中国流动儿童政策现状、问题与发展展望

● 陈卓武 胡庆亮

一、流动儿童政策现状

从户籍制度上看，我国自1958年以来，一直实行城镇和农村两种户口登记和管理方法。近年来，随着改革开放、流动人口的增加，我国相继出台了一些流动人口户籍管理办法，各地市也出台了相应的政策。然而，在对流动人口的户籍政策实施放宽的同时，对于流动儿童的保护情况却稍显逊色。根据《外来人口管理条例》，16岁以上流动人口可办理暂住证，但许多城市中16岁以下的流动人口没有公安机关颁发的相关证件来证明身份，导致流动儿童的人身安全和各项合法权益难以得到保障[1]。针对这一问题，各地区也出台了自己的解决办法。早在1993年，深圳市就采取了这样的措施：为学龄儿童办理有关登记，出具“非劳务性暂住证”[2]，紧接着上海等地也采取了相应的措施。这样的措施至少保证了适龄儿童入学问题，同时也保证了这些儿童拥有相应的身份证明。

在流动儿童接受教育的政策上，1998年国家颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》，这一政策明文规定，流动儿童在流入地接受义务教育时，必须已随父母或监护人在流入地暂居半年以上，同时要交纳一定的借读费，办理临时学籍，以借读的方式入学[3]。这一规定使得流动儿童符合一定条件后可以在流入地就学，接受义务教育，但是，从规定上我们可以明显的看出流动儿童和城市常驻儿童接受教育的不平等。2001年以后，国家相继出台了大量保障流动儿童受教育权的政策，各地政府也相继调整政策，逐渐取消或者降低借读费，以全日制公办中小学为主，采取多种形式解决流动儿童入学问题，降低流动儿童义务教育入学门槛。然而，政策的贯彻实施和落实情况每个地区、每个公立学校都各有不同。同时，公立学校地点远，一般远离流动人口密集区；费用高，包括一定的借读费以及学杂费和学校组织的活动费用；在公立学校很多流动儿童感到贫富差距，甚至因口音而受到歧视[4]。这些因素说明流动儿童进入公立学校仍不能做到与城市儿童完全平等。在这样的背景下，一些非法的打工子弟学校应运而生。这些学校办学条件差、教学质量低，但是这些学校却从一定程度上缓解了流动儿童义务教育入学难的问题，强行取缔也会造成不良的后果，如更多的孩子可能根本没有学上、在打工子弟学校上学的学生被驱逐因此而产生对社会的怨恨等。

在医疗卫生方面，2000年卫生部出台了《特殊人去计划免疫工作管理办法》。2001年全国九城市流动儿童状况调查中提到，大部分大中型城市的流动儿童的常规免疫接种率达到了90%，远远高于1997年前后的调查（大约在30%-40%）。

二、流动儿童政策存在的问题

首先，流动儿童管理办法缺乏全国统一政策和措施。流动儿童是一个跨地区现象，对于其管理需要中央政府来协调解决。目前，各个部门均为相应中央号召，推行各自相应的政策。这就造成了政策标准不一，力度不够，政策间不能相互协调，只能解决局部问题的现象。比如，教育主要覆盖了义务教育，对于学前教育和继续教育未提及，卫生也只是解决流动儿童计划免疫问题，没有提出卫生保健问题的解决办法。只有中央统筹协调，各部门加强合作，各项措施相辅相成，才能彻底保护流动儿童相应的权益。

其次，流动儿童政策施行的力度有限，无法保证每个地区和城市彻底的贯彻实施。虽然多项保护流动儿童的政策已经出台，但是这些政策的实施不尽如人意。各地区社会资源和经济情况不同，各城区和生活区又有自己的实际情况，经常出现已颁布的政策无法实行，或者变相实行。比如，北京市已出台各公立中小学不能收取借读费，但流动儿童也并不是完全有学上。一些学校仍在收取一定费用，只是费用的名字改了；同时也有另一些学校从根本上拒收流动儿童。

第三，为保护流动儿童权利，国家已经颁布了多项政策，但是对于这个急速发展的群体，这些政策远远不能满足他们的需求。许多研究都表明，流动儿童家长仍然认为子女的户籍、教育、医疗等方面是他们最希望解决的问题。这说明，尽管中央和各地方政府出台了大量关于流动儿童权利保护的政策，但在现实中仍然是“供不应求”的，流动人口和流动儿童的保护需要经历一个长期发展的过程。

三、流动儿童保护政策未来发展展望

近年来，越来越多的人关注流动儿童，强调这个群体恶劣的生存状态，引起了很多部门的关注。这个呼声越来越大，仿佛都掩盖了流动对儿童有利的一面。我们必须要承认流动对儿童并不全是坏处。首先，从农村到城市，这些儿童所得到的教育比农村留守儿童要好得多。城市中的教育资源比农村丰富，即使是上打工子弟小学的学生也反映学校开设的课程，师资力量都好于农村老家的学校。许多农村的学校可能没有英语、美术、音乐等课程，甚至老师连普通话都不会讲。其次，城市里丰富的文化资源，拓宽了他们的眼界，提高了他们的素质。在访谈中，北京的儿童说“我在这见到很多名胜古迹”，“看到很多高楼大厦”，“可以和外国人接触”等，这些资源在农村是不可能出现的。第三，家长将子女带在身边抚养教育，比留在农村老家由其爷爷奶奶抚养要好的多。许多研究都表明，隔代抚养对子女有很多不利影响。流动儿童进入城市可以更好的进行亲子交流，家长能及时了解子女的思想变化，预防不良行为和越轨行为的发生。同时，家长在城市中生活，接受了城市的教育思想，学习到了城市的教育方法。他们更加重视子女的教育，在方法上也有了改进。[5]

随着社会上对流动儿童的关注，政府相应政策的出台，更多的儿童受到了保护，流动儿童的状况也得到了一定程度的改善。然而，在今后的日子里我们面临更多更大的挑战，这些问题也等待着我们去解决。一方面，完善流动人口户籍制度以及其相应的权利保障体系，并将这些政策和制度切实落实下去。尽管保护流动人口权益的政策也在不断改善，但是总的来说力度不够，目前仍存在很多问题；而加强政策贯彻力度，使政策落实到实处，也是我们今后必须努力的方向。另一方面，在全社会范围内缩小两极分化，提倡人与人的和谐、平等相处，消除对流动人口和流动儿童偏见和歧视是我们面临的另一个挑战。只有做到了平等相待、消除歧视，我们才能让每一个儿童平等的享受阳光。目前，社会上很多人对流动人口存在偏见和歧视，也使得流动儿童对自身怀有错误的认识，产生自卑、自贱的想法。本来社会上对于流动儿童的权益就已经缺乏足够保护，同时他们对于自己权利的无知、对于一些现象敢怒而不敢言，也妨碍了他们享受已有的权利。所以，消除歧视、平等相处是今后流动儿童保护的又一大挑战。

此外，一些学者对于流动儿童心理复原力的研究也将成为流动儿童研究的另一个导向。在对流动儿童积极心理品质方面的研究中，邹泓等人发现，大部分流动儿童自我掌控力、乐观主义、积极情感方面处于理论的中等及以上水平。公立学校中的流动儿童个人掌控感和积极情感高于民工子弟学校中流动儿童；迁徙时间对流动儿童积极心理品质发展的影响并不明显[6]。这一研究表明，尽管流动儿童在心理健康和城市适应上均存在较多的困难，但他们并非是一个绝对的心理弱势群体，从一个侧面证明流动儿童存在心理复原力，尽管他们生存在一些不利环境，但他们有些人也会拥有好强、积极上进、乐观等优秀品质。研究心理复原力可以更好的得出促进人类发展的积极因素，对流动儿童这一处境不利群体的引导有着积极作用。

[1]高文斌,王文忠,刘正奎,王婷.中国农民工子女心理状况及心理干预研究.第十一届全国心理学学术会议论文摘要集.2007.

[2]深圳市政府.关于深圳经济特区中小学暂住户口学生入学有关问题的通知.1993.

[3]国家教委,公安部.流动儿童少年就学暂行办法.1998.

[4]中国儿童中心.流动儿童相关政策专题研究.中国九城市流动儿童状况调查研究报告.2003,(9).

[5]邹泓,屈智勇,张秋凌.中国九城市流动儿童发展与需求调查.青年研究.2005,(2).

[6]余益兵，邹泓.流动儿童积极心理品质的发展特点研究.中国特殊教育.2008,(4).