变［J］．湖湘论坛，2011(1):10．

［2］吴敬琏．做好加快经济发展方式转变这篇大文章［J］．学习月刊，2010(8):3．

［3］苏婷，苏佑明．湖南省土地利用存在的主要问题及对策研究［J］．国土资源期刊导航，2008(3):5－8．

［4］赵旭，刘小平，薛姝．两型社会视角下湖南城市土地节约集约利用研究［J］．城市发展研究，2010，17(5):102－107．

［5］张伟娜，肖莉，李佩瑾．湖南省土地利用总体规划中的问题分析及对策研究［J］．国土资源科技管理，2007(5):136－140．