社区矫正背景下的检察机关职能研究——以修正后的刑诉法为视角

柳洁

（梧州学院法律与公共管理系，广西梧州 543002）

社区矫正背景下的检察机关职能研究
——以修正后的刑诉法为视角

柳洁

（梧州学院法律与公共管理系，广西梧州 543002）

自引入“社区矫正”这一概念以来，我国的社区矫正试点工作已开展了8年多，其中检察机关的监督职能起到了至关重要的作用，保障了社区矫正工作的顺利进行。修正后的刑诉法虽对社区矫正的执行主体、对象等进行了规制，但社区矫正的检察监督仍存在诸多“盲区”，从而导致检察机关监督职能缺乏完备的法定依据；监督对象不明；检察机关内外各部门之间缺乏协调性等一系列问题。为此，有必要在现行社区矫正语境下，对我国检察机关的监督职能进行相关研究，探索完善社区矫正中检察机关监督职能的具体途径，以保障检察机关监督职能的实现，维护司法权威及社会公平正义。

社区矫正；检察机关；监督职能

“社区矫正”（Community correction）对于我国而言无疑是一个“舶来品”，它是我国在借鉴国外社区矫正实施经验的基础上，通过地区试点工作的探索逐步确立起来的与监禁刑相对的一种新的行刑方式。虽然我国的《刑事诉讼法》经过修正，对社区矫正的执行作了相关规定。然而，现行社区矫正司法实践中仍存在“拿来主义”、“水土不服”等诸多问题。究其原因，正是检察机关在社区矫正实行中的检察监督职能缺失所致。为此，笔者以我国修正后的刑诉法为视角，结合新刑诉法中有关社区矫正的最新规定，从社区矫正检察监督实践出发，就检察机关在社区矫正工作中的监督职能缺失问题展开分析。

一、主题破析：社区矫正及其检察监督

社区矫正是西方国家首先推行的一种刑事执法模式，这一理念最初始于19世纪末近代学派的行刑社会化思想。而后，随着安塞尔为代表的新社会防卫学派引导的刑罚人道化以及罪犯再社会化思潮的影响，社区矫正思想逐步渗透到各国的立法及司法实践。当前，社区矫正这种非监禁式、开放性的罪犯矫正方式正越来越受到世界各国的青睐。

（一）我国社区矫正现状

2011年2月25日，我国十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过的《刑法修正案（八）》，首次以法律的形式明确了“社区矫正”：即对宣告缓刑和被判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正。至此，实施了8年试点工作的社区矫正制度正式被纳入我国刑法执行体系之中，社区矫正正式法定化。此外，2012年3月14日，第十一届全国人民代表大会第五次会议通过的《刑事诉讼法修正案》第二百五十八条也明确规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。由此，标志着我国社区矫正制度的正式确立以及刑罚执行制度的逐步完善。在司法实践中，自2003年开展试点以来，我国社区矫正试点工作取得了显著成绩，积累了丰富经验。有数据显示，截至2010年6月，全国共累计接收社区服刑人员48万人，累计解除矫正25万人，现有社区服刑人员23万人。社区矫正工作已经在全国各省（区、市）和新疆生产建设兵团的226个地（市）、1572个县（市、区）、19507个乡镇（街道）展开[1]。由于开放化、社会化等特点，社区矫正对于服刑人员的生活、工作影响很小，因此服刑人员再犯率相对于其他刑罚方法而言较为低下，社区矫正的刑罚效果良好。

（二）我国社区矫正中的检察监督

2012年3月，我国新修订的《刑事诉讼法》第265条明确规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”。由此，标志着我国检察机关对社区矫正的执行活动进行检察监督的合法化，确立了检察机关在监督中的主体地位。在司法实践中，2001年5月，石家庄市长安区检察院发出“社会服务令”，对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人实施一种附条件的不起诉，这是检察机关首次探索参与社区矫正。2003年，上海发布《上海市检察机关参与社区矫正工作试行办法》，明确规定了检察机关参与社区矫正工作的主要职责、职能部门及14项具体的监督情形等。2009年5月7日，青岛市市北区检察院在台东街道办事处设立检察官办公室，积极协调政府机关、司法行政部门、企事业单位及社会力量，共同开展社区矫正工作[2]。2012年3月，梧州市苍梧县成立了全市第一个驻乡镇社区矫正检察室，并就开展社区矫正检察工作制定了相关规章制度和工作机制[3]。由上述社区矫正的检察监督实践可知：近年来我国各地检察机关均立足于自身的监督职能，积极整合社会资源、深入参与社区矫正试点工作。各地检察机关都在积极探索在社区矫正这种开放式环境下对罪犯进行监管教育的各种途径和方法，丰富社区矫正检察监督的内容，以确保社区矫正法律监督的合法有效，最终保障社区矫正的贯彻落实。

综上所述，笔者以为，检察机关对社区矫正活动进行法律监督，既是执行其监督职能的重要体现，也是承担其法定监督职责的必要。充分发挥检察机关在社区矫正中的检察监督职能，对于促进严格执法和公正司法，保障社区矫正的依法执行，维护社会和谐稳定，促进社会长治久安具有重要意义。

二、问题研究：检察机关在社区矫正中监督职能的缺失

自社区矫正试点工作开展以来，为保障其顺利进行，与之相应的检察监督工作也不断加强并取得了一定成效。但是，由于社区矫正本身是一种新事物，我国当前的立法缺乏相应的配套监管措施，司法实践中的社区检察监督工作也处于探索阶段，因此，检察机关在行使监督职能时不可避免地面临一些问题。

（一）法律依据不完备

就立法而言，我国目前还没有一部全面完备的规制社区矫正工作的统一的法律规范及配套措施。虽然，自2012年1月10日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《社区矫正实施办法》，进一步规范了社区矫正工作，但实践中却并未真正统一全国社区矫正工作的执行。司法实践中，各地社区矫正工作的执行往往以《社区矫正实施办法》为基础，制定出适合各地社会实践的配套规定或社区矫正工作实施意见等，规范本地的社区矫正活动。例如：2012年，四川省宜宾市多部门就联合率先在全省出台《社区矫正工作实施意见》，以此推进社区矫正工作。由此可见，各地的社区矫正工作往往只能依据效力层次不高的实施意见和内部规定来开展，而各地的社区矫正制度的标准、内容等并不一致，因此社区矫正执行效果也就无法统一。此后，2012年2月25日，全国人大审议通过的《刑法修正案（八）》，首次以法律的形式规定了“社区矫正”的概念。2012年3月新修正的刑诉法也对社区矫正的执行主体、种类等作了相关规制，但新刑法和刑诉法对于社区矫正的检察监督对象、内容等却都未作明文规定，社区矫正中检察机关权责范围不明。因此，在刑事诉讼法修正案颁布以后，能否构建一部统一完备的、包含配套实施措施的《社区矫正法》，使之规范社区矫正工作，完善社区矫正检察监督，这无疑是亟待解决的问题。

（二）监督对象不定

社区矫正实践中，检察机关监督对象无法确定，主要表现在：执法主体——“社区矫正机构”不明。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《社区矫正实施办法》中规定：人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。同时，2012年3月新修正的刑诉法中指出：社区矫正由社区矫正机构负责执行。由此可见，检察机关应以“社区矫正机构”为监督对象。但社区矫正执行机构又分为：管理型执行机构（主要承担管理职能，包括对社区矫正执行人员的管理和对社区矫正法罪人的管理）和实务型执行机构（直接从事社区矫正工作和管理社区矫正对象的机构）两种[4]395。在我国乃至国外大多数国家，实际上并没有规定统一明确的“社区矫正机构”。司法实践中，整个社区矫正执行环节往往是由多个部门和系统合作执行，由各有关国家机关、社区团体、组织等共同参加，分工协作。其中，司法行政机关起着牵头管理、组织作用，但公安机关以及其他有关部门在社区矫正工作中的作用也不可或缺。由此可见，新刑诉法中仅规定了社区矫正执行的主体——社区矫正机构，但实际上我国并无一个专门的社区矫正执法部门，社区矫正机构无法确定，从而导致当社区矫正工作出现问题需要追究监管责任时，检察机关无法确定该追究哪一个主体的责任。此外，当几个责任主体相互推诿时，又该如何处理？也无法解决。社区矫正的监督对象不明，检察机关的监督工作难以展开，直接影响到社区矫正的效果及检察监督的司法权威。

（三）监督机构缺失

主要表现在以下三点：第一，缺乏专门的社区矫正检察监督部门。根据相关法律规定，检察机关参与社区矫正的工作主体是监所检察部门，但目前我国只有部分地区的检察机关设有监所检察部门，一般是在辖区内有监狱或看守所的检察机关内部才设监所检察部门。而没有看守所或监狱的地区，则不设置相应的监所检察部门。实践中，这些不设监所检察部门的地区，主要通过临时抽调人员，来参与社区矫正工作，对社区矫正进行监督[5]。由于临时抽调的人员自身的业务能力和专业素养均存在差异，同时跟专门的社区矫正检察监督部门相比，其监督行为也缺乏合法性和司法权威，难以达到理想的监督效果，导致监督不到位。第二，检察机关监督机构内部配置老化。在我国司法实践中，由于社区矫正产生时间不长，检察机关相应的检察监督工作经验不足，无法“摸着石头过河”，因此往往直接适用传统的监督机构。但传统的检察机关监督机构内部配置明显老化，无法满足社区矫正这种新型刑罚方式的需要。例如：传统检察机构内部检察人员职业素质，专业素养缺失，对社区矫正了解不足，监督工作难以开展；传统检察机构内部责任机制缺失，监督责任难以追究；检察机构内部各部门之间缺乏完备、系统的监督机制等。由此造成实践中社区矫正监督工作难以到位，监督目标难以实现。第三，检察机关外部及各部门之间缺乏协调。在社区矫正的司法实践中，检察机关与公安机关、人民法院等各部门之间的协作配合较少、缺乏必要的沟通和联系。各部门之间的相关监督信息和意见得不到有效的传递和落实，导致社区矫正中的监督缺失。

三、对策构建：社区矫正中检察机关职能规范化

为保障检察机关监督职能的实现，必须采取相应措施，解决社区矫正的检察监督中存在的诸多问题。具体可从以下几个方面对检察机关在社区矫正中监督职能的实现进行理性构建。

（一）完善社区矫正监督法律依据

统一立法，制定出全面完备的《社区矫正法》，同时制定出与《社区矫正法》相配套的人民检察院社区矫正实施细则，明确检察机关对社区矫正合法性的依法监督权，强化检察机关的监督力和权威性。司法实践中，为顺利开展社区矫正工作，确保社区矫正的有效性，笔者建议：以2012年1月10日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《社区矫正实施办法》为蓝本，制定出专门统一的《社区矫正法》，同时规定配套的人民检察院社区矫正实施细则，使社区矫正有法可依。理由如下：首先，通过《社区矫正法》的统一性、指导性和强制力，以及实施细则的明确性、全面性，能够强化对社区矫正工作的监督和对社区矫正人员的管理，明确各社区矫正部门的职责和权限，保障社区矫正的贯彻执行，从而实现刑罚目的。其次，通过在立法中明确检察监督的具体内容，明确执行之前，对交付环节的监督；执行之中，对监管措施的监督，对社区矫正人员的渎职侵权、受贿等违法、犯罪行为进行的监督，以及对因特殊情形需要变更执行时的监督；执行之后，对执行终止各环节的监督等等。可以为检察机关开展社区矫正监督提供明确的法律依据，从而保障监督职权的顺利实现。

（二）明确社区矫正检察监督对象

为避免社区矫正的执行问题，同时为了保障检察机关在监督工作中责任的明确性及针对性，笔者认为，应将检察监督的对象确定为：社区矫正工作中的司法行政机关。具体理由如下：首先，根据我国相关法律规定可以明确，司法行政机关是社区矫正的执行机关。例如：2012年1月10日，“两高两部”联合发布的《社区矫正实施办法》中规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作”。这一规定即从立法上明确了司法行政机关的执行主体地位。其次，司法行政机关在其规范性文件中也已作出主动接受人民检察院的法律监督的规定。例如：2004年7月1日起施行的司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第7条规定：“司法行政机关依照有关法律、法规、规章和本办法的规定实施社区矫正,接受人民检察院的监督”。最后，将社区矫正的执行权交给司法行政机关，由司法行政机关领导社会各界力量广泛参与，不仅有利于犯罪人顺利回归社会，同时有利于保障犯罪人的人权。综合上述分析可知，司法行政机关是社区矫正非监禁刑罚的执行机关，检察机关应对司法行政机关的刑罚执行活动享有检察监督权。

（三）健全社区矫正中检察监督机构

针对前面所提及的社区矫正中检查监督机构内部存在的弊端，可以从以下几个方面进行完善：第一，设立专门的社区矫正检察监督部门，并配备专门的检察监督员。具体措施如下：可以设立诸如社区矫正派驻检察部门等专门监督机构，对社区矫正实行巡查检察机制，加强监督力度。同时，任命专门的社区矫正检察官，承担检察监督职能，保障社区矫正检察监督的长效和规范[6]。例如：广西苍梧县检察院2012年就率先在梧州市成立了首个驻乡镇社区矫正检察室。设立社区矫正检察室旨在立足检察职能，依法对社区矫正工作履行法律监督职责，包括对社区矫正工作的交付环节、监管措施、终止执行等实施全程监督，依法维护社区服刑人员合法权益，防止和纠正侵犯社区服刑人员合法权益的行为[3]。第二，在检察机关内部，合理配置检察机关内部机构。首先，提高检察人员自身职业素质，增强监督队伍的专业性。具体可通过：首先，对检察人员进行相关专业培训及定期考核，提升检察人员的政治素质和法律素养，选拔具备一定业务处理能力的监督人员。其次，推行岗位责任挂钩机制，通过明确社区矫正中各检察人员的职责权利，将监督失职行为与检察人员的岗位调换、职称评定等挂钩。从而，确保检察人员担负起应尽的监督职责。最后，在检察机关各职能部门内部，建立系统化的内部监督机制，充分明确并调动、发挥从社区矫正审判到执行各个环节中的检察机关监督职能，实现社区矫正的全面监督。第三，在检察机关外部，与其他部门以及社区矫正对象之间建立长效的沟通机制。对此，修正后的刑诉法也提出，社区矫正是行刑社会化的典型模式，它需要各职能部门围绕做好社区矫正工作，共同协作、相互支持，共同促进社区矫正的有序发展[4]398-399。因此，检察院作为社区矫正的监督部门，在具体工作之中，应当注重与其他部门的交流协作，及时沟通，切实保障社区矫正工作落到实处。

随着当前世界刑罚轻缓化大趋势的发展以及刑罚执行理念的变更，社区矫正以其重教轻罚的优越性越发受到世界各国的重视。作为一种全新的刑罚执行方式，社区矫正蕴涵着刑罚的惩罚性和恢复性这双重价值，其不仅体现了对人格尊严的尊重，更重要的是满足了罪犯再社会化和实现自我发展的需求。虽然我国最新修订的《刑法》、《刑事诉讼法》中均对社区矫正活动作了完善性规定，但司法实践中，我国当前的社区矫正工作仍处于摸索阶段，社区矫正中的检察监督存在着诸多问题，不可避免地给社区矫正工作带来极大不便，并影响到检察监督的社会效果和检察机关的司法权威。因此，本文根据我国当前的社区矫正检察工作实践，主要从立法、司法两个方面提出了些许的对策和建议。然而，社区矫正检察监督之路“漫漫其修远兮”，要构建一套合理的社区矫正检察监督长效机制，实现社区矫正执法的公平公正有效，仍有待社会各界学者及有关机关、部门的共同努力。

[1]周斌.中国刑法拟明文规定社区矫正缓解监狱拥挤现状[N].法制日报,2010-08-26.

[2]李继峰.社区矫正检察监督探析[EB/OL].[2010-11-30]. http://www.sinolaw.net.cn/bencandy.php?fid-10-id-32679 -page-1.htm.

[3]蒙振强,黄庆.广西苍梧县检察院成立首个驻乡镇社区检察室[EB/OL].[2012-03-21].http://www.jcrb.com/procuratorate/ jckx/201203/t20120321_829407.htm l.

[4]陈卫东.刑事诉讼法修改条文理解与适用[M].中国法制出版社,2012.

[5]刘明亮.社区矫正检察监督工作现状及对策[EB/OL]. [2011-07-21].http://www.scwy.cn/2011-7/21/123-2206 -12819_2.htm.

[6]赵敏君.加强社区矫正检察监督的几点建议”[N].检察日报,2012-06-11.

A Research into the Functions of Procuratorial Organs under the Background of Community Correction——From the Perspective of the Am ended Crim inal Procedural Law

Liu Jie
(School of Law and Public Adm inistration,W uzhou University,Wuzhou 543002,China）

Since the introduction of the concept of“community correction”,the experimentalwork of community correction in our country has been carried out formore than eight years,in which the supervision of procuratorial organs played a crucial role, assuring that the community correction work goes on smoothly.Though the community correction executive body and object have been regulated by the amended criminal procedure law,the procuratorial supervision of the community correction still containsmany“lind areas”,which leads to a series of problems,such as lack of legal evidences for the supervisory work of procuratorial organs,the ambiguousness of supervised objects,lack of coordination among the departments of a procuratorial organ,etc.Therefore,it is necessary,in the current context of community correction in China,to do some researching work regarding to the supervisiory functions of procuratorial organs,exploring some way of perfecting the procuratorial organs’supervisiory functions in community correction in order to guarantee the realization of supervising functions of procuratorial organs and maintain judicial authority,social fairness and justice.

community correction;procuratorial organ;function of supervision

D921.14

A

1673-8535（2012）05-0049-05

柳洁（1987-），女，湖北黄梅人，梧州学院助教，刑法学硕士，主要研究方向：刑法学。

（责任编辑：覃华巧）

2012-07-08