桂林市社区志愿者组织的困境及突破路径探析

郑鸿，李翔宇

（1.2.广西师范大学，广西桂林 541006）

桂林市社区志愿者组织的困境及突破路径探析

郑鸿1，李翔宇2

（1.2.广西师范大学，广西桂林 541006）

桂林市社区志愿者组织发展时间比较短暂，社区志愿者组织发展面临着双重困境：一是存在合法性、管理权争夺、过度行政化、社会认可度低等外部困境；二是存在组织成员少、结构单一，组织服务目标虚化、管理机制混乱，经费严重缺乏且来源渠道单一、缺乏财务监管等内部困境。要破解上述困境，必须通过两条路径加以突破：一是加强立法，完善法规政策；实现社区志愿者组织统一管理、组织去行政化、提升社会认可度等外部突破路径；二是发展专业性社区志愿者组织、明确组织目标与职责、争取多渠道经费来源，严格监管经费的使用等内部突破路径。

桂林市社区志愿者组织；外部困境；内部困境；外部突破路径；内部突破路径

社区是城市的细胞，是城市社会的基本构成单元，是物质文明、精神文明、政治文明和生态文明四个文明建设的重要阵地，也是构建和谐社会的基础，它的稳定与安全直接决定了城市的稳定与安全。作为一个机构，社区的治理与社区和谐关系的构建在很大程度上是靠社区志愿者组织去运行实施的。

那么，什么是社区志愿者组织呢？首先，从概念上看，社区(Community)的首倡者是德国社会学家F.滕尼斯，在他看来，社区是指以地域、意识、行为和利益为特征的生活共同体。其次，志愿者是指“在志愿服务组织登记，不以获得报酬为目的，自愿帮助他人和服务社会的个人……自愿参加志愿服务的人员，经向志愿者组织提出申请，经志愿者组织同意，可以注册成为志愿者”[1]。综上所述，顾名思义，社区志愿者组织就是指由社区中那些在没有任何物质报酬的情况下能够主动承担社会责任、奉献个人时间及精神的人所组成的组织。对于社区志愿服务，民政部在相关文件中是这样界定的：“社区志愿服务是社会组织和个人用自身的时间、技能等资源，在社区为居民和社区慈善事业、公益事业提供帮助或服务的行为”。我国大陆地区的社区志愿者组织，萌芽于20世纪80年代末，发展壮大于90年代，21世纪逐渐形成社会性的高潮。社区志愿者组织的主要特征是无偿性、志愿性、公益性。

一、构建社区志愿者组织的必要性

（一）社区志愿者组织是公众民主教育的重要载体

托克维尔认为：“民主的发展必须建立在一定的社会条件之上，而一个独立于国家的多元化、自主性、充满生机的市民社会正是民主制度建设必不可少的重要条件，而这种社区志愿者服务正是对民众进行公民教育的最好形式。”[2]社区服务是团队服务，需要团队合作精神，志愿者在参与社区服务的同时，锻炼了民主合作的精神，学会了与人相处，懂得了合作的重要性。社区是一个生活共同体，居民在接受服务的同时增加了相互帮助、相互信任的公共精神，而公共精神正是民主社会的一种标志。社区志愿者服务有赖于社区志愿者组织的建设，专业的社区志愿者组织，是加强社区教育，构建学习型社区，提高社区居民社区公共精神，构建平安和谐社区的重要载体。

（二）社区志愿者组织是整合资源，提供公共服务的一种组织形式

莱斯特·萨拉蒙认为：“作为‘第三部门’的社区志愿者服务，已成为公民社会不可或缺的部分，为推动人类发展、社会公平和社会福利事业做出了积极的贡献。……通过社区志愿者服务，能有效地整合社区资源，改善社区生活环境和提升社会生活质量，塑造居民社区归属感和共同体意识，培养社区凝聚力，推动社区全面进步。”[3]社区志愿者是利用空闲时间为社区提供免费服务的，是对人力资源的合理利用；志愿者服务在特定时间集中向社区居民提供免费的专业化服务，是对社区人力资源的再利用，是社区资源整合的一种方式，该方式能把个人与社会更加紧密地连接起来，培养了社区凝聚力，推动社区社会全面进步。

二、桂林市社区志愿者组织发展现状

（一）志愿者数量逐年增加

桂林市青年志愿者协会成立于1996年，2009年11月桂林市志愿者总会成立，初步建立起以青年志愿者为基础和核心的全市志愿者体系。从1996年至2009年的13年间，志愿服务事业得到迅速发展，各类志愿者团体大量涌现，包括青年志愿者、老年志愿者、巾帼志愿者、红十字志愿者、法律志愿者和桂林爱心网等社会志愿者50多个，组建基层志愿者服务队100支以上（每支不少于10人），志愿者已初步形成了以青年志愿者为主体、以中老年为辅的志愿者大军，目前桂林市志愿者总会市级注册志愿者人数累计达到了11万人，在抗洪抢险、环境保护、扶贫助残、城市管理、大型活动等方面发挥着积极的作用。

（二）志愿服务多样化、品牌化

每届中国桂林国际旅游博览会都有大批志愿者参与服务，2008年奥运会、2010年上海世博会上都有桂林市志愿者的身影；日常的服务从清扫社区到免费的法律咨询，为贫困家庭学生义务当家教；每逢无车日、地球日、植树节等节日，市志愿者组织的生命绿洲志愿服务队、腾讯桂林城市达人、老年志愿团、安利志愿服务队等十几个志愿者组织，都积极投身于环保公益事业，并发动大量市民们配合参与，并形成了“全城总动员”，在桂林掀起了绿色风潮。

桂林市志愿者总会先后荣获中央“第七届中国志愿者工作优秀组织奖”、2010年“铁路春运青年志愿者服务活动突出贡献奖”、首届中国桂林国际旅游博览会志愿者优秀组织奖。另外，桂林市“家”工作营麻风病康复村志愿服务项目、广西师范大学万众爱心学校，在第八届中国青年志愿者评选中都获得优秀项目奖。

三、桂林市社区志愿者组织建设困境

（一）外部困境

1.合法性

尽管目前国内还没有统一的全国性志愿服务法规，但从已有的部门性（如共青团、民政部、红十字会、妇联等）和地方性的“志愿服务条例”来看，都要求志愿服务的组织方与志愿者签订“志愿服务协议”。志愿服务协议的签订涉及志愿服务组织、志愿者及服务对象三者之间权利和义务关系的界定，它是志愿者管理工作是否规范的主要标志。

由于国家对社区志愿者组织的成立与管理还没有一个明确的、系统的、综合性的法规或政策，因此，社区志愿者组织的存在还存在着合法性的问题。桂林市缺乏适应桂林市实际情况的社区志愿者组织在成立、管理和开展活动等方面的法律法规。且不同组织部门对社区志愿者组织的规定也时有矛盾之处，例如共青团系统与民政系统对社区志愿者组织的规定就存在协调对接问题。另外，目前对社区志愿者组织等一些公共组织的双重管理尚未突破，某些陈旧的管理法规和政策限制了民间与境外社区志愿者组织的发展，这也是造成社区志愿者组织创新能力不足的重要原因。此外，相应配套的法律法规对社区志愿者服务过程中具体问题的法律解释，缺乏诸如项目引导政策、税收政策等对社区志愿者组织具体可行的扶持政策。

2.管理权的争夺

我国社会团体登记管理条例规定：“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。”社区志愿者组织在建设过程中首先要解决的就是身份问题，管理部门对其认可程度与支持程度关系着以后组织的发展。按照这一规定，志愿者组织的管理面临着双重管理，它既要接受国务院的管理也要接受桂林市的管理，当两个管理主体发出的指令不一致时，作为管理对象的志愿者组织必定因为多头管理而无所适从，从而导致志愿者组织行动的无序。

3.过度行政化

目前，社区志愿者组织是直接对组织所在的街道办或居委会负责的，而不是对社区居民负责的，大部分社区志愿者活动的组织都是由街道办或居委分配任务的。导致社区志愿者组织具有浓厚的行政色彩，其成立与运作具有行政推动特征，缺乏独立性与自主性。究其原因，主要是我国公民社会发育不良，“大政府，小社会”的行政管理思想根深蒂固，法律法规和管理部门的管理政策赶不上社会各层面的综合变化，在活动领域和活动方式上未获得足够宽松的制度空间，导致社区志愿者组织难以发挥自主性、灵活性、创新性等优势。

4.社会认可度低

社区志愿者组织在我国产生与发展的时间不长，加上转型期国内外一些不好思想的冲击，人们的价值观和人生观产生混乱，人与人之间缺乏信任，社区志愿者组织及其活动行为遭到误解。2001年中国志愿服务调查数据显示，71.5%的人认为：参与志愿服务的最大困难在于“社会缺乏认识”。社区志愿者在提供服务的过程中往往得不到社会的认可，因为日常对社区提供的服务偏少，而一到“学雷锋活动日”、“文明礼貌月活动”等节日或活动的时候，社区志愿活动却异常的多。另外，社会很多人对社区志愿者的认识不清晰，桂林市团市委2011年曾做过一次《桂林市青年志愿服务事业发展调查》，分别对200名志愿者和市民进行了调查。其中，35%的市民认为，志愿者是在尽公民的义务（而实际上，志愿者参加服务活动是以自愿为原则的）；10%的公众认为，志愿者是廉价劳动力或者免费劳动力，参加志愿服务的目的在于出风头和博取名利。这些都表明社区志愿者服务没有得到社会应有的认可度。

（二）内部困境

1.社区志愿者组织数量及成员偏少且整体素质不高，成员结构单一

随着社会各层面改革的不断深入，旧体制内大量“单位人”转为新体制内“社区人”，社区居民的生活水平不断提高，物质生活与精神生活有着多层次、多样化的要求，但社区志愿者成员仍多数为一些退休老人和在校大学生，中青年偏少，其他行业及专业成员更少，目前桂林市志愿者数量为11万人，而桂林市现人口达到498.5万，志愿者数量仅为总人口的2.2%，专门提供社区服务的志愿者数量就更少，社区志愿者成员、志愿者总数与市人口总数的比例远远失衡，组织成员结构单一，不能满足社区居民的需求，不利于和谐社区的建设。

2.社区志愿者组织目标虚化

桂林市团市委2011年曾做过一次“桂林市青年志愿服务事业发展调查”，分别对200名志愿者和市民进行了调查。这份调查报告表明，很多志愿者对自身的理解也很肤浅，9%的志愿者表示，参加志愿者活动是为了消磨空闲时间，而6%认为“大家都参加，自己不好意思不参加”。志愿者对志愿服务的目标不明确甚至是虚化的，这样在参与社区志愿服务的过程中就是形式化，走过场，而并没有真正提供有用的服务，限制了志愿服务作用的发挥。

3.社区志愿者组织管理机制混乱

一个完整的社区志愿者组织结构一般由政策支持机构、人力资源协作、志愿者管理机制和服务指标评估四大结构组成，各结构又包含诸多元素，如社区志愿者管理机制方面就包括目标的厘定、人力组织、资源及设备、招募及训练、纪录及数据储存、沟通及宣传、工作监控、志愿者督导、志愿者支援及嘉许、服务评估和改进这10项元素[4]，社区志愿者组织要发挥整体灵活性就要求各结构相互帮助、协调运作。但当前桂林市对社区志愿者组织的管理较为粗放，虽然出台了一些框架性的管理办法，但尚缺乏系统化管理、程序化管理和细节化管理。管理方面的欠缺造成了参与积极性低、志愿者流失率高、服务协调性差、缺乏训练和激励的机会等诸多问题。这些问题解决的成功与否，直接关系到志愿者对组织的忠诚感和降低志愿者的服务热情，影响社区志愿者组织的发展。

4.经费严重缺乏且来源渠道单一，缺乏财务监管

当下社区志愿者的经费来源多来自政府及辖区单位的资助，而社区志愿者组织是非政府组织，政府对其经费的投入非常有限，往往只是应付式的投入；各社区发展程度不同，有些社区辖区企业单位较多，它的经费相对充足，而有些社区辖区企业单位基本没有，这就造成经费的严重短缺。

由于管理机制上的漏洞，在财务监管方面则缺乏对社区志愿者组织的事后监督。社区志愿者组织在公共领域从事活动日趋增多，经费来源日趋多元化，完善的财务监管机制的缺乏，极易使社区志愿者组织产生腐败现象。

四、桂林市社区志愿者组织建设困境的突破路径

（一）外部突破路径

1.加强立法，完善法规政策

到目前为止我国还没有一部针对志愿者组织总纲领性的法律，因而很多志愿服务活动依旧盲目和随意。从国家层面来看，需要建立和完善《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《中国青年志愿者注册管理办法》等条例与办法；从地方层面来看，需要配合国家层面的立法积极建立和完善《桂林市志愿者协会会员管理办法》等条例与办法，加快制定《志愿组织法》，制定出台有针对性的《桂林志愿服务条例》。这些法规与条例的制定和出台，将对社区志愿者组织的结构、管理、招募对象、工作对象、志愿者的权力和义务，以及对志愿者服务事业的支持等作出明确的规定，从而有助于社区志愿者组织的健康发展。另外，需制定出台相应配套政策，让志愿服务活动更有目标性和常规性，这样才能真正保障志愿者的利益。

2.实现社区志愿者组织统一管理

中央与地方要划分清楚对社区志愿服务组织的管理职责，根据志愿服务组织在哪申请成立和主要在哪展开服务活动来划分管理主体，明确各管理主体的职责，因地制宜地对社区志愿服务组织进行专业的、统一的管理。

3.社区志愿者组织去行政化

赛拉蒙认为：“志愿部门作为人类服务的提供者也是具有固有的缺陷，会产生‘志愿失灵’(voluntary failure)，而政府可以视为是‘志愿失灵’后的衍生性制度，它的介入是保证社会有序运转和志愿组织成长的重要条件。”[5]社区志愿者服务组织是非政府部门，对它的管理就要按照非政府部门的管理办法，不要过度干预它的运行与管理，在日常的管理活动中，政府只起指导参考作用，在经费上给予资助，要防止政府的干预，防止志愿失灵现象的发生。

4.提升社区志愿者组织的社会认可度

通过制作网页和杂志，进行电视报道和广播，举办各种宣传活动对社区志愿者组织进行宣传，尽可能多地创造机会让人们了解社区志愿者的工作内容、性质及意义，了解志愿者的善意及为此而付出的艰辛，进行大范围志愿服务满意度的调查，以这种方式最大限度地提升志愿服务组织的社会认可度。在桂林广大高校大学生中进行社区志愿服务组织的宣传，向广大在校生宣传社区志愿服务组织的工作内容、性质等，争取大学生的参与。

（二）内部突破路径

1.发展专业性社区志愿者组织

首先，利用社区宣传栏、灯箱等各种阵地，采取唱歌、宣讲等多样形式，加大舆论宣传力度；充分挖掘社区人力资源，利用社区下岗工人和失业人员，争取更多的企事业单位职工，增加在校大学生志愿者，争取中青年社区志愿者的参与。此外，积极争取吸收离退休人员、学生、境外旅游队伍中一些既热心于志愿活动，且有丰富专业知识、专业技能的人员。桂林市高校在校大学生数量超过20万，其中有很多专业与志愿服务相关，特别像广西师范大学法学院社会学、社会工作等专业，对社区志愿者组织的构建具有重大作用，社区可以与这些院校组建实习基地，相互利用双方资源，实现双赢。其次，对社区志愿者组织成员进行人力资源开发与利用。因岗设职，因职招人用人，按能录用。制定相应的配套措施和激励机制，增强组织吸引力，积极引进专业人才。最后，建立和完善社区志愿者的考核评估与沟通机制。广泛联系群众，收集相关数据和资料，及时了解服务对象的情况，将服务对象的建议，不同形式进行反馈，提供给决策部门实施考核评估，激发社区志愿者组织的创新性及成员服务的积极性。

2.明确社区志愿者组织目标与职责

各社区志愿者组织必须制定各自的服务章程，明确各自组织服务目标，严格要求组织成员在章程范围内提供服务活动；明确社区志愿者组织的职责，制定常规性的服务活动日期，不搞临时性、形式性和走过场式的服务活动。定期对志愿者进行培训，培养社区志愿者的服务意识，树立正确的人生观和世界观，争取提高社区居民对社区志愿服务组织的认可度和信任度。

3.争取多渠道经费来源，严格监管经费的使用

要求各级政府增加社区志愿组织的经费预算，增加常规性财政预算投入，不搞活动式、短暂式的经费投入，政府可通过发包项目给社区志愿者组织的形式为其提供服务报酬、允许社区志愿者组织直接通过社会募捐等政策调整的方式保障志愿者组织的运作经费；增强社区辖区内企事业单位的责任感，争取营利性企事业单位的经费捐赠；增加社区管理委员会、居委会常规性对志愿服务组织的经费补助；此外，政府对社区志愿者组织提供所得税的豁免、对资助社区志愿者组织的私人和企业减免税收等政策性支持，最终形成政府、市场和社会等多元化经费来源渠道。

制定和完善社区志愿组织财务制度，对社区志愿组织财务实行严格的登记审核，加强事前、事中、事后的监督，增加社区管理委员会对社区志愿者组织监督员一职，各社区志愿者组织经费必须由社区管理委员会等外界来监督，防止腐败的产生。

[1]广州市志愿服务条例[N].广州日报,2009-01-05.

[2]托克维尔.论美国的民主[M].董果良,译.上海:商务印书馆, 1988.

[3]梁绿琦,余逸群.志愿社区——中国社区志愿服务研究[M].北京:中国青年出版社,2009.

[4]金晶.中国志愿者组织的发展现状和功能的研究[D].上海师范大学硕士学位论文,2007.

[5]李亚平,于海.第三域的兴起——西方志愿工作及志愿组织理论文选[M].上海:复旦大学出版社,1998:7-25.

An Analysis of the Problem s in Guilin Community Volunteer Organizations and Solutions to Them

Zhenghong1，Li Xiangyu2
(1.2.GuangxiNormal University,Guilin 541006,China)

Guilin community volunteer organization has only a short history of development,which causes it to face with two kinds of problems:external problem and internal problem.In the former one,it is involved in legitimacy of its existence,competition for itsmanagerial power,excessive administration,low level of social acceptance,etc.In the latter one,it is involved in shortage of members,simply-organized structure,unspecific arrangement of serving goals,poormanagerialmechanism,serious lack and single source of funds,insufficient financial supervision,etc.To resolve these problems,the following two solutions are strongly proposed. The firstone,an external breakthrough,is to strengthen legislation,perfect policy and regulations,implementuniform management in community volunteer organization,realize de-administration,improve the level of social acceptance,etc.The second,internal breakthrough,one is to develop specified community volunteer organizations,clarify the goals and responsibilities of the organizations,diversify the channels of financial source,supervise strictly the utilization of funds,etc.

Guilin community volunteer organization;external problem;internal problem;external breakthrough;internal breakthrough

D669.3

A

1673-8535（2012）05-0043-06

郑鸿（1985-），男，广西陆川人，广西师范大学2010级硕士研究生，研究方向：行政管理。

李翔宇（1970-），男，广西平乐人，广西师范大学政治与行政学院副教授，哲学博士，法学在站博士后，硕士研究生导师，主要研究方向：管理学方法论。

（责任编辑：覃华巧）

2012-07-12

广西哲学社会科学“十二五”规划2011年度项目（11BSH009）；广西人文社会科学发展研究中心“科学研究工程”2012年度一般项目（YB2012006）；广西壮族自治区研究生教育创新项目（2011106021204M91）