土地开发程度设定及评估方法应用研究

王 文

（首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院，北京100026）

1 引言

土地开发程度是影响地价水平的重要因素之一，同一地块在不同开发利用条件下其地价水平存在差异。地价测算前，首先要明确“地价定义”中的土地开发程度及其设定条件[1]。该项设定关系地价的内涵和构成以及估价结果的使用，但在实际估价中，土地开发程度设定及其对价值的影响往往存在误区，如：（1）对已建成房地产项目的抵押评估，不恰当地按空地设定土地开发程度；（2）对空地与建成项目用地之间的价值差异，误认为仅仅在于是否包含宗地内的土地开发费；（3）在估价方法运用上生搬硬套，导致估价结果与地价定义不吻合。

现有文献资料针对该类问题的研究较少，仅有部分学者针对基准地价评估中的土地开发程度修正问题进行了分析，提出了系数修正法和加减修正法两种评估思路[2]，但也只是从成本角度考虑土地开发程度对地价的影响，而未考虑房地协调因素。为引起业界人士对该问题的高度关注和进一步研究，本文以地价定义中的“土地开发程度”设定为切入点，尝试性探索不同设定条件下的土地价值差异，对比分析空地与建成项目用地在估价方法选择与应用上的不同，进而提出参考性建议。

2 “土地开发程度”设定

“地价定义”中如何设定“土地开发程度”，目前仍是一个值得深思的问题，特别是当房地产项目已建设完成，可否无视建筑物的存在，按“空地”设定土地开发程度？如果可行，是否具有普遍适用性？现行做法是：对于已建成房地产项目，若估价目的为企业改制或抵押，“地价定义”通常按“空地”（宗地外“几通”，宗地内“场地平整”）设定土地开发程度，且将理由表述为“因宗地红线内基础设施开发费已计入房屋价值，为了避免资产重复计算，本次评估设定……”，这种表述在业内已基本成为“约定俗成”，很少有人提出疑义。

毋庸置疑，对于建成房地产项目而言，在某些情况下可以无视地上建筑物的存在，按“空地”评估其价值，但问题在于，改制或抵押项目评估是否适宜，上述理由阐述是否恰当，下面对这一问题展开讨论。

2.1 抵押目的评估

鉴于房地难以单独处置的特性，《城市房地产抵押管理办法》第4条规定“，以依法取得的房屋所有权抵押的，该房屋占用范围内的土地使用权必须同时抵押”。依照此规定，对于已建成房地产项目“，房、地”不能单独抵押，即房屋所有权及其占用范围内的土地使用权必须同时设定抵押权。因此，当“房、地”同时抵押时，分别评估的“房价”与“地价”之和应等于房地产总价，这就要求地价评估中的“土地开发程度”应按实际开发程度设定。否则，若按照现行做法，以宗地内基础设施费已计入建筑物价值为由，按“空地”设定土地开发程度，就会出现“房价+地价≠房地总价”的悖论。因为“空地”与“建成项目用地”之间的价值差异并不仅仅在于是否包含宗地内基础设施开发费，更主要取决于建成项目房地是否处于均衡状态，空地价值可能低于也可能高于建成项目用地价值，这一点将在论文的第3部分展开讨论。

2.2 出让目的评估

政府出让土地涉及多种类型，有待开发（待拆迁改造）生地（毛地），具备建设条件的熟地（空地），及建成房地产项目用地（补办土地出让手续）等。鉴于第一种情况目前已较少，下面仅讨论后两种情况。对于政府出让熟地而言，出让底价评估中的土地开发程度设定相对简单，一般按实际开发程度（空地）设定；比较困惑的是已建成项目补办土地出让手续，地价定义中如何设定土地开发程度，按“现状”还是“空地”？

为解开这一难题，首先需明确补办出让手续评估地价的真正内涵。该项评估目的在于，根据估价结果来确定企业应向政府缴纳的土地使用权出让金数额，而按照地方政府的相关规定，土地使用权出让金通常取出让地价（全部价款）的一定比例。所谓出让地价，通常指政府出让熟地（空地）所得价款。可见，评估中所要揭示的应是空地状态下的出让土地使用权市场价格，而不是现状利用条件下的土地价格。因为核定政府权益份额，应以空地价值为基础。因此，在这种情况下，地价定义中的土地开发程度仍应按空地来设定。

2.3 改制目的评估

尽管企业改制项目涉及土地大多为已建成房地产项目用地，但现实估价中，几乎所有估价报告均将地价定义中的“土地开发程度”设定为空地，理由也都是“由于宗地内开发费已计入房屋资产价值”。前已述及，若为出让目的评估，这样设定是合理的（但理由不应这样阐述）。若为企业改制项目，其评估目的在于核定企业的土地资产价值，这样设定就很值得商榷。因为“空地”与“建成项目用地”相比，其价值差异并不仅仅在于是否包含宗地内的土地开发费，如此设定，地价评估结果可能偏离企业的土地资产价值。为此，改制项目地价评估，土地开发程度宜按实际情况设定。

3 不同设定条件下的价值差异

空地与建成项目用地之间的价值差异，并非仅仅在于是否包含宗地内土地开发费，更主要取决于建成项目房地的均衡程度。当已建成项目房地处于均衡状态时，建成项目用地价值一般高于空地价值；反之，建成项目用地价值未必高于空地价值[3]。为便于比较，下面区别不同情况分别进行讨论。

3.1 房地处于均衡状态

所谓房地处于均衡状态是指，土地以最有效利用方式进行了开发建设，其地上建筑物较新并处于最有效使用状态。即：由于地上建筑物的存在及使用，使土地价值得到了最充分、最有效地发挥。在这种情况下，通常建成项目用地价值会高于空地价值，这一点基本不存争议。但问题在于两者的价值差异究竟在哪儿？以往的“建成项目用地价值=空地价值+宗地内土地开发费”的简单换算关系是否正确？为了证明这一换算公式存在误区，下面通过剩余法的地价测算过程予以说明。

众所周知，剩余法既可用于待开发建设空地价值评估，也可用于已建成房地产项目地价的单独评估。适用公式分别为：

空地价值=开发完成后的房地产总价值-房屋建造成本-管理费用-投资利息-合理利润-销售税费建成项目土地价值=房地产总价值-房屋现值-交易税费

对比两个公式可以发现，无论空地还是建成项目用地价值评估，均是由房地产总价扣除一系列费用和利润后得到。在费用扣除项中的销售税费（交易税费）基本相同，不同的是中间的扣除项目。为便于比较，现将其进行拆分和归并。

剩余法空地价值评估公式的中间扣除项为“房屋建造成本、管理费用、投资利息、利润”。其中，全部投资利息可拆分为房屋投资利息和土地投资（含购地税费，下同）利息；投资利润可拆分为房屋投资利润和土地投资利润。这样，可将“房屋建造成本、管理费用、房屋投资利息及利润”合并为“房屋重置价格”，而建成项目土地价格评估公式中的“房屋现值”可写成“房屋重置价格-折旧”。这样，可将公式整理为：

空地价值=开发完成后的房地产总价值-房屋重置价格-土地投资利息-土地投资利润-销售税费

建成项目土地价值=房地产总价值-（房屋重置价格-折旧）-交易税费

对于新建房地产项目而言，房屋折旧基本为零，因此，空地价值与建成项目土地价值的主要差异在于是否扣除土地投资利息和土地投资利润，而不仅仅在于宗地内土地开发费的差异。关于这一点还可通过其他估价方法（收益还原法、市场比较法）进行分析说明，限于篇幅，不再赘述。

3.2 房地处于不均衡状态

对于已建成房地产项目而言，如果房地处于不均衡状态，就意味着土地没有得到最有效利用，进而影响土地价值的充分发挥。为了使土地得到更充分利用，需要对地上建筑物进行更新改造，或重新开发建设。那么，改造前的建成项目用地与空地相比，其价值究竟谁高谁低？还很难断然下结论。为了弄清这一问题，模拟一下土地拍卖市场上，开发商的竞价过程。假设两个地块除土地开发程度外其他条件（包括规划条件、权利状况等）完全相同。那么，一个理性的开发商会给出怎样的报价？其他条件相同，则说明按最有效利用进行开发建设（或改造）后的房地产价值相同。在这种情况下，开发商报价时惟一要考虑的是开发建设（或改造）过程中所花费的代价。如果建成项目改建所花费的代价（加上改建前的房屋现值）高于空地开发建设所花费的代价，则开发商对建成项目用地的报价将低于空地。否则，其报价将高于空地。因此，建成项目用地与空地相比，其价值究竟谁高谁低，还要视具体情况而定。

4 方法应用方面的差异

在弄清了空地与建成项目用地之间的价值差异后，再来探讨两者在估价方法应用上的不同。从理论上讲，无论空地还是建成项目用地价值评估，几种基本估价方法都可选用，但在具体运用上存在较大差异，下面以收益还原法和剩余法为例予以说明。

4.1 收益还原法应用

收益还原法是目前土地估价中最常用的方法之一。值得注意的是，对于不同利用状态的土地，该方法应用思路不同。如果地价定义中将估价对象设定为待开发建设空地，就不能按已建成项目用地的思路进行估价（即使规划条件已明确），否则很容易得出错误结论。实际估价中往往忽略这一点，无论空地，还是建成项目用地，只要选用收益还原法，千篇一律按同一思路评估，即：先由房地总收益剥离出房地纯收益，进而剥离出土地纯收益，再将土地纯收益还原为土地价格。事实上，这样的估价结果所对应的是建成项目后的土地价值，而不是空地价值。

那么，空地价值评估的收益还原法应用思路又是怎样的？根据《城镇土地估价规程》，空地与建成项目用地相比，其估价思路的主要不同在于：土地纯收益的求取不是由房地总收益逐步剥离后得到，而是直接选取具有可比性的土地租赁案例，由土地总收益扣除土地使用税、土地管理费等一系列费用后得到，这样的土地纯收益还原后的收益价格才对应真正意义上的空地价值[1]。不过，由于中国土地租赁市场发育尚不充分，实际操作中很难找到单纯的土地租赁案例，进而影响了该方法的应用。

4.2 剩余法应用

剩余法既可用于空地价值评估，也可用于建成项目用地价值评估，但评估思路和适用公式不同，本文第3部分已作了详细对比，这里不再重复。需要特别指出的是：对于已建成房地产项目而言，在某种估价目的下，可能需要评估其空地状态下价值，如现有房地产项目补办出让手续、补交土地出让金的情形。在这种情况下，尽管估价对象现状为已建成项目用地，由于其设定开发程度为待开发建设空地，在剩余法评估中仍应采用空地价值的评估思路，即：首先预测未来开发完成后的房地产总价值，然后扣除房屋建造成本、管理费用、投资利息、利润及销售税费，进而求取待开发土地价值，而不应采用建成项目用地的剩余法估价思路。这一点在实际估价中也常常被误解，认为只要现状为建成项目用地，剩余法估价中就应采取建成项目用地的估价思路，而忽略了地价定义中对土地开发程度的设定。

5 初步结论与建议

目前中国土地估价实践中，在土地开发程度设定及估价方法应用思路等方面存在误区，亟待研究和规范。对此，本文提出以下几点建议：（1）土地开发程度应依据估价目的设定。对于出让目的评估，无论项目建设程度如何，地价定义均应按空地设定土地开发程度（毛地、生地出让除外）；而对于抵押或改制目的评估，则应按实际情况设定土地开发程度。（2）建成项目用地价值未必高于空地价值。空地与建成项目用地之间的价值差异并不仅仅在于是否包含宗地内土地开发费，更主要取决于房地均衡状况。（3）估价方法应用思路存在差异。尽管空地与建成项目用地价值评估均可选用收益还原法、市场比较法和剩余法等，但具体应用思路不同，不可混用。（4）估价结果应与地价定义相吻合。当地价定义设定土地开发程度与实际开发程度不一致时，地价测算应以设定土地开发程度为准。

（References）：

［1］GB/T 18508-2001.城镇土地估价规程［S］.北京：中国标准出版社.

［2］黄志英，葛京凤.土地开发程度修正及在基准地价更新中的应用［J］.河北师范大学学报，2003，（6）：31-33.

［3］柴强.房地产估价理论与方法［M］.北京：中国建筑工业出版社，2011.