论农村宅基地取得纠纷的表现、原因和处理

孙永军，付坚强

（南京农业大学法律系，江苏南京210095）

“农村宅基地是农民用于建造住房以及与居住生活有关的建筑物和设施的用地，包括农民居住区内的主房用地、附房用地以及晒场、庭院、宅旁绿地、围墙、道路等用地，是一个复杂的土地利用综合体”[1]。农村宅基地使用权是指农村居民因建筑住宅房屋而占有、使用集体土地的权利，但是这些权利的行使必须以宅基地使用权的取得为前提。目前中国农村宅基地使用权主要以村民申请的方式取得，在实践中，村民因申请宅基地与村委会、乡镇政府等发生了大量的纠纷，这些纠纷不仅使村民的居住权不能实现，也会引发上访问题，影响社会的稳定，损害政府的形象[2]。目前国内专门研究宅基地取得纠纷的文献尚无，其零星的研究多散见于宅基地使用权制度、宅基地取得制度、宅基地管理等方面的研究文献中。学者们普遍认为中国宅基地使用权取得制度存在无偿分配、法律对“户”规定不明确等缺陷，不能很好体现宅基地的资产性及促进土地集约利用[3]，并提出对农村宅基地使用权取得的有偿性和使用的期限性等观点[4]。学者们还质疑了农村宅基地取得的国家审批和管制的合理性[5]，进而提出改变宅基地管理模式，将审批制改为备案制等观点[6]。在宅基地管理的文献中，学者们普遍认为强化政府对宅基地审批监管的重要性[7]。这些文献对宅基地取得纠纷的研究具有一定借鉴意义，但因其多囿于实体法或行政管理层面，缺乏纠纷及其解决的理论视角，自然难以提供较为系统、深入和针对性的研究成果。笔者认为，研究宅基地取得纠纷不仅可以从纠纷视角透视中国宅基地法律制度存在的问题，进而为宅基地实体法律制度的完善提供理论上的建言，也可为现实中宅基地取得纠纷的化解、农村宅基地的管理提供有益参考。

1 农村宅基地取得纠纷的表现

宅基地的取得是指具有农村集体经济组织成员的身份并符合一定条件的农户，通过合法的申请程序，直接从作为宅基地所有权人的农村集体经济组织获得用以建造住宅的宅基地使用权，并对该幅宅基地进行以居住为主要目的的合理用益的行为[8]。实践中，宅基地取得中产生的纠纷主要表现为以下情形。

1.1 无地可批引起的纠纷

这一类纠纷往往与村里没有空闲的规划宅基地有关。由于传统习俗的影响，农村男性青年成家，往往要建造新房为条件，如果没有新房，女方一般是不同意嫁入男方的。然而男方向村里申请宅基地时，却往往难以获得批准，原因是，在20世纪80年代，许多农村地区一次性地将所有空闲的土地都规划为宅基地，许多地方只要是男丁，符合一定的年龄，甚至没有年龄限制都批准了宅基地，导致在宅基地规划后出生的人，在结婚时再无宅基地可划。与此同时，原先获得宅基地的人因上大学、参军，成为城镇人口等，他们的农村宅基地大量闲置。据《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》研究，在分批推进城镇化情景下，全国空心村综合整治增地潜力可达约1.14亿亩[9]。鉴于中国农村宅基地具有身份性、福利性等特点，同样作为农民的宅基地申请人，当然有权要求村里分配给他们宅基地，审批不成，自然和村里发生争议。这种情况下，一些村民只好向宅基地闲置的村民私下购买空置的宅基地或宅基地房屋，这又为宅基地流转纠纷的发生埋下了隐患。

1.2 不认可分户造成的纠纷

虽然《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但并没有明确分家立户的具体条件，因此对“一户一宅”存在不同理解。“许多农村宅基地使用权混乱现象的诱发因素应追溯于对‘户’这一概念的理解差异”[10]，有些地方认为，祖孙三代、父子两代构成传统“户”的单位，有些地方以结婚作为分户的条件，这难免造成“因不认可分户”而产生的纠纷。此外，在单身公民是否可以分户问题的理解上也易产生纠纷。对于年满18岁的单身公民能否立户，目前尚没有明确的规定。各级组织在分户上一般采用的标准为年满18周岁、结婚成家。子女即使为两个以上，如果不结婚成家，一般是不予以分户的，但是结婚与否是公民的权利，不能以行政的手段予以限制。“入赘女婿”离婚后申请宅基地所引发的纠纷也屡屡发生，其表现为入赘外地的女婿离婚后迁回原籍，申请宅基地建房遭拒产生的纠纷与入赘到本村的女婿离婚后仍留在本村单独成一户，申请宅基地遭拒产生的纠纷。

1.3 宅基地“分男不分女”造成的纠纷

受封建思想影响，有些地方的村民存在重男轻女的现象。在宅基地分配上“分男不分女”，剥夺“外嫁妇女”和“招赘妇女”的宅基地分配权。如根据文献［11］，山东省垦利县垦利镇复兴村的村民何晗，其丈夫李德民是外地人，他们结婚登记后二人户口均落户在垦利县垦利镇复兴村。后多次向村委提出要求划分宅基地的申请，被告一直借故不给划分宅基地。因为没有住房，一直没有举行婚礼，请求法院判令被告履行职责。被告辩称，接到原告的申请后，村委会经慎重研究，没有批准原告的申请，依据是《复兴村村庄规划条例》和《关于宅基地的管理办法》的规定。这两个规定均是经村两委、全体党员和村民代表讨论制定的。根据规定，本村宅基地只分给男的，不分给女的。

1.4 审批位置差异造成的纠纷

在宅基地申请中，也会因宅基地批复的位置不同而引发纠纷。20世纪80年代，由于宅基地的功能主要为居住，而且社会治安状况相对较差，村民更倾向于选择村中的位置，对于村口、路边的宅基地则不愿选择。然而20世纪90年代后，宅基地除了具有居住的用途外，还衍生出经济用途。靠近马路的村民用自建房开设茶馆或饭店、小卖部等，获得了可观的财富，而位于村内的村民就缺乏相应的便利。同属于集体经济组织成员，同样地经过分配获得宅基地使用权，只是因为宅基地使用权位置不同，就形成截然不同的贫富分化。有的村民为了获得靠近公路旁的宅基地使用权，不惜采用贿赂、抢占等手段，甚至私自侵占耕地用于建造房屋。按照法律规定，农村宅基地的使用只能用作居住，不得用作经营。如果村民需要经营性场所，有两种途径获得建设用地：通过举办乡、镇、村企业形式依法申请集体经济组织的土地作为建设用地；依法申请获得国有土地作为建设用地。这两种方式目前对农民来说都是不现实的。国家默许、鼓励村民以宅基地建造的居住房作为经营的场地，这对于农村经济发展具有现实意义，但是，“由于土地区域位置、道路等条件的限制，不能满足每个农民的需求，就会引起农民间对宅基地的争执，产生了争抢宅基地的现象，互不相让，勾心斗角”[12]。

2 宅基地取得纠纷产生的原因

2.1 法律规定的粗疏

《中华人民共和国土地管理法》第62条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”由此可见，申请宅基地使用权的主体是“户”而非集体经济组织成员个人。因此，对“户”的界定成为判断宅基地使用权能否获得的标准，但是相关法律法规却没有明确界定“户”的含义，造成了农村宅基地使用权混乱现象[13]。尽管一些地方对宅基地的申请条件进行了细化，但对如何分户还是缺乏科学、明确的规定。如《河南省农村宅基地管理办法》第8条规定，农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准，可以申请宅基地。这一规定，不仅在分户标准上存在不确定性，亦未能完全涵盖农村居民分户的诸多情形，因此缺乏实际可操作性。实践中，年满18周岁、结婚成家往往被认为另立门户，但是这种分户的方法并没有解决入赘外地的女婿离婚后迁回原籍要求申请宅基地建房，以及入赘到本村的女婿离婚后仍留在本村单独成一户，并申请分得宅基地情况下是否为单独一户的问题。不仅如此，目前的法律也没有对何谓“村民”做出明确的界定。在传统城乡二元分治的格局下，区分是否为村民的标准较为简单。具有本村户口，在村里从事农业生产的人就是本村村民。而随着社会的发展，人员的流动性增大，农村人员从事的职业也不再限于农业，甚至不少人在城镇购房置业。如户口转出的在校大学生、入伍的军人、常年在城里务工经商置业的人员是否还属于村民？法律上缺乏应有的界定。法律规定的粗疏一方面造成宅基地申请中法律的理解和适用存在歧义，另一方面也给村委会、基层政府怠于行使权力、滥用权力提供了空间。

2.2 基层政府行政管理缺失

首先，基层政府怠于履行自己的职责。按照《土地管理法》的规定，基层政府对宅基地的申请享有审批的权力。村民向村里申请宅基地，通过村里的初审后，村里把村民申请宅基地的申请报送乡镇审核，但有些乡镇土地管理部门却拖延宅基地的审批，既不告知申请人申请材料不通过，也不向县国土部门报送材料。乡镇国土部门之所以如此，要么是不负责任，要么是回避某些历史或现实的矛盾，但却直接造成申请人与基层政府之间的矛盾和冲突。其次，基层政府宅基地管理不规范。为了规范宅基地申请的管理，2004年11月2日，国土资源部颁发了《关于加强农村宅基地管理的意见》（以下简称《意见》）。依照该《意见》，在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”，即受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，但在实践中，“三到场”往往流于形式。有的乡镇土地管理部门在接到村民申请后，不是依照法定程序到现场进行实地勘查，而是认为只要村委已同意了村民的申请，自己仅作书面审查即可。乡镇政府之所以怠于审查，与有些地方至今还收取宅基地使用费有一定关系。虽然法律明确规定不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费，但收费问题在一些地方仍然存在，审查自然便成了形式。管理的缺失助长了村干部对宅基地审批上的一手遮天，滋生了宅基地取得中的纠纷。

2.3 基层民主贯彻不力

依照《中华人民共和国村委会组织法》第24条的规定，宅基地的使用方案经村民会议或村民代表大会讨论决定方可办理。依照该法的第22条规定，召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。该法第30条还规定，村民委员会实行村务公开制度。村委会应在本集体经济组织或村民小组张榜公布，公布期满无异议的，再报经乡（镇）审核。这些规定赋予了村民在宅基地申请、分配上的决策权、管理权和监督权，但现实生活中村民大会或村民代表大会几乎无法正常召开，对宅基地申请分配的讨论也就无从进行。加上村委会选举的形式化，对村委会的监督也难以有效实现，以至宅基地申请的审批权完全落在个别村干部的手中，正如学者所言，“在实践中，宅基地使用权的获得实际操纵在村、组干部手中。部份村、组干部在处理宅基地问题时，不是严格贯彻‘一户一宅’的法律规定，而是依据亲情和关系的疏密运作，这样，在农村就出现‘一户多宅’，‘有子无宅’的不均衡现象”[14]，也造成“一瓶酒四碟菜，愿在哪儿盖在哪盖”、“两条烟堵住嘴，愿在哪儿垒在哪垒”等村干部在农村宅基地管理上的混乱现象”[15]。

应当指出，因“重男轻女”思想引起的宅基地申请纠纷尽管存在，但其所占的比例并不高。这是因为，一方面女性招赘的毕竟是少数；另一方面，随着计划生育的推行，子女减少，男孩与女孩都一样的观念也逐渐确立；再有，在农村，血缘、人情等因素还有相当影响。招赘的女性申请宅基地，确实需要建房向村里申请的，一般不会被驳回，因此，传统思想的影响并非是引发宅基地取得纠纷的主要原因。

3 农村宅基地取得纠纷的处理

3.1 宅基地取得纠纷解决方式的检讨

从法律规定上看，农村宅基地纠纷的解决有协商、行政解决和司法解决等多种方式，如《土地管理法》第16条第1款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决。”《土地管理法》第16条第2款规定：“个人之间，个人与单位之间争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地管理法》第16条第2款又规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。”也有学者提出了类似的观点，“对于宅基地使用权中存在的纠纷，要加大政府和有关法律部门的协调职能，以和谐为本，尽量采用非诉方式，如和解、人民调解、行政复议等方式，和平解决纠纷”[16]。不可否认，这些纠纷解决方式在化解宅基地取得纠纷方面发挥了一定的作用，但存在明显不足。笔者认为，它们只能是“治标”而不能“治本”，解纷的功能相当有限。与宅基地使用权纠纷相比，宅基地取得纠纷具有较强的特殊性。宅基地取得纠纷往往发生在申请人与村委会、政府之间，而宅基地使用权纠纷多发生在平等公民之间。宅基地取得纠纷为行政纠纷，而宅基地使用权纠纷多为民事纠纷。另外，从纠纷产生的原因看，取得纠纷多为行政机关（或授权的村委会）不作为、乱作为所致，而宅基地使用权纠纷多为相关人侵权等原因造成。因此，宅基地使用权纠纷人之间地位是平等的，存在利益妥协的空间，而宅基地的取得纠纷直接涉及到申请人宅基使用权的存否，协商妥协的空间并不大，如人民调解、协商、政府处理等处理宅基地使用权纠纷行之有效的方式，对于宅基地取得纠纷往往效果有限。通过行政诉讼的方式处理，也存在周期长、裁判履行差等问题，例如2003年8月中央电视台《今日说法》报道，河南省驻马店市土地管理局无视《行政诉讼法》第55条的规定，在三次被法院判决其应当停止侵犯村民宅基地权利的违法行政行为情况下，三次仍以同一理由做出与原行政行为相同的行为，法院对此却无可奈何。

3.2 农村宅基地取得地纠纷根本性化解的思路

笔者认为，完善现行的纠纷解决方式可能有助于宅基地取得纠纷的处理，但宅基地取得纠纷的产生更多是因为法律规定的粗疏，村委会、基层政府怠于履行职责所造成，仅仅完善现行的纠纷解决方式效果有限，因此，从根本上预防和化解宅基地取得纠纷，要从立法、行政管理和基层民主等制度完善着手。

3.2.1 法律上明确宅基地申请的条件 首先申请主体只允许村民申请。目前法律对于外嫁妇女、上门女婿、户口迁出的在校大学生、军人、户口回迁的离退休职工等人员是否属于本村村民问题并没有明确规定。笔者认为，一般情况应以是否属于本村户口作为审查的条件，具备本村户口的外嫁妇女、上门女婿同样应享有宅基地的申请资格，如果宅基地被征收，同样有权分配补偿款。大学生、军人虽然户口已经迁出本村，但前者还需要家庭的供养，并没有自食其力的能力，后者属于服兵役不属于真正意义的城镇户口和职业，也应当享有宅基地的申请资格。户口回迁的离退休人员虽然户口落在村里，但其有退休金、养老金，在城镇也有住房，鉴于中国宅基地的福利性、保障性等，再允许这些人申请宅基地是不合适的，因此原则上应当不允许这些人申请宅基地，但是法律可以授权由村民自治方式处理，如果村民大会或代表大会通过决议允许其分配的，不在此限。其次是分户问题。现行法律只规定以农户为单元来计算所占用宅基地面积，但如何进行分户等配套法令并没有出台，这就使该条执行起来存在难度。笔者认为，构成一个法定的农户或者允许农户分户，至少应满足：（1）该申请人已经成婚；（2）在经济上独立核算；（3）对外交往具有独立性。同时法律还可以授权地方政府在分户上做些变通，如村民只要达到成婚年龄也可申请分户。总之，从法律上明确宅基地的申请条件，既能预防纠纷的发生，一旦纠纷发生也可为纠纷的解决提供较为明确的依据。

3.2.2 政府要加大农村宅基地的管理力度 即便立法上关于农村宅基地申请的规定比较明确、具体，但宅基地的管理机关在管理中不执行或不严格执行，也是枉然。目前在中国行政管理中，普遍存在有法不依、执法不严、违法不纠的现象。农村宅基地申请中出现的许多纠纷，在很大程度上和土地管理机关的上述作法有关。因此，笔者认为，在立法上明确宅基地申请的规定固然重要，但保证法律在行政管理中能够不折不扣地执行也十分关键。强化土地管理机关对农村宅基地的管理力度，首先就要求对于新申请宅基地的要严格把关，严格按照法律规定的“一户一宅”，不得超出省、自治区规定的面积。在宅基地的审批程序上，也应全方位把关，严格审查拟用地是否符合规划、村民的身份、村民大会或代表大会的决议。宅基地经依法批准后，政府要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。对于老宅要做好整理、归档、宅基地证的补发工作。其次，要求行政管理机关在遵守法律规定的基础上，探索出因地制宜、行之有效的管理措施。

3.2.3 充实基层民主 真正防止和解决农村宅基地取得纠纷，就要充实农村基层民主。对宅基地的审批、划分要严格履行通过村民代表会议研究决定，由乡镇政府审核，报县级政府土地部门批准的程序，同时把村委公开作为一项重要内容，全面和定期向群众公开，接受群众监督。严格按照《村委会法组织法》对宅基地等重大事项要由全体村民大会或代表大会表决，充分实现自治和民主。笔者认为，如果能够严格执行《中华人民共和国村委会组织法》等民主制度，许多宅基地申请纠纷不难解决，如无宅基地可申请纠纷、宅基地位置差异纠纷完全可以由村民自治的方式讨论解决，如通过村民大会对村里的土地进行平整和整理、收回闲置的宅基地、面积上对位置差的宅基地在省、自治区规定的面积范围内进行适当扩大面积等方式处理。高圣平、蒋守英还为宅基地的取得设计了民主程序，即由村民向村民委员会提出申请——由村民委员会提请村民代表大会或者村民大会讨论——村民代表大会或者村民大会依法做出是否设定宅基地使用权的表决——村民委员会根据村民代表大会或者村民大会的决定与申请人签订宅基地使用权设定合同[6]。之所以强调充实基层民主的重要性，发挥村民自治在预防、处理宅基地申请纠纷中的作用，是因为农村的土地依照宪法规定，属于村集体所用，其理应在法律规定的范围内享有最大的权能。鉴于中国许多农村尚未养成民主处理事务习惯的客观现实，在村民实行自治时，政府要承担指导的责任，保证村民自治也必须在宪法和法律规定的范围内进行。如果出现以村民自治为名违反法律的强制性规定、剥夺某些村民作为宪法、法律赋予的基本权利之宅基地使用方面的权益等情形时，地方政府要及时予以提示和纠正。

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