我国农民工养老保险探析

朱志敏 崔瑛

【摘要】 农民工社会养老保险建设是当前社会建设的重要内容之一，也是构建和谐社会的制度性基础。但是，现有的城乡社会保障体系缺乏专门针对农民工的有效社会养老制度。本文在以前众多学者研究养老保障基础上,在符合农民工养老保险改革大趋势的情况下,进一步提出了分类解决农民工养老保险模式，这有利于统一农民工养老保险模式改革进程。

【关键词】 养老保险农民工社会保障制度

随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义的总体布局逐步发展为经济、政治、文化、社会建设四位一体。为适应这一变化，中央提出构建社会主义和谐社会的目标和任务。农民工社会保障制度建设是加快推进以改善民生为重点的和谐社会建设的重要内容。但是，现有的城乡社会保障体系缺乏专门针对农民工的统一社会保障制度，致使农民工成为城市中的弱势群体。

一、农民工概述

1、农民工。对于“农民工”，中国社科院张雨林教授在1984年首次提出这一概念，随后被大量引用，并且又不断延伸出很多称谓，如城市边缘人、产业工人、城市外来人口、外来务工者等等。综合现有研究，本文将农民工界定为，户籍不在城镇、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。

2、农民工分化。对农民工的分化，有学者将这种现象称为农民工群体的内部分层。他们把农民工在经济收入、生活方式和政治地位等诸多方面的差异作为分化的依据。朱力按照农民工对城市的适应程度，将其区分为三个“隐性”的次群体，即滞留型、摇摆型和回归型的农民工。不同的农民工对城市化存在着明显不同、甚至截然相反的认知态度及政策需求。纵观目前多种分类，笔者比较赞同朱力的划分方式。本文把农民工区分为留城和返乡两种，划分依据是农民工的工作和留城意愿。受雇农民在城市工作签订合同一年以上（包括一年），或无雇主雇佣的进城农民从事个体经营或自谋职业大于等于一年，且打算一直留在城市，则为留城型，除此之外，则将其划分为返乡型。下文的农民工养老模式也是以此为依据进行探讨的。

二、研究农民工养老保险的意义

1、研究农民工养老保险的现实意义。我国首部宪法明确规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”虽然宪法开宗明义规定了人年老后有获得救助的权利，但是并不是所有劳动者都能享受得到。长期以来，我国养老保障十分不公平，农民及农民工养老基本没有保障，城镇居民需自己缴纳部分，体制内人员养老则是国家全包，这种附加身份限定的养老保障制度，有悖于宪法精神。80年代后农民及农民工自费养老，公务员养老国家全包。农民工的养老制度不健全，实施起来更缺乏可操作性。这就为我们研究农民工养老保险提供了现实意义。

2、研究农民工养老保险的理论意义。从社会保障制度建立的理论基础看，经济学理论当中的消费理论产生于20世纪70年代。世代交替理论属于消费理论的社会保障观之一。阿拉斯、萨缪尔森和戴蒙德等人创立了世代交替模型，在生命周期理论的基础上主要分析社会保险和资本积累的关系。这一理论将人的自然生命分为三个阶段：儿童、成年和老年。理论的前提是假设一个人只有在成年阶段才工作，即有收入，则个人在工作期内的收入必须分成三部分：一是当期自身消费；二是老年退休后的消费；三是抚养下一代。同时，世代交替模型又将个人生存分为两期，第一期是储蓄和消费；第二期则是将全部财产消费掉，取得其一生的效用最大化。由此，消费就不只是单个人的问题，而是涉及对整个社会财富的消费、家庭、个人未来作出最优安排的问题，即“黄金律”稳定状态。人类是靠世代交替而组成的生命运动，一个国家或社会应该以什么方式，把当前创造的多大规模的财富用于老年以后的消费，或者把劳动者创造的社会财富的多少比例转移给退休一代用于养老及各项开支以维持劳动力的再生产，从经济学的意义上才是最优的？如果按黄金分割律的意义，应把社会或个人创造的财富的三分之一用于养老或其他福利开支。依据此理论我们在计算农民工养老保险社会统筹额度时也应该实行国家、集体和个人各自负担三分之一的策略，这样才能使国家资源得到最优配置，农民工养老得到切实保障，才能从真正意义上构建和谐社会，建设社会主义新农村。

三、现有农民工社会养老保险制度存在的问题

1、确定基本要素及参数的依据和标准不统一。从劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》能看到必要技术参数的大体框架，但并不清楚各地依据什么确定这些参数，如何确定标准。这引起了对同一个参数，往往出现很多种标准的情况。在缴费基数和缴费率方面，北京以本市上年度职工最低工资为缴费基数，上海则以上年度全市职工月平均工资的60％为缴费基数，深圳和天津以农民工实际工资为缴费基数。缴费比例各地有自己的规定，因为缴费比例的确定和当地的养老负担、养老金的平衡有关，因而在养老负担轻的地方，其缴费比例就低一些,如特区深圳，在养老负担重的地方，其缴费比例就要重一些,如北京和天津。在领取养老金的条件和方式上，某些地方规定农民工和城镇职工领取条件相同，但附加了一些地方性规定，比如深圳。大部分地方农民工养老金的领取条件与城镇职工不一样。有些规定实际上与农民退休后领取养老金相违背。

2、农民工得到的利益不多。尽管按照统筹部分的处理办法可以看出，城市农民工对个人账户拥有所有权，并且可以转移、退还和继承，然而企业缴费的绝大部分进入了统筹部分，比如在北京市有关规定中，企业缴费比例为20％，其中15％～18％进入统筹部分，进入个人账户的仅有4％左右。按照条例规定，农民工只能在达到领取养老金的条件后，按月或一次性领取按一定计算方法得出的数值，否则就不予发放，也不能跨统筹区转移。因此，统筹部分具有属地性，只有在统筹区内有效，出了统筹区就得不到承认。虽然近几年，国家正在朝跨省区统筹、全国统筹方向迈进，但这是一个渐进的过程，还需要各方面积极努力才能实现目标。

3、按照现行养老保险政策，用人单位和农民工本人操作起来有很多不便。养老保险条例一般都规定不能提前支取养老金。如北京的养老保险条例第10条规定，“农民工个人账户存储额，只有在本人达到养老年龄时，才能支取”；第12条规定，“农民工必须达到国家规定的养老年龄，方能领取基本养老金。基本养老金暂按享受一次性养老待遇处理”。因此，流动性强的季节性农民工领取养老金很不方便，领取养老金的路费甚至可能大于领取的费用。

4、政府支持力度不够。政府的政策支持和相关部门的积极配合与一项社会保障制度是否能够顺利建立起来并运行有极大关系。与城镇职工养老保险制度相比，政府除规则之外承担的责任较少。这就使得农民工养老保险更类似原来在农村推行的农村养老保险制度。政策运行机制比较松散，体现在政策制定和管理机制两方面，也没有建立相关的政策支持系统。

四、完善农民工社会养老保险制度的建议

1、分类解决农民工养老保险模式。结合笔者在第一部分对农民工的“留城”和“返乡”两种分类，对于“留城”类，应当纳入城镇职工养老保险模式，使其与城市居民享受一样的养老待遇，这将有助于推进我国的城镇化进程。针对各省确定基本要素及参数的依据和标准不统一、农民工领取养老金不方便、在全国统筹未完全实现情况下，我们应该采用跨地区计算农民工养老保险金的方法。为什么不纳入农村社会养老保险体系，这是因为打破城乡二元结构，实现城乡养老保险体系一体化是我国社会保障制度的必然发展趋势。四川的农民工综合养老保险的成功实践以及将与城镇职工养老保险体系合并的发展过程充分证明了这一点。对于“返乡”类，应建立农村养老保险的个人账户积累模式与城镇职工的养老保险社会统筹模式结合模式。

2、跨地区计算农民工养老保险金方法。根据欧盟规定，必须累加计算劳动者在不同成员国工作时的参保缴费时间，劳动者在本国的全部参保缴费时间应为各国将计算得出的总时间，将计算出的相应养老金待遇，乘以这位劳动者在本国实际参保缴费时间占总时间的比例，得出实际应支付的养老金，分别向本人发放。下面举例说明，假设一个人全部的工作及履行养老保险义务时间有40%在法国，30%在英国，还有30%在德国。那么，他将有权按假设他终身在法国工作所能获得的全部养老金数额的40%从法国领取养老金，同时按假设他终身在英国工作所应获得的全部养老金数额的30%从英国领取养老金，并按假设他终身在德国工作所应获得的全部养老金数额的30%从德国领取养老金。

结合我国实际，为了解决“留城”类农民工流动性强的问题，我们应该借鉴欧盟的“跨地区计算”方法，保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，在不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发。具体做法如图１所示：在劳动者按法定年龄退休后，应该将他所有参保工作地的缴费时间进行累加得到总缴费年限，各地均将该总年限视为劳动者在本地区的全部参保缴费时间，根据当地标准计算出相应的养老金待遇，再乘以劳动者在该地实际参保缴费时间占总时间的比例，得出实际应支付的养老金，分别委托相关金融机构发放，互不干扰汇入同一账户。

（注：假設条件：农民工参加工作年龄18岁，48岁退休，因此工作总年限设置成30；农民工先后在A、B、C三地工作，根据农民工年轻时流动性强的特点，农民工在A地待的时间最短即8年，在最后归属地C地工作时间最长为12年。）

3、“返乡”类农民工的养老保险结合模式。对于“返乡”类农民工，应建立农村养老保险的个人账户积累模式与城镇职工的养老保险社会统筹模式结合模式。现行农村社会养老保险制度运行的灵活性体现在坚持个人账户积累模式，资金全部进入个人账户，在户口迁移等情况下可以退保或转保。但是由于大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，不能像城镇养老保险那样实行社会统筹与个人账户相结合的模式。与此同时，当大部分农民工在无法继续在城市工作和年老后选择回到家乡时，大都一次性算断在城市的养老保险。为了更好地保障农民工的晚年生活，能将农民工的养老保险落到实处，应该将其养老保险金转入农村社会养老保险个人账户，同时也方便那些未缴够年限的农民工在家乡继续参加养老保险，从而在城乡之间形成完整的养老保险体系。

4、加大政府支持力度。纵观农村养老保险，问题多多，农民工养老保险更是如此。为了避免在农民工养老保险上也出现诸如1999年国务院要求清理整顿“农保”，政府主动退保；退保时只退本金，农民不给利息；农保问题基金被挪用；农保“保小不保老”，60岁时投保每月拿不到1元等问题，政府应该加大政策支持，落到实处，多承担责任。全国人大内司委建议户籍立法，实现人口自由流动,这对解决农民工养老保险全国统筹是一突破口。

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