我国乡镇农校经费保障制度的缺失及其重构

姜群英，雷世平

我国乡镇农校经费保障制度的缺失及其重构

姜群英，雷世平

20世纪80、90年代，在我国乡镇农校经费保障制度的初始设计中，乡镇农校的办学经费虽然有乡镇从农村教育事业费附加中提取一定的比例、集体自筹、收取学费、勤工俭学收入补贴等多种形式，但从农村教育事业费附加中提取一定的比例无疑是乡镇农校办学经费的主要来源。进入21世纪，随着我国农村税费改革的推进、农村教育费附加的取消，我国乡镇农校经费保障制度的原有基础已经丧失，需要对乡镇农校经费保障制度进行优化或进行重新设计。

乡镇农校；经费保障制度；缺失；重构

乡镇农校是20世纪80年代中期伴随着我国农村经济体制改革的不断深入、农村经济的全面发展而出现的。兴办乡镇农校对提高农村劳动者素质、增强广大农民吸收和运用科学技术能力、加快农村经济发展与农民脱贫致富，深化农村教育综合改革起到了重要作用。当前，我国乡镇农校的建设和发展遇到了人员编制、经费、场地、教学设备缺乏等诸多实际困难，有的乡镇农校名存实亡，有的难以为继。笔者认为，在乡镇农校所有的这些困难中，经费保障制度的缺失是最大的困难。因此，认真分析我国乡镇农校经费保障制度的初始设计，研究导致我国乡镇农校经费保障缺失的原因，提出重构我国乡镇农校经费保障制度的具体措施，对从根本上改善我国农村教育的结构，丰富我国农村职业教育发展的形式，夯实我国农村职业教育发展的基础，构建中国特色的现代职业教育体系和终身教育体系具有十分重要的意义。

一、我国乡镇农校经费保障制度的初始设计

乡镇农校是乡镇农民文化技术学校（或成人教育中心学校）的一种简称，亦称乡镇成校。我国乡镇农校是各乡镇根据当地经济社会发展水平、教育基础和地方特点，按照各省、自治区、直辖市制订的乡镇农校建制的审批程序，履行相关手续，因地制宜地而建立的集人才培训、生产示范、技术推广和咨询服务于一体的成人教育培训中心。从领导管理体制、机构以及组织管理来看，我国乡镇农校是由乡镇政府主办，教育、农业、科技等多个部门共同实施管理。

乡镇农校经费保障制度是地方政府为解决乡镇农校农民教育培训、生产示范、技术推广和咨询服务而筹措、分配和使用经费的制度，它是乡镇农校办学经费的一种有效筹措机制。乡镇农校经费保障制度作为是我国乡镇农校制度的重要组成部分，它是衡量中央以及地方各级政府农民教育投入水平的一个重要指标，是乡镇农校正常运转，农民教育事业发展的重要保障。关于乡镇农校的经费保障，1987年7月30日，国家教委、农牧渔业部、财政部下发了《乡（镇）农民文化技术学校暂行规定》（以下简称《规定》），《规定》明确提出：“乡（镇）农民文化技术学校的办学经费，由乡（镇）从农村教育事业费附加中提取一定的比例和采用集体自筹、收取学费、勤工俭学收入补贴等办法解决。为各业务部门举办的培训班，所需经费可由各业务部门提供。县（市）教育部门对办学有成绩的学校可给予适当奖励”。[1]这也是关于乡镇农校经费保障制度的最初表述。后来针对乡镇农校蓬勃发展的形势及其办学实践中经费保障出现的诸多问题，1991年6月6日，国家教委又颁发了《关于大力发展乡(镇)、村农民文化技术学校的意见》（以下简称《意见》），《意见》强调要切实落实乡镇农校的办学经费，再次明确提出：“根据国发[1987]59号和（87）教成字007号文件规定，乡（镇）、村农民文化技术学校的办学经费，由农村教育事业费附加中提取一定比例和采用集体自筹、收取学费等办法解决。要积极开展有偿服务和勤工俭学等活动，增强学校自我完善能力。对口办班的部门要向学校提供所需经费。具备条件的学校可以单独立帐，按国家财务制度，管好用好经费。”[2]依据《规定》和《意见》关于乡镇农校经费保障制度的初始设计，我们不难看出乡镇农校经费保障的主要来源包括国家统一开征的农村教育事业费附加，乡镇农校主办者（乡镇政府）的自筹，乡镇农校有偿服务培训收取的学费，乡镇农校教职工和学员的勤工俭学收入，业务部门支付给乡镇农校的办班经费等。但在这些经费来源中，相对稳定、可靠的经费来源主要是从农村教育事业费附加中提取一定的比例。

二、我国乡镇农校经费保障制度缺失及其缘由

乡镇农校办学之初，农村教育事业费附加被设计成为是我国乡镇农校经费保障的首要来源。但是，随着我国农村经济体制改革的不断深入，农村教育事业费附加在农村税费改革中被取消，乡镇农校经费保障的首要来源已经不复存在，这样乡镇农校经费保障制度就出现了明显的缺失。

我国农村教育事业费附加是根据国发[1984]174号《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》（以下简称《通知》）的精神，于1985年开征的。实行征收农村教育费附加，是为了增加农村教育经费投入，改善农村学校办学条件差、办学经费不足、中小学教师待遇偏低等实际困难，充分调动农村集体经济组织和其他各种社会力量办学的积极性，促进农村教育事业的发展，而采取的一项重大举措，亦是农村教育事业的一项重大改革。《通知》明确，除国家拨给的教育事业费外，乡人民政府可以征收教育事业费附加。乡人民政府征收教育事业费附加，可以按销售收入或其他适当办法计征，但不要按人头、地亩计征。附加率可高可低，贫困地区可以免征。由于各地经济发展不平衡，教育事业的发展也不平衡，因此，各地教育事业费附加率和计征办法，不强求统一，可由乡人民政府每年按本乡经济状况、群众承受能力和发展教育事业的需要提出意见，报请乡人民代表大会讨论通过后，报上一级人民政府批准执行。[3]凡从事农、林、牧、副、渔等业的农户，均为农村教育事业费附加的征收对象。

1986年4月12日，六届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：“地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。[4]由此，农村教育事业费附加已经成为法定征收义务。农村教育事业费附加以乡（镇）为基本单位负责征收，取之于乡，用之于乡，实行专款专用，主要用于发展基础教育、改善民办教师待遇和教学设施，任何部门和单位不得挪用和平调。但是，依据《乡（镇）农民文化技术学校暂行规定》可由乡镇按一定比例提取，作为乡镇农校的办学经费。从那时起，农村教育费附加中提取一定的比例就从法定意义上成为了乡镇农校办学经费的主要来源了。

2000年3月3日，为了规范农村税费制度，理顺国家、集体和农民的分配关系，从根本上治理对农民的乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，调动和保护农民的生产积极性，促进农村经济健康发展，保持农村社会长期稳定，中共中央、国务院颁发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发 [2000]7号），并在安徽全省试点，正式启动了我国农村税费改革。我国农村税费改革的主要内容为：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法等。[5]随着农村税费改革的推进，2003年，农村教育事业费附加开始逐步取消。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》。由此，国家不再针对农业单独征税，一个在我国存在2 600多年历史的古老税种——“皇粮国税”宣告终结。

取消农村教育事业费附加的征收，意味着我国乡镇农校经费保障制度初始设计中关于经费来源的重要渠道已经基本丧失，乡镇农校办学经费筹措严重受挫。农村税费改革以后，在我国乡镇农校经费保障制度的实际运行中，有的地方为了解决乡镇农校经费困难，设计了乡镇农校办学经费由乡镇财政统筹安排的这种政策或制度“补丁”，但实际作用并不十分明显。因为，随着我国农村三提五统、农业税、农业特产税的逐步取消，乡镇财政固定税收收入大幅减少（仅剩耕地占用税和契税两个税种），乡镇日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。目前，乡镇自有收入大都来自出租、出售国有资产、土地收入，且收入来源不稳健、不规范。因此，要保障乡镇农校的持续、健康、有序发展，需要对乡镇农校的经费保障制度进行优化或进行重新设计。

三、我国乡镇农校经费保障制度的重构

俗话说，巧妇难为无米之炊。要加快乡镇农校的建设和发展，从根本上改善我国农村教育的结构单一的状况，其经费保障制度的重构至关重要。因为，目前乡镇农校经费困难形成的原因主要有两个方面，一是随着农村教育费附加的取消，乡镇农校主要或部分经费来源的渠道已经堵塞；另一方面，各级政府部门用于于农村各类培训的经费得不到有效合理的使用，各项促农资金发挥的功效不大。要从根本上彻底解决乡镇农校的经费保障问题，必须建立起以县级政府投入为主导，社会及农民个人共同分担的多元化经费保障机制，从制度层面上来确保乡镇农校经费有合法的出处或规范的来源渠道。当前，要重构我国乡镇农校的经费保障制度，政府决策部门应当根据乡镇农校发展的实际，对乡镇农校的经费保障作出适应性的安排与决策，并着手解决三个层面的问题.

（一）明确县级财政对乡镇农校经费的基本保障

乡镇农校属于县域职业教育的重要组成部分，县级政府负有发展乡镇农校的主要责任，因此，在乡镇农校经费保障制度的重构中，必须明确提出乡镇农校的基本办学经费（含人员经费和公用经费）应当参照农村中小学经费标准，纳入县级财政预算，由县级财政统筹解决，并根据县级财政情况逐年增加投入。[6]县级财政解决乡镇农校经费保障的具体办法有几个：一是可以考虑从今年已经开征的地方教育附加征收中拿出一定的比例用于乡镇农校的经费保障。因为，多年来由税务部门征收的教育费附加，与今年开征的地方教育附加是有所不同，其主要不同之处在于：教育费附加是根据《征收教育费附加的暂行规定》征收，主要是为了扩大地方教育经费的资金来源，根据我国《教育法》的规定，收入主要用于实施义务教育。而地方教育附加，是地方政府根据《教育法》和财政部有关通知要求，开征的属于地方政府性基金，专款专用。二是可以进一步明确，从城市教育费附加30%用于发展职业教育的部分中，提取一定的比例专门用于乡镇农校的经费保障。三是根据当地教育发展的实际需要，经济状况和群众的承受力，开征新的税种（如不动产税、高消费税等），从新税种中提取一部分比例用于乡镇农校的经费保障。只有明确了县级财政对乡镇农校的经费保障及其来源渠道，才能够促进乡镇农校基本经费保障渠道的常态化、制度化、规范化，才能够有效保证乡镇农校教育培训活动的的正常开展。

（二）明确规定各级政府支农资金作为乡镇农校经费保障的来源

近年来，中央、地方各级财政按照中央统筹城乡发展、扎实推进社会主义新农村建设的总体要求，不断扩大公共财政覆盖农村的范围，加大“三农”投入力度，中央（含省级政府）转移支付的各类支农资金比较多，且增长迅速。仅用于农村人力资源开发方面的经费就有很多种，如农业部等六部委共同组织实施的“农村劳动力转移培训阳光工程”的培训经费、科技部门的农业科技开发和推广培训经费，扶贫办和民政部门的扶贫培训经费等。由于政出多门、各自为阵、分头组织实施，且不能实行封闭运行，这些培训经费的浪费比较大，发挥的实际作用不是十分明显。如果能够把这些分散在各部门的同类专项资金整合起来，统一规划、统一组织、合理协调地支配利用，这毫无疑问可以有效解决乡镇农校最棘手的经费问题，集中财力办好乡镇农校发展的大事。[7]因此，笔者建议，在乡镇农校的经费保障制度的重构中，有必要明确规定中央转移支付用于农民教育培训的专项经费应当作为乡镇农校的主要经费来源，地方政府必须做好各级政府支农资金的整合工作，合理使用中央、省级财政的支农资金加快乡镇农校建设，促进农民教育培训事业的发展。

（三）明确以优惠政策鼓励民间盈余资金投入农民教育培训

要从根本上解决乡镇农校经费保障问题，完全依靠县级财政，或指望上级政府的转移支付是远远不够的，必须开辟其他的投资渠道。在我国，既然学前教育、九年义务教育、高中阶段的教育、高等教育以及其他各种类型的专项技能培训领域，都能有社会资本、个人投资等民间资金的进入，那么，同样承担教育培训任务的乡镇农校的建设亦可引入社会资本和个人投资。关键是要有能够吸引民间和社会资本投入乡镇农校建设的优惠政策和措施。为此，需要引进市场机制，构建一个县级财政为主，以税收、金融、产业政策为辅的多元化融资渠道。例如可以采用金融手段进行教育融资，扩大乡镇农校的资金来源；发行农民教育培训彩票，吸纳社会资金；利用产业优惠、税收减免等政策，鼓励民间资本进入农民教育培训领域，鼓励捐资、赠与等多渠道融资。总之，要通过明确相关优惠政策，运用金融、信贷、税收等手段，鼓励社会资本、个人投资等民间盈余资金积极投入到农民教育培训，努力建立起以政府投入为主导，社会及农民个人共同分担的多元化投入机制和融资渠道。

[1]国家教委，农牧渔业部，财政部.乡（镇）农民文化技术学校暂行规定[Z].1987-12-30.

[2]国家教委.关于大力发展乡(镇)、村农民文化技术学校的意见[Z].1991-06-06.

[3]国务院办公厅.国务院关于筹措农村学校办学经费的通知[Z].1984-12-13.

[4]六届全国人大四次会议.中华人民共和国义务教育法[Z].1986-04-12.

[5]中共中央，国务院办公厅.关于进行农村税费改革试点工作的通知[Z].2000-03-03.

[6]雷世平，等.我国现行乡镇农校的制度缺陷及优化[J].职教论坛，2012（7）.

[7]赵云业.乡镇农校建设的现状与对策[EB/OL].http://www.hnjydd.cn/web/0/201012/14101852862.html，2010-12-14.

Deficiency of Funding Guarantee System for Township Agricultural School and its Reconstruction in China

Jiang Qun-ying，Lei Shi-ping

In the 1980s-90s,in the initial designing of China's township agricultural school funding guarantee system,though the sources of the township agricultural school funding took varied forms,including extracting a certain percentage of the additional funds for rural education cause by a township(town),collective self-financing,collected tuition,income and subsidies from work-study activities,among the funding sources,the first for mis undoubtedly the main funding source for the township agricultural school education.However,in the 21st century,with the advance of China's reform of China’s rural taxes and the cancellation of rural education surcharge,the original basis of the guarantee system of China's rural agricultural school funding has been lost,so the township agricultural school funding guarantee system needs optimizing or redesigning.

township agricultural school;funding guarantee system;deficiency;reconstruction

教育部哲学社会科学研究2008年重大攻关项目“职业教育与城乡统筹发展研究”（项目编号：08JZD0028）；湖南省教育科学“十二五”规划2011年度重点资助课题“城乡统筹背景下湖南民族地区职业教育发展模式研究”（项目编号：XJK011AZJ004）

姜群英，女，空军航空维修技术学院基础课教学部副教授，主要研究方向为职业教育政策法规、农村职业教育等；雷世平，男，空军航空维修技术学院基础课教学部主任，教授，硕士生导师，主要研究方向为职业教育政策法规、职业教育制度、农村职业教育等。

G710

A

1674－7747（2012）10－0001-04

[责任编辑 曹 稳]