我国普通高中“多样化、特色化”发展新目标及其落实的政策分析*

● 杨润勇 杨依菲

在《教育规划纲要》“事业发展”部分，普通高中教育相关内容独立成章，这是国家重大政策文件首次对普通高中做出制度安排。在一系列任务目标中，“提高质量、提高普及水平”是多年来普通高中发展政策的延续。惟有“多样化、特色化”发展是一个新的、鲜明的提法（下文简称为“新目标”）。本文拟对如何看待新目标、新目标的落实状况如何、如何进一步完善政策等几个问题进行分析。

一、关于普通高中新目标的分析

（一）新目标明确了国家对普通高中发展政策定位

从以往关于普通高中的政策文件看，教育规划纲要颁布之前，缺乏对普通高中有权威的、明确的定位。其主要原因是，与义务教育、高等教育、职业教育等有所不同，普通高中教育到目前尚没有出台专门法律法规。没有专门法律，也就无法对普通高中提出法律层面有权威的定位；另外，近二十多年来，普通高中在高中阶段教育“结构调整到瞄准普及”过程中逐步发展。也就是说，普通高中政策虽然不同阶段各有侧重、各有特点，但重点目标始终徘徊在“结构调整”和“提升普及水平”上。[1]教育规划纲要则在“加快普及高中阶段教育”基础上，提出了“推动普通高中多样化发展”的新要求，其关键就是按照教育规划纲要要求，大力推进普通高中的多元办学、多样培养与特色发展。[2]“多样化、特色化”是教育规划纲要提出的新时期我国普通高中教育发展的新目标，是国家教育政策文件中对普通高中的发展提出的明确方向，也是关于普通高中发展的最高要求；是党中央、国务院在新世纪新阶段首次对普通高中发展方式的重大政策定向。[3]

（二）新目标适应于我国普通高中发展的新形势

总体看，我国普通高中多样化发展、特色发展的条件已经初步形成。改革开放以后，尤其是进入21世纪以来，我国普通高中普及水平大幅度提高。普通高中在校生人数由2000年的1201万人增加到2010年的2427万人，学生数量实现翻番，取得突破性发展；同时，普通高中多样化、开放性的课程体系初步建立，课程改革稳步推进，考试评价制度改革有所进展，普通高中从规模发展向内涵发展迈出了坚实的步伐。但是，总体讲，普通高中教育质量不高问题依然突出，普遍存在办学模式趋同、发展模式单一、同质化倾向严重、学生课业负担过重等共性问题。普通高中多样化特色化发展是提升质量的必由之路和具体体现，对普通高中教育以质量为中心，解决突出问题，转向内涵发展意义重大。新目标的提出，是普通高中教育改革的必然要求，是普通高中内涵发展的体现，是适应教育发展新形势的必然选择。

（三）新目标符合普通高中教育发展的基本规律

首先，新目标的提出，符合我国经济社会对人才培养的要求。新目标是基于经济社会发展对人才需求的多样化、人的多样化要求提出来的，是普通高中教育更好地服务经济社会发展的独特作用所在。落实新目标，能促动普通高中兼顾升学、育人和社会发展功能。其次，新目标符合高中学生成长规律。高中阶段教育是学生个性形成、自主发展的关键时期，注重培养学生自主学习、自强自立和适应社会的能力，把培养学生社会责任感、创新精神和实践能力作为全面提高教育质量的重点内容，体现了素质教育的要求，对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义。再次，新目标的提出适应了教育发展的新要求。普通高中多样化特色化发展，才能最终形成与义务教育、高等教育上下顺畅衔接、与职业教育互相渗透，以培养创新人才为指向的多样化发展格局；多样化特色化办学对于倡导“教育家办学”，按照教育规律办学，从根本上扭转办学理念、培养模式、校园文化等各方面普遍存在的同质化、趋同化倾向，有着现实指导意义。

（四）新目标中“多样化”、“特色化”的要求相辅相成

一方面，多样化并不完全等同于特色化，二者的明显区别在于普通高中多样化表现在办学主体、办学形式等方面的多样化，同时还包括采取多种方式培育多方面人才的目标，是从外延层面的要求；特色化发展，指向普通高中学校内涵发展层面，是学校水平和质量不断提升的概念。另一方面，多样化与特色化密不可分。相互之间，其实为共性与个性的关系。特色化是个性，多样化是共性。普通高中特色化发展一定建立在多样化的办学模式、育人模式、课程设置、评价方式的基础上，没有多样化发展，就不会形成学校特色化发展。而普通高中实现特色发展，一定程度上说，能有效促动和实现普通高中发展的多样化。因此，实现普通高中多样化与特色化发展密不可分、相互促进。

二、各地落实普通高中发展新目标的状况

（一）各地《纲要》文本中关于普通高中新目标的落实情况

1.各地《纲要》对新目标均有体现。从总体看，各地《纲要》对普通高中的重视程度普遍提升，所有的省市都有专章（节、条目）明确普通高中发展的内容，相关章节中都涉及到了对新目标的安排；16个省市的纲要中在本地的重点工程、特色工程或试点改革工程中设计了与新目标相关的普通高中的项目。各地《纲要》呈现了以下共同特点：一是各地新目标落实的方案多偏重于以“探索学校多样化发展新途径，开展新型综合高中、特色高中建设试验”、“鼓励和支持有条件的高中学校进行综合高中实验”等方式进行描述；二是“优质高中”的建设和作用依然受到广泛重视。很多地方在《纲要》中提出了“发挥优质高中在特色办学中的示范和带动作用”、“把优质、特色作为高中教育发展的重点”等；三是课程改革在大多数地区《纲要》普通高中部分内容中占重要比例。提出通过“普通高中新课程实验，精选课程内容，优化课程结构，加强教材建设，改进教学方法”等推进特色高中建设。四是西部地区大多仍然把 “推进高中阶段教育普及”、“加快高中阶段学校建设”、“扩大优质教育资源”、“推进普通高中、职业教育协调发展”等作为普通高中发展最重要的任务。除此之外，很多省市重视教育综合改革重点试验项目，进行促进高中教育优质特色多样发展试验。如部分省市提出“在若干所高中实施创新人才培养实验项目，建立高中与大学合作培养人才新机制。加强对高中生动手能力和职业技能培养，探索综合高中发展新机制，促进普职渗透”等内容和实验项目。总之，比较以往的地方综合教育政策，各地《纲要》普通高中阶段教育重视程度有所提升，相关政策文本内容篇幅普遍增加，对多样化、特色化发展等新目标均有所涉及、有所安排。

2.部分地区落实新目标有所突破。国家教育体制改革试点工作展开后，部分地区率先展开了落实新目标的发展项目。如北京“普通高中特色发展”、黑龙江“推进普通高中多样化特色化发展”、上海市“促进高中教育优质特色多样发展”、江苏省南京“以普通高中多样化建设促进素质教育创新发展”、新疆“探索普通高中多样化发展”等试验项目。另外，湖南、黑龙江等省也先行先试，在区域展开了特色高中推进的实验工作。其共同的做法和经验，一是出台专项改革方案。在出台本地十年规划纲要的基础上，都推出了类似《普通高中多样化特色化发展试点改革方案》的专项文件，对本地落实普通高中特色化多样化发展的目标、措施、要求、保障等进行可操作性安排；二是实施了普通高中多样化特色化建设工程；三是明确了有代表性的区域或学校为实验基地。如江苏南京在提出了重点建设富有鲜明办学特征的四类高中，即高水平综合发展高中、高水平特长发展高中、高水平普职融通高中、国际高中；通过实施“普通高中多样化特色化建设工程”，在未来的5-10年，通过重点建设和滚动发展，构建普通高中多样化特色化办学格局。试点地区根据自身实际，自主开展内容丰富、形式多样的改革探索，在落实新目标的地方政策设计中有所探索，有所突破。

（二）地方落实情况的政策分析

无论是地方《纲要》，还是试点省市的改革方案，都属于落实教育规划纲要的地方政策。从理论角度分析，地方教育政策的制定过程，就是对国家政策目标的落实的环节。一方面，从地方政策文本可以看出，各地《纲要》以普通高中办学模式改革为重点，以办学体制机制创新为途径，以推进普通高中高质量有特色发展为目标，立足本地实际，探索普通高中多样化、特色化发展之路，初步探索普通高中多样化办学基本模式，描绘了普通高中以高质量、有特色发展的政策愿景；另一方面，对普通高中新目标落实情况进行政策分析，地方政策还普遍存在一些共性问题。

1.及时回应教育规划纲要，但普遍存在“拿来主义”的倾向。及时执行是政策落实的一个重要原则。教育规划纲要颁布后不到一年的时间，绝大多数省市都相继出台本地《纲要》，很好地呼应了国家政策，也实现了教育规划纲要从文本走向落实的重要一环。但同时，各地《纲要》中关于普通高中的设计，都还存在着与教育规划纲要文本高度“相似性”，明显存在“拿来主义”的倾向。如很多提法、词句都原封不动照抄了教育规划纲要的提法，没有有效地进行任务分解。这说明了各地对教育规划纲要中普通高中的新目标的精神实质，还存有一定的模糊认识；也反映了各地主管部门急于追求政策文本出台速度，而忽略了对本地普通高中多样化、特色化发展目标任务的系统论证。毫无疑问，忠实执行国家教育政策，应当是政策落实的首要原则。但是，忠实执行，并不意味着照抄照搬，而是要把特色化多样化的目标落到实处，追求效果，追求成功，这既是政策落实的终极目标，也是新时期普通高中发展的需要。“照抄照搬”表现了对政策主要条款、实施要点的简单重复，对于新目标层层落实没有实在的意义。各地对于新目标落实的，还远未达到细节设计、系统设计的要求。

2.各地《纲要》文本内容较为丰富，但落实措施设计仍显 “笼统空泛”。教育规划纲要用1章3款的篇幅，对高中阶段教育进行了设计，其中的一款重点设计了新目标内容。各地纲要绝大多数也都单列“普通高中”章节，内容安排更加丰富、详细。但是，总体看，文本中政策措施、政策工具的安排设计有笼统空泛之嫌。作为一个政策文本，当政策目标确定之后，最重要的设计应该是实现目标的政策措施。只有有了明确的推进措施，才能有效实现政策目标。而政策工具是政策措施具体应用的操作性方法。在地方《纲要》中，普通高中特色化多样化发展所需要的措施、工具设计安排还不够充足。文本中较多呈现的是“鼓励”、“引导”、“支持”等措辞，缺乏实际的、具体的路径、措施方法设计。特别是，在绝大多数省市都只是在目标任务中罗列了“重大改革和重点项目”，但只有上海、天津等部分省市设立了普通高中多样化实验的项目，很多省市都还没有利用这个重要平台详细安排，推动普通高中教育发展的措施未能随之得到强化。总之，《纲要》对于政策措施、工具方面的设计有笼统化的倾向。

3.各地《纲要》对普通高中更加重视，但目标重点不够突出。按照国家教育规划纲要的精神，各地《纲要》对普通高中提出了本区域发展的目标。北京提出促进普通高中多样化发展探索学校多样化发展新途径，开展新型综合高中、特色高中建设试验，推动普通教育与职业教育的融通、渗透，为学生提供多元化学习的机会和资源，形成独特的教育风格和学校文化。浙江省明确了未来十年内开展优质特色普通高中评价活动，争取到2015年全省优质特色普通高中达到50%的目标。显示了对高中特色发展重点目标先行一步的政策取向。与此同时，相当一部分地方纲要，普通高中的重点还不突出、不具体。表现在有的纲要对教育规划纲要中普通高中目标进行了“有选择地落实”，有的甚至没有提及普通高中多样化特色化发展问题；“重点不突出”，有的罗列了发展方方面面的问题，看似无所不包，实则没有重点；“针对性不强”，有的对本地普通高中发展缺乏具体谋划，没能解决各自实现多样化特色化中的最突出障碍问题，未能提出有针对性的推进策略；部分省市把未来十年的工作重点放在示范性高中建设上，未能把新目标要求突出显现出来。普通高中的发展，注定是一个多重目标组合的态势，但是，其中最重要的、最具方向意义的毋庸置疑的是多样化特色化发展，在目标体系中占据着重要地位。没有重点、没有针对性就会影响政策目标的协调性，削弱政策目标落实的效果。

总之，教育规划纲要提出普通高中多样化特色化发展的目标，是未来十年内我国普通高中改革的方向。从客观情况看，落实工作十分繁重，各地《纲要》出台只是完成了政策落实的一个基本环节。从各地《纲要》看，无论对普通高中发展目标的认识，还是多样化特色化的情况，都还存在不平衡、不深入的现象，其中的重点难点问题还有待突破。而能否尽快解决好这些问题，直接关系普通高中事业的发展，关系到落实教育规划纲要的真正成效。

三、进一步推进新目标落实的政策建议

普通高中“多样化、特色化”政策目标的实现，不仅需要好的政策出台，更需要扎实的落实行动。鉴于各地《纲要》均已颁布实施的现实状况，为保证各地普通高中改革沿着正确方向进一步深入推进，从政策执行的角度看，相关政策主体应该进一步清晰政策思路，突出工作重点，完善具体推进措施。

（一）制定专项政策予以指引

教育规划纲要和各级《纲要》只是宏观上明确了普通高中发展的新目标，把政策目标落到实处，必须出台相应的实施细则。国家层面要抓紧出台“推进普通高中多样化、特色化发展”的专项文件，在大方向确定的基础上，引导各地深入落实普通高中发展新目标。各地应该根据上级政策要求和本地《纲要》安排，制定旨在实现“普通高中多样化特色化发展”的具体实施方案，分解目标任务，突出“多样化、特色化”的重点，深化实施系列改革，提出保障和推进政策目标实现的系列措施。提供相关指导性政策支持，以重点带动特色、以全面支撑特色、以优质强化特色、以个性彰显特色，统筹本地高中发展新目标的落实工作。

（二）适时展开对政策方案的评估

规范科学的政策方案评估是落实政策目标的关键环节。建议逐级实施对于政策方案的评估活动。做好政策评估，完善备选方案；在政策执行之前适时进行预测性评估，重点对地方政策目标、方案的可行性及其未来的政策效果、发展方向进行有效预测；在政策方案的落实过程中进行政策执行评估，分析政策落实情况，及时实施反馈和纠偏，保证对政策执行过程的控制。通过方案评估，为完成政策目标奠定良好基础。

（三）逐次展开先行先试

在全国体制改革设定国家层面普通高中改革试点的基础上，各级都要按照教育规划纲要的要求和本地《纲要》的设计，展开多样化特色化办学的改革试点，总结经验，积累做法。一是要展开区域推进普通高中多样化特色化的试验。引导各地开展先行先试，探索有利于普通高中发展的体制机制；如要紧密结合实际，探索建立高等学校与普通高中联合育人机制，建立普通高中多样化办学与高等学校人才选拔衔接机制等，加大体制机制创新力度，尝试试办包括综合高中在内的多样化类型，推动特色发展进程。二是注重成功学校的引领作用。通过试点改革，尽快形成一批办学思想明确，培养目标独特，课程门类齐全，教育管理先进，学科特色鲜明，在区域内外有较大影响力的普通高中学校。总结出推动普通高中多样化发展的典型经验，并进行宣传推广，以加快实现普通高中的发展新目标。

（四）完善配套政策体系

普通高中多样化发展、特色发展涉及到很多领域，还有很多障碍。把贯彻落实工作推向深入，就需要自行制定与普通高中多样化、特色化发展相适应的政策，构建完善的政策体系。要健全经费保障机制，形成有力的服务支持机制；要大力实施创新改革，加大试验力度，进一步深化课程改革，创新育人模式等政策，破除体制机制障碍，为新目标落实增添动力；建立与多样化发展相衔接的考试招生制度，形成健全多元评价机制。加强专项教育督导评估，形成督导评估制度，逐步建立多样化评估普通高中办学水平办法，丰富评估指标体系，突出对学校办学特色的评价，引导学校健康开展办学水平、特色办学的竞争。

普通高中发展新目标的落实是一项复杂的系统工程，也是一个政策执行的过程。要建立政府主导、教育行政部门牵头、有关部门协作、高中学校密切配合和参与的、健全完善的政策落实机制，明确责任主体。政策落实过程要做到统筹规划，精心组织，周密安排，及时研究政策过程中出现的新情况、新问题，确保推动普通高中多样化发展改革顺利进行。

[1]杨润勇，杨依菲.我国普通高中发展二十年政策回顾与分析[J].教育理论与实践，2010,(19).

[2]张志勇.大力推进普通高中多元办学[N].中国教育报，2010-3-20，3.

[3]张力.推动普通高中多样化发展的政策要点[J].人民教育，2011，(1).