加快我国自贸区建设面临的四大困难与对策

■ 陈志阳 武汉大学

自2002年我国与东盟正式启动自贸区谈判以来，我国自贸区建设取得积极成果。截至目前，我国已经签署并实施了10个自贸协定，涉及18个国家和地区，占我对外贸易总额的24%；正在商谈6个自贸协定，涉及11个国家，占我对外贸易总额的15%；根据2012年中日韩三国领导人会议达成的共识，今年年内还有可能启动中日韩自贸区谈判。总体看，我国加大自贸区建设力度，顺应了当前全球区域经济一体化加速发展的趋势，对于我国有效利用国际国内两个市场、两种资源发挥了显著作用。但是，由于自贸区建设牵扯面广、涉及利益多，面临的困难和矛盾也日益突出，影响到自贸区建设的进一步开展。归纳起来主要有四大困难，需要我们从思想认识上给予廓清，从政策选择上予以认真研究应对。

一、困难之一：对自贸区重要性认识不足，对自贸区效应认识片面化，导致对推进自贸区谈判的懈怠心理

根据WTO的规则和各国商谈自贸协定的实践，自贸区要求参与各方在WTO最惠国待遇的基础之上，取消绝大部分货物贸易的关税和非关税壁垒，实现区域内商品的自由流动，同时降低服务贸易的市场准入条件，减少投资障碍。可以说，自贸区对贸易投资自由化的标准远远超过WTO，建成自贸区需要参与各方大幅提高经济的对外开放水平。然而，这与当前一些人对中国对外开放程度和继续推进开放必要性的认识形成了较大差异。这些观点认为，在加入世贸组织后，中国已经变成了世界上最开放的发展中经济体之一，甚至认为中国开放过度了，因此没有必要大幅推进开放。

然而，这种对开放工作的满足感是否正确呢？根据国务院发展研究中心对全球128个经济体开放程度的测算，中国在全球最不开放经济体的排名中，位居第四位。尽管相对而言，大经济体的开放程度会较低一些，但在包括美国、德国、英国、法国、日本、印度、巴西、南非的11个主要经济体里，中国的开放度也仅比日本高一点。此外，根据经合组织的“产品市场管制指数”，在与经合组织成员和巴西、印度、南非、俄罗斯等全球40个主要经济体的比较中，中国在服务贸易领域的总体管制程度、在会计、设计、法律等专业服务中的管制程度均排名第一。

另一方面，一些人并不否认自贸区所带来的重大经济利益，但却将自贸区效应仅局限于经济领域。在这种思想指导下，要求实现自贸区参与各方的经济利益平衡，甚至绝对平衡。实际上，区域经济合作发展的历程表明，对大国而言，建立自贸区从来都不是追求纯粹的经济目标，也不可能实现利益的绝对平衡。本质上看，由于自贸区既能促进参与各方经济高度融合，又能巩固提升双边外交关系，有利于参与方化解对抗和增进合作，自贸区战略既是经济战略，也是外交战略。因此，在推动自贸区谈判时，决不能仅仅局限于经济利益，必须要综合考虑政治、外交、地缘等战略利益。

以美国为例，美国是全球第一大经济体，如果纯粹从经济利益出发，由于双方收益相差太远，美国是不会同小经济体商谈自贸区的，但事实正好相反。例如，美国与中东的以色列、巴林、阿曼、约旦等国均建立了双边自贸区，并进而提出建立“美国——中东自贸区”，这反映了美国试图通过自由贸易来促进反恐等战略目标。更为明显的例子是“跨太平洋伙伴关系协定”，美国推进这个自贸协定，一方面确实是想分享亚洲经济高速增长的收益，但更重要的是试图通过高标准的自贸谈判，将中国实质性排除在外，保持对亚太地区国际经贸规则的主导权，确保在中国经济规模超越美国之后，美国仍能成为国际规则体系的最大受益者。

应该说，党中央、国务院对自贸区建设的重要性有着深刻认识。2007年，党的十七大报告明确提出“实施自由贸易区战略”，将自贸区建设上升到国家战略层面；在随后的历届政府报告中，也均提出要加快推进自贸区建设；《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》更明确提出“加快实施自由贸易区战略，进一步加强与主要贸易伙伴的经济联系，深化同新兴市场国家和发展中国家的务实合作”。但是，由于一些人对我国开放程度认识上存在偏差，对自贸区效应又认识不够全面，已经妨碍了我国自贸区建设的进一步推进，影响了我国在更大范围、更高水平上参与国际经济合作和竞争。我们亟需加大相关宣传力度，纠正这种不正确的认识，为加快自贸区建设扫清思想和认识障碍。

二、困难之二：过多强调产业政策与自贸区政策冲突的一面，忽视自贸区对产业发展的促进作用，导致对推进自贸区谈判的抵触心理

当前，我国正积极推进产业结构调整，加快转变经济增长方式，这对我国的贸易政策提出了新的要求。一些观点认为，由于我国大量产业正处于中低端向高端发展的关键时期，需要预留这些产业的未来发展空间；另外，由于自贸区以相互实现零关税和开放投资服务为目标，具有全面性、一次性和长远性的特征，且优惠待遇一旦给与就不可撤回，留给政府调控的手段和政策空间小，无回旋余地，可能给产业发展带来较大冲击，因此，不宜加快推进与有关国家的自贸谈判。

贸易政策是由一国的经济结构特别是产业结构演进内生决定的，两者是相互促进、相互影响的关系。在开放经济条件下，产业政策与贸易政策的联系确实越来越密切，一国的产业发展不可能孤立于国外市场和国际竞争对手。实际上，坚持扩大开放的贸易政策，从我国国情看，是我国产业扩大发展空间、提高国际竞争力的必经之路。江泽民同志在阐述入世决心的时候就提到过：“我们搞现代化建设，必须要到国际市场的大海中游泳……这对我国提高国际竞争力、在国际综合国力的较量中掌握主动有利。”可见，中央是从掌握我国未来发展战略主动权的角度出发考虑开放问题，在价值取向上超越了一般意义上的功利目标而升华到方法论层面。

推进自贸区建设，对于扩大我国产业发展空间的作用是明显的。当前，由于国内消费能力不足，投资持续快速增长，重复建设等原因，我国家电、钢铁、水泥、汽车等众多产业产能过剩的问题十分突出，一些新兴产业严重依赖外部市场，例如光伏产业甚至90%以上依靠外销。在当前金融危机影响未消、欧债危机持续发酵、外部需求疲软的情况下，我国亟需加大自贸区建设力度，获取优惠的贸易条件，拓展过剩产业的出口市场。

推进自贸区建设，关键是要在推进自由化进程和提高开放水平的同时，不恶化国内产业竞争环境，避免给产业发展带来较大冲击。实际上，对于我国不具有比较优势、同时也确实需要保护的关系到国计民生的产业，通过在自贸区中合理设计保护制度，我们完全可以做到贸易政策与产业政策的高度协调，实现既扩大我国产业发展空间、又有效促进我国产业升级换代的目标。从我国以往自贸谈判的实践来看，相关的制度安排有如下几类：

第一，可通过将需要保护的产品排除在自贸区降税进程之外。根据《关贸总协定》第24条的规定，自贸协定应取消“实质上所有贸易”(substantially all the trade)，因此，反过来理解，自贸区参与各方保留部分行业的关税是符合WTO规则的。从各国的自贸实践来看，一些自贸协定例外产品涉及的贸易量不到10%，但涉及的税目数往往超过10%，甚至高达15-20%。如果按此标准设定例外标准，按照2011年中国海关关税税则总共7924个8位税目产品来计算，排除在外的产品可以有近1200个，完全可以覆盖我国需要保护的粮、棉、油、糖关税配额产品、木材纸制品等我关键性产品。

第二，可以采取延长降税过渡期、分阶段降税、特殊保障措施减缓冲击。首先，一般而言，自贸区取消关税的过渡期通常为10年左右，但对于部分敏感产品，也可以延长到15年左右。例如，中国——新西兰自贸协定中，我国对原产于新西兰的11种乳制品降税过渡期为15年。其次，如果自贸区谈判难度很大，各方还可以根据WTO“授权条款”的规定，采取分阶段谈判和降税的方式，逐步推进降税进程，减缓降税对产业发展的冲击。如在中国——巴基斯坦自贸区谈判中，双方就首先于2003年通过早期收获协议对900多个8位税目取消关税，2005年又启动第一阶段降税，对3000多个8位税目产品取消关税，目前正在进行第二阶段降税谈判。

第三，对于一些特别敏感的产品，特别是农产品，还可以采取特殊保障措施来减缓冲击。在中国——新西兰自贸协定中，我国对原产于新西兰的11种乳制品实施特殊保障措施，当这些产品的进口量达到一定水平后，这些产品的进口关税就自动从自贸区优惠税率转成最惠国税率。

第四，还可以通过务实经济技术合作，促进产业间技术转让，推动我国产业发展。我国商谈的自贸对象里，发达国家越来越多，这些国家工业品关税普遍大大低于我国，因此在关税减让领域，我国往往处于被动防守的地位。为了实现利益相对平衡，我国应跳出局限于关税减让谈判的思路，争取在经济技术合作等其他领域，要求谈判对象给予我更多实际利益。

三、困难之三：贸易调整援助机制缺失，受到开放冲击的产业难以得到补偿，导致自贸区建议无法获得产业界和社会各界的大力支持

自贸区开放后，并非每个市场竞争主体都会成为市场的赢家，参与各方均可能有部分产业、企业或个人在市场开放和贸易扩大中受到负面冲击，从而不得不停产、转产或专业。这些冲击有些是来自于不公平竞争所导致的，例如以低于正常价值的价格形成的倾销，或以补贴方式使出口产品在国际市场上处于有利的竞争地位，有些是正常贸易条件下的进口激增所导致的。对于上述冲击，相关国家可以通过征收反倾销税、反补贴税，实施一般或特殊保障措施，保证公平竞争和保护本国产业利益。

但是，尽管上述措施对不公平竞争有抑制作用，可对于已经遭受不正当竞争的群体或企业而言，其冲击是实实在在的，必须要通过相关措施给予必要帮助。此外，对于遭受正常贸易条件下进口激增冲击的群体或企业来说，其处于竞争劣势地位是由于其不具有比较优势，而保障措施是针对不公平贸易，其实施的全部期限（包括临时保障措施）不得超过10年，因此，尽管保障措施可以起到救济的作用，但难以从根本上提高产业竞争力。从长远看，也必须要采取相关措施，帮助受到冲击的行业、企业和就业人口转型。

从国际经验看，为有效应对上述问题，欧美等发达国家通过设立“贸易调整援助制度”，向受到开放冲击的产业、企业和个人提供帮助，为顺利推进自贸区建设奠定了基础。以美国设立的“贸易调整援助制度”为例，该制度主要包括三个方面，即对工人的贸易调整援助、对企业的贸易调整援助和对农民的贸易调整援助。具体援助形式包括对工人的求职补贴、搬家补贴、税收减免、培训和再就业服务等；对企业提供直接贷款或贷款担保等财政支持，提供技术援助，帮助企业设立新产品、新公益项目等；为农民提供现金补助。根据美国商务部的评估结果，贸易调整援助制度有效应对了贸易自由化对本国产业的冲击，据其统计，受到援助的企业比没受到调整援助的企业生存概率提高了13%，雇员相对增加了9.5%，销售增加了17.7%；就投入/收益比较而言，美国调整援助每投入1美元，就会产生87美元的销售增长，而每投入3451美元，就保障了一个工作岗位。

应该说，我国也已经注意到上述问题并针对该问题有了初步的制度设计。我国《对外贸易法》第四十四条规定，“因进口产品数量大量增加，对生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，国家可以采取必要的保障措施，消除或减轻这种损害或者损害的威胁，并可以对该产业提供必要的支持。”这一规定可以说是我国贸易调整援助制度的法律基础。但是，这一法律条文只规定了在采取保障措施的情况下实施支持，同时只提及对产业的扶持，也没有规定对工人、农民提供援助，因此，我国的贸易调整援助机制尚不完善。

随着我国不断推进自贸区建设，商谈的自贸区将会越来越多，对部分不具有比较优势的产业带来的冲击可能会越来越大。一些部门、行业出于此种担忧，对加快实施自贸区战略消极对待甚至坚决反对。我们当然不能由于部分产业受到冲击就放弃推进自贸区，但也不能对产业受到冲击听之任之。因此，我们必须借鉴其他国家建设贸易调整援助的经验，加快完善开放补偿机制建设，进一步完善相关立法和具体操作细节，以化解贸易自由化带来的风险，为推进自贸区建设消除“后顾之忧”，同时获得社会各界对推进自贸区建设的支持，推进社会主义和谐社会的建设。

四、困难之四：由于地缘政治、经济竞争力等因素，一些主要经济体对与我商谈自贸区积极性不高

目前，与我已签署自贸协定的10个自贸伙伴中，除东盟外，其他经济体规模都较小，贸易创造效应不大，例如，据专家测算，中国——哥斯达黎加自贸协定产生的贸易创造效应仅为2.8亿美元。在谈的自贸协定中，除韩国、澳大利亚外，其他自贸对象经济规模也有限，而且由于发达国家工业品关税水平普遍很低，即使取消全部关税，货物贸易的创造效应也不是很明显。例如，据专家测算，受贸易创造效应影响，中国——瑞士自贸协定将带动双边贸易增长50%左右，但主要扩大的是瑞士对华出口，增幅达63%，对我国出口的拉动效应并不显著。

因此，从获取更大贸易创造效应和加大经济增长拉动力度的角度出发，我国应加快与主要经济体商谈自贸区的力度。除适时与主要发达经济体发展自贸关系外，应重点推进与新兴经济体的自贸区建设。目前，全球经济重心正在加速“东移”，按“富国俱乐部”经合组织（OECD）的统计，2000年，非经合组织成员经济总量占全球GDP的40%，2010年上升到50%，预计到2040年将进一步上升到60%左右。随着新兴经济体经济的快速增长，消费需求不断提升，市场规模持续扩大，这些国家市场准入门槛会普遍相对较高，以“金砖国家”为例，印度最惠国约束税率48.7%，实施税率13%，其中农产品实施税率高达31.8%；巴西约束税率31.4%，实施税率13.7%；南非约束税率19%，实施税率7.7%；俄罗斯实施税率9.5%。如果能与这些国家实现贸易自由化，将给各方带来较大的收益，大幅提高参与方的经济福利。

但从目前情况看，我国与主要发达和发展中经济体加快推进双边自贸区建设存在较多障碍，难以在短时间内取得突破。从发达国家的角度看，其不与我加快自贸区建设有经济上的原因，更多的则是出于地缘、外交等因素的考虑。例如，澳大利亚虽然与我在2005年即启动自贸区，但由于双方在农产品等领域难以达成一致，谈判持续7年之久仍在僵持；美国力推“跨太平洋伙伴关系协定”，尽管对外宣称“开放”，“中国可自主决定参与”，但美国为了掌握亚太经济一体化主导权，通过高标准的要求将我实际性排除在外；日本虽与我经济联系日益紧密，对我市场依赖程度越来越高，但其选择一种中美之间的骑墙战略，在经济上分享中国经济与亚洲经济高速增长的收益的同时，政治上不断强化美日同盟，利用美国“回归亚太”来制约中国。

从发展中国家的角度来看，其不与中国推动自贸谈判更多的是出于经济因素的考虑。目前，我国在与许多发展中国家的双边贸易中都享有较大的贸易顺差。例如，2011年我国对印度、墨西哥、土耳其、孟加拉的贸易顺差分别为 271、146、125、74亿美元，同比增幅分别为35%、32%、42%、13%。即使我国对一些发展中国家出现贸易逆差，也是由于我国从这些国家大量进口能源资源等初级产品所形成的。由于我国制造业国际竞争力较强，许多发展中经济体担心与我在与我商谈自贸区后，我国产品将大量涌入其国内市场，既加大贸易逆差，又冲击其国内产业发展，所以对与我国启动或推动自贸区谈判不甚积极。例如，中国——南部非洲关税同盟2004年启动谈判后，一直未能进入正式谈判；中国——印度区域贸易安排联合可行性研究2007年结束后，也一直未能正式启动自贸区谈判；巴西、俄罗斯虽是我国的潜在自贸对象，但考虑到近期两国纷纷采取提高关税等系列措施限制进口，保护本国工业，且巴西和俄罗斯还分别是南方共同市场、俄白哈关税同盟的成员，受关税同盟规则限制，两国无法单独与其他国家商谈自贸区，因此，在较长的一段时期内这两个国家与我国发展自贸关系的可能性较小。

综上所述，为了充分发挥自贸协定的贸易创造效应，我应加快推进与主要经济体的自贸区谈判和建设。在推进我国与发达国家的自贸区谈判时，一方面是要积极运用我国庞大的市场规模作为谈判武器，综合平衡我进攻和防守利益，另一方面，要不惧怕发达国家自贸谈判高标准，加快国内政府采购、知识产权、金融服务、政府监管等相关领域的体制改革，为推动与发达国家的自贸谈判奠定国内制度基础。在推进我国与发展中国家的自贸区谈判时，考虑到发展中国家对我产业竞争力高度担忧，可以采取渐进式的自由化方式，首先与有关国家谈判和签署涉及部分产品的贸易安排（partialscope agreement），对少量敏感性相对不强的产品进行降税，然后根据实施效果，在此基础上逐步扩大自由化范围，最终实现绝大部分产品的自由贸易，建立双边自由贸易关系。▲

[1]隆国强著：《中国入世十周年：新的起点》，《国际经济评论》，2011年底4期.

[2]倪洪兴著：《农业贸易政策选择应注意的六大误区》，《开放贸易条件下的农业贸易政策选择》，中国农业出版社，2011年.

[3]朱颖著：《自由贸易协定与美国对中东战略》，《西亚非洲》，2009年底4期.

[4]李向阳著：《跨太平洋伙伴关系协定：中国崛起过程中的重大挑战》，《国际经济评论》，2012年第2期.