“单位回潮”现象分析：成因、效应与对策*

汤明磊

（南开大学周恩来政府管理学院 天津 300071）

单位制度是中国特色基层社会重建的重大创造，也曾是我国计划经济时代的重要表征。自上个世纪八十年代以来，随着改革开放的不断推进，单位组织原先承担的作为“小福利国家”的各项职能有一部分开始逐渐转向社会。学界认为总体趋势“由于民营企事业单位的蓬勃兴起，以及国有企事业的非单位化和成建制地取消，单位社会的逐渐萎缩和差地瓦解只是时间问题”，［1］然而转型期内复杂多变的情况往往令人始料未及，近期的一些事件表明原先的单位体制呈现出较为明显的回潮现象，这究竟是逆改革而行的回头路，还是“否定之否定”的提升之路，面对这样的现象进行客观的分析与反思是必要的。

一、单位及单位回潮概念

本文讨论的“回潮现象”下的单位并非一般意义下对工作单位的略称，而是政治学意义上的“单位”，具备“基层”法人身份、独立财务核算系统、全民或集体所有制、一定的行政级别及配置同等行政规格的中共基层委员会等五项特征要素。［2］在传统单位制度下，国家通过单位覆盖社会，以此形成国家与社会之间的基本重合关系。

需要指出的是，所谓的“单位回潮”现象并不是传统政治学意义上单位数量的明显回升，大量国有和集体企业经过改制、事业单位经过企业化改革后已达到了政府在短期内大幅减少传统单位体制下单位数量的目的。这里所说的“单位回潮”主要指的是单位在改制过程中向社会交还的那部分职能的回归以及随之而来的社会人向单位人身份的再次转换，具体包括职工福利分房、医疗保险、托幼机构、子弟学校等各种福利的回归与扩张。

二、单位体制回潮现象概述

（一）社会—政府职能的回归与加强

“回潮现象”主要指的是单位原先转移给社会的部分职能重新由单位予以担负，具体表现为政府鼓励集体与企事业单位开办托幼机构、鼓励或默许单位自建房建设以及公立医院的重建等诸如托幼教育、住房福利与医疗保障各项职能的复归趋势。

这样的复归趋势在近年来表现得尤为明显。在教育部、财政部于郑州联合召开的国家学前教育项目工作会上，教育部就要求各地在推进实施学前教育项目过程中，把扩大普惠性资源作为城镇学前教育发展的着力点，尽快研究出台针对集体、企事业单位办园、普惠性民办幼儿园的具体扶持、奖补政策，再次明确提出鼓励企事业单位办幼儿园，并将其提到了普遍性、权威性的高度。而类似的鼓励单位盖保障房、自建房的“福利分房”回潮现象也是不断出现。

（二）社会人向单位人的再回归

在职能的复归后，人员“向单位内”的流动也表现出越来越明显的趋势。近年来政府、国企、事业单位的报考人数逐年攀升，吸纳的应届毕业生就业人数也呈现较为明显的上升趋势。相较于民营企业、外资企业和自主创业等就业方向，政府与企事业单位在应届毕业生的择业去向中显现出更为钟属的优势地位，选择财政供养机构的越来越多。下表是历年国家公务员报考人数与招取比例的情况，报考数量明显呈逐年上升的走向。

历年国家公务员报考人数与招取比例的相关数据一览

纵观单位制度的变迁历史，造成单位体制开始转向弱化的重要转折点在于70年代末、80年代初，上千万知识青年返回城市，60年代中期的婴儿潮也陆续进入就业年龄，使政府面临严重的就业压力，原有的单位体制根本无法将其全部容纳；而应运而生的体制外企业更具活力和前景的发展机制导致了精英人才大量向体制外流失，老弱病残则滞留在单位内享受劳保和福利，使单位背上越来越沉重的包袱，从而开始走向弱化之路。

时至今日，反对单位“大而全、小而全”的声音言犹在耳，然而经历了九十年代创业热潮后的民众，择业的方向已渐渐向体制内单位部门回归，自然地形成了单位体制回潮现象的社会基础。

三、“回潮现象”深层原因解构

（一）隐性福利下的“洼地效应”

福利具有洼地效应，从经济学理论上讲，“洼地效应”就是利用比较优势，创造理想的经济和社会人文环境，使之对各类生产要素具有更强的吸引力，从而形成独特竞争优势，吸引外来资源向本地区汇聚、流动。

九十年代初期国企、事业单位与政府机关曾遭遇过短暂的福利削减期，后迅速扭转，以其独厚的福利资源产生的洼地效应吸引经历创业热潮后人群的流向，由于传统意义上的单位内人数的回归与不断上升，导致单位不得不收回一些已转向社会的职能。

究其深层原因，还是归因于市场化不彻底，计划经济模式尚未彻底扭转，我国改革开放多年来，政府在竞争性领域的退出这一战略从决策到实施必然有一个过程，退出是逐步的，不可能一蹴而就，国有企业从竞争性领域退出尚在实施过程中，国有事业单位从竞争性领域退出当然也需要时间和有关政府部门来组织实施。

因此在个别部门，如政府机关、高校、部分事业单位、大型国企等，存在着很多隐性福利，表现在福利房、医疗保障、子女上学等。而改革不彻底的原因则是因为单位组织生存的基础没有动摇，单位组织仍然处于一种行政隶属关系体系之中，政府依然对单位组织领导的任免权有强有力的控制。

（二）矫枉过正后的过度市场化

事业单位改革的背景源于上世纪80年代后期政府财力无法应对单位的持续投入所导致的政府压力，即单位改革的初衷是为了减轻政府财政负担，这就为改革的不彻底性埋下了伏笔。

在改革的过程中，由于过渡期内（准）公共产品与私人产品的范围快速变动，导致准公共品的政府和市场提供界限不易划分，加之政府为了弥补部分事业单位改制损失而允许一些事业单位收费。由于一些地方政府为了追求速度效应，具体工作的实施过程便略显粗糙。某些服务性质已发生改变的事业单位被转制成企业，或者保留事业单位性质但实施企业化管理，甚至有一些仍应承担社会公益型事业的单位为逐利乘机混淆概念，加大经营行为的力度，削弱甚至完全抛弃社会公益目标。

大多数单位在事业单位改革过程中由于政府部门过快过急，为了减轻财政负担取消对一些单位的财政拨款，改为经费自筹，从而被迫采取了营利性指标。政府有关部门作出这一安排并非根据其公益性大小，而是根据其在市场上的“适应”和“生存”能力，于是出现了不应市场化的机构却被推向了市场，如浙江、江苏等地将原国有医院拍卖，转制为民营医院。作为承担一定社会公益职能的国有医院不复存在以后，如果又没有相应的机构能提供这样的服务，就会成为“回潮现象”的诱因。

（三）保障性政策体系下的默许通道

市场化的不彻底性是导致隐性福利在财政供养机构长期存在的主要原因，然而，政府制定的多项保障政策体系对各种隐性福利的长期默许也是形成单位回潮现象的具体诱因之一。一九九八年国务院下发的《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（又称23号文）就规定在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设，为“集资建房”留下默许通道，在高房价的背景下，部分大型企事业单位的“自建经济适用房”开始引起广泛关注。07年初，财政部和国家税务总局出台的《关于单位低价向职工售房有关个人所得税的通知》，也被看作对单位自建房的默许。

目前大部分购置型保障房被不同程度“吃财政饭”的单位，如国家机关、部队、大学、国有企业、事业单位团购或安排自建，而这些单位的工作人员绝不属于社会上的低收入阶层。现行政策体系设置了多种保障性住房类型，似乎公允地对应了不同收入群体，实际上更多地是迎合形形色色的所谓“夹心层”的诉求，导致保障资源使用分散，丧失了对“保障基本需求”原则的坚持，从而迷失了保障制度的核心目标。

四、“回潮现象”积极作用评析

（一）扩充优质资源

自政府将传统单位的某些职能转移给社会，由“计划”转为“市场”后，政府对转移后的职能的经费投入等便大幅缩减。加之市场竞争日趋激烈，物价指数不断攀升，一些职能的履行对民营私营者来说困难重重，仅有的一些优质社会资源又被各种有“关系”的人垄断，单单赞助费就高得惊人，这些情况的发生使得政府不得不将转移出去的职能暂时又接回手中。

以学前教育为例，在大中城市的部分优质公办幼儿园招生中，“条子生”数量占有相当比例，甚至会出现一所招120人的幼儿园收到的各种关系条子多达400张的现象。学费赞助费也是涨幅惊人，中国学前教育发展战略研究课题组一份研究数据表明，我国财政性学前教育经费占GDP的比重10年间一直维持在0.03％至0.05％之间，而与之形成鲜明对比的欧盟19国的学前教育中，学前教育经费在其GDP中的比重平均为0.5％，相当于我国的10倍。还有很多的公办幼儿园在改制进行时中，或民营化或公办民助。学前教育始终处于我国财政结构的最边缘，并在进一步边缘化。

在社会资源不足的情况下，交由有能力的机关单位、大型国企扩充一些相对优质低价的社会资源，至少可以解决单位内部人员的一些社会需求，在一定程度上起到缓解资源紧缺矛盾的作用。

（二）调节市场价格

在市场经济体制建立的过程中，相对应的一些监管体系没有及时地加以完善。随着我国经济发展水平的提高，民间资本的数量经过累积而变得庞大，然而由于利益最大化的驱动，民间资本仍缺乏多元的投资途径。单位在向社会推出这些职能后，相应地在公共供给上也会大幅减少，一些社会资源的稀缺与物价的上涨更加剧了开发商在开发与销售的过程中尽可能地提高价格等类似现象的发生。

以房地产市场为例，在高房价的背景下，部分大型企事业单位的“自建经济适用房”开始引起广泛关注。以远低于市场的价格出售给内部职工的住房，在当事单位口中被称之为“自建经济适用房”；但有房产商则指其实为“福利分房”回潮。实际上，这种单位自建房在全国不少地方均存在。专家指出，从1998年以来，官方的政策始终为这种住房“留有口子”。而在全国高房价的背景之下，这一“公开的秘密”始为人所关注。

虽然像住房职能这样回归单位，在监管和执行的过程中可能会出现种种弊端，也不能简单地界定为双螺旋式的改革上升或是“回到原点”的徒劳无功，值得肯定的是，这样的“回潮”至少可以在一定程度保护市民免受高房价之害，进而起到调整市场价格，影响房地产格局的作用。

（三）加强社会控制

透过福利分房、企业办园和医改回潮，是单位原先推向社会的职能的一项项回归。相应地，“单位人”也由单位—市场的多元依赖结构在一定程度上重新转回单位一元依赖结构。市场经济发展初期，一下子将过多的职能抛给社会，势必会造成一定程度的混乱。举例来说，目前我们事业单位横跨了政府部门、竞争性企业、社会公共服务等几个部门，诸如会计事务所、法律事务所、银行监督管理委员会、某个奶业集团等都属于事业单位性质，这就违背了政府举办事业单位的初衷。矫枉过正后的适度收回职能，加之未受动摇的强有力的行政单位隶属体系，有利于政府把握对社会的引导方向，在一定情况下能更有效地保障民生。

五、“回潮现象”负面效应探究

（一）加剧分配不公

由于单位体制松动而凸显的“单位主权”现象，使得政府、单位、单位人之间的依赖出现了程度上的不均衡，某些单位占有的资源不减反增，资源的分配很大程度上以单位为边界，不同单位对其成员利益的提供常常是差异较大甚至差异悬殊，这也即是“三大差距”中的行业差距问题。

对处于一些福利较好的单位外的“社会人”，这样的差距尤为明显。对他们而言，“单位回潮”对改善他们的资源获取方式与途径没有丝毫助益，甚至使得原本的“经济问题”演变成了“特权问题”。在土地公有制的名目下，各行政机关和企事业单位长期无偿或极低价占有土地使用权，事实上成了“土地单位所有”。缺少地价机制的约束，单位往往申请占有更多的土地，许多所谓的公办机构，事实上都成为单位的“自留地”，从而对单位外公民的权益造成了损害。

例如目前的自建房政策虽然能在一定程度上缓解部分人的需求，但在具体执行过程中却漏洞不断。这种住房作为对困难职工的补贴措施，在实际中却成为了新形式的福利分房，甚至因其低价使房主获取了巨大收益。广州有媒体报道，少数单位职工，将分配的自建房转手，赢利最高可达上百万元。从保障制度的理论逻辑上讲，设置“购置型保障房”有不合理的因素存在。设立住房保障制度的目的，是对最困难的、自身无法按照市场价格解决“基本住房需求”的社会成员进行救助。但是一旦能够按照市场价格解决自己“法定基本住房（标准）需要”的，就不应再成为亟需保障的对象。

（二）滋生特权寻租

单位部分社会职能的回归导致了单位领导的行政化及其对社会资源垄断的回潮。政府公共财政的责任，就是通过二次分配，建构医疗、住房、教育、劳保等社会保障机制，让企业健康运行；即便是吸纳使用社会资金，也是要通过市场机制和监管，让流动资金积聚起来投资公共服务。如果公共资源分配上投入不足，开放社会资金投资汇集缺少办法，在一次分配时就以企业能力进行资源的自我分配，势必会加强单位领导的“特权”。

受计划经济体制影响，我国传统意义上的单位仍依据主管机关的地位高低，分为中央、省、地、县等级别。在生产要素上实行“差别待遇”，在生产关系上则保持严格的控制。由“单位主权”导致的腐败产生的主要体制性原因就在于叠床架屋的机构、多头管理和限价政策带来的寻租空间，使掌握短缺资源的官员大肆利用手中的权力进行设租。通过寻租活动，部分人得以拥有稀缺资源，并进一步成为准身份化趋势的受益者和支持者。

（三）固化阶层流动

当代中国社会阶层分化的基础性推动力量，是改革所带来的所有制结构的多样化及随之产生的分配形式的变化。这种变化带来的是自流动资源起包括流动空间乃至流动人员的全面而深刻的变迁，市场经济的发展打破了单位制全面归属关系，使阶层间流动得以进行。

然而，最近“准身份化”趋势的回潮导致单位部分社会职能的回归，由此引起的后果是流动资源的削减和固化资源的增加，这样的变化会相应地引起流动空间的削减，最终造成流动人员数量的减少。人事关系、户口、组织关系、住房分配等本就未得到彻底解决的阻碍社会流动的“栅栏”在这次的回潮中反而得到一定程度的加强。这种由职能的增加导致人员回归的回流必然会影响到即将择业的人群选择，从而导致单位外流动人口的持续减少。

（四）延缓公共服务体系构建

目前，我国日益扩大的公共服务需求和严重不足的公共服务供给形成矛盾，这种不足来源于政府公共财政对基础设施与社会投资的过多关注。经济社会转型期阶层关系的变化实质上意味着公共服务对象的变化，如何确保不同阶层的公民在经济、政治和社会地位等方面“有尊严”的平等，［3］并建构面向全体公民的统一化公共服务体系成为各级政府面临的新课题。

单位部分社会职能的回归导致分配方式由二次分配转为一次分配，在一定程度上使不同阶层、不同行业和不同群体间收入差距扩大的趋势得以加强，虽然在实然层面实现了部分统一，却违背了应然层面上财权与事权、财力与职责的匹配，违背了“以服务限差距”的总体思路。某些单位的福利特权使得不同群体间的公民获得的公共服务严重不均衡，有些已经获得了较为完备的支持性公共服务，而部分却连基础性公共服务还未获取。

六.对策分析

（一）剥离不合理的单位福利特权

由于市场化改革的不彻底性与隐形福利特权的长期存在，“单位回潮”属于正常的显现。虽然单位特权滋生问题可以由强有力的监管得到缓解，但终不是根本解决之道。应考虑从源头上解决单位特权问题，最终单位不宜直接承担教育、医疗、住房等资源的福利分配问题，完成从“管理型单位”向“利益型单位”的转变。

目前只有效益好的机关单位、大型国有企业具备优质、低价的福利资源，纵然可以进一步强化它们自身的吸引力，可对社会和市场而言，却只能是增加不公，离社会资源均衡化越来越远。而单位特权的获取，最终来源于政府的授权。在授予相关单位一定职能后，政府也需要明确这只是暂时顺应形势的权宜之计，是一种缓冲与过渡。即使在过渡期内也应加强监管和审批，细化操作流程，限定单位内特殊困难群体，严禁单位利用“口子”和“边界”大行特权，为内部员工谋取过多福利。

（二）加大民生投入、转变职能，建设服务型政府

虽然当今过渡期内社区功能缺位、社会保障机制尚不完善，然而单位问题最终解决之道仍在于加大财政对社会保障与教育、医疗、住房等方面的民生投入，进一步拓宽社会保障资金渠道，在增加财政投入的基础上，积极探索国有资产收益扩充社会保险基金的操作方法。

从长远上，中央政府应该把社会保障和民生工程逐步统一起来，“以服务限差距”，合理搭配税收返还和转移支付政策，通过建立普惠性公共服务体系来保证社会资源的均衡化方向。

与此同时必须加强机制设计与监管，比如使单位自建房尽快纳入地方社会住房保障体系，使其经济适用房的功能真正落实，也使民众能切实享受到公共服务体系带来的惠民之处。

单位体制同构性的弱化与单位组织唯一性的衰减，的确意味着社会的发展已经出现了突破单位体制的迹象；然而，正如近期出现的“单位回潮”现象一样，单位体制的遗留影响还在存续，我们显然不能对这种突破估计过高，要适时地合理地将单位的职能一项项还给社会，而不是在“弱化”与“回潮”间摇摆不定，政府需明确自身的目标，建立健全公共服务体系，真正实现间接管理。

（三）按公益程度进行事业单位改革

虽然社会公益事业主要由政府提供，但政府也不应排斥由其他的组织来承担一定的职责，如非营利组织是对政府职能的补充。在投入资金不完全充裕的情况下，如果根据产品和服务的公益性的强弱对公共产品来进行划分，公益性强的产品采取直接组织，公益性相对稍弱的产品进行间接组织（交由非营利性组织），能使政府在繁复的改革过程中理清头绪，将分别承担行政职能、生产经营和公益服务的单位予以区分、保留和改制。

七、结语

单位制度变迁的过程是改革开放的缩影，也是中国社会“从身份到契约”主导性运动的写照。中国在加快步伐向“契约社会”转型的过程中，教育制度、公务员制度、选举制度的改革，无不在削弱身份的优势，使利用身份获取利益的余地大大缩小。［4］然而，单位回潮现象却似乎预示着“从契约到身份”回流趋势的加强。

任何社会都会是一个契约与身份共存的复合体，它不是非此即彼的，而是或多或少的。“从契约到身份”在这样的背景下作为一种弹性补充适时的出现，是一种正常的现象，然而本文界定意义下的“单位回潮”现象不应该成为“从身份到契约”运动大背景下的一种持续性的所谓以保持公平为归旨的辅助，原因在于其实质是单位隐性特权的固化。在正视单位制度仍保留的巨大影响力的同时，政府真正应该完善的是市场经济体系与民主法制建设的进程，尽可能地弥补和消除契约制度上的刚性缺陷和文化上的柔性障碍，用手中的权力和资源，为社会提供更好的服务和保障。

［1］华伟.单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁［J］.战略与管理，2000，（1）.

［2］朱光磊.当代中国政府过程（第三版）［M］.天津：天津人民出版社，2008.247.

［3］朱光磊.城市公共服务体系建设纲要［M］.北京：中国经济出版社，2010.39.

［4］朱光磊等.当代中国社会各阶层分析［M］.天津：天津人民出版社，1998.40-41.