英国“公共服务协议”治理方式解析

宋雄伟

(国家行政学院政治学教研部，北京100089)

一、“公共服务协议”的理念、内容和特点

(一)“公共服务协议”的理念与内容

1997年英国政府围绕“协同政府”(Joined－up Government)及“公共服务提供”进行了一系列改革，旨在确保中央政府在策略和执行中具有控制力。同年6月11日，英国财政大臣达令开展了对于公共预算的综合审查，旨在从新政府建立之初就有的放矢地控制公共预算。1998年，财政部首个“综合开支审查”(Comprehensive Spending Review)白皮书推出，这是英国政府有史以来推出的第一个全面、系统地针对政府各个部门所制定的目标体系的财政预算方案。白皮书宏观上阐述了英国政府的整体性目标——可持续性发展和增加就业、提升公正公平和保证机会平等，通过各个部门的协同努力，保证公共服务提供的效率性和现代性①HM Treasury(1998)．“Comprehensive Spending Review:Aims and Objectives．”，http://www．hm － treasury．gov．uk/d/460．pdf，last accessed on August 7，2009．。

白皮书针对各个政府部门设立了未来三年的总体财政支出方案，给各个部门财政预算设立上限，保证政府部门有效地利用资源，实现政府“以结果为导向”的绩效目标体系。1960～1997年间，英国的财政支付以一年为基本单位，各个部门在每个财政年度之初，向财政部申请年度经费，这种方式直接造成了“以资金投入为主”而进行讨价还价的局面，且易导致各自为政的情况，并造成严重的部门主义。新的“综合开支审查”白皮书试图克服这种缺陷，以“多个财政年”为基础，分离常用开支和资本支出，更加强调效益和财政产出，强调部门间的协调和服务的整合，以求更好地克服部门主义②HM Treasury(1999)．“Speech by the Chancellor of the Exchequer at Sure Start Conference on 7 July 1999．”，http://archive．treasury．gov．uk/speech/cx70799．html，last accessed on August 18，2008．。

新的“综合开支审查”白皮书加强了财政部在英国政策制定过程中的作用。财政部决定各个政府部门的开支上限，并与政府各个部门沟通协调，以制定“公共服务协议”针对它们的绩效目标。此外，财政部还负责监督各个部门对于绩效目标的实施情况，并提供指导。“公共开支和公共服务委员会”也由财政部部长兼任。英国政府内阁办公室(Cabinet Office)和首相办公室(Prime Minister’s Office)也同时参与到了“公共服务协议”的框架中。内阁办公室的大臣们会参与到“公共服务协议”的框架构建，与财政部紧密合作，准备和制定“公共服务协议”的绩效目标体系。内阁办公室还帮助政府各个部门提升他们达到政策绩效目标的能力，为他们提供指导和帮助。最后，内阁办公室还为“公共开支和公共服务委员会”提供人员配备并参与到委员会的协调和监督工作中。

“公共服务协议”是财政部与其他各个政府部门之间所建立的协议，主要包括可以量化的、以效率和效益为标准的绩效目标。公共服务协议成为一种必要的合同，目的是为了提升公共服务质量，以目标体系和财政投入相挂钩的方式，监管公共服务机构。中央政府①这里的中央政府主要包括唐宁街10号、内阁办公室以及财政部。增强了对于政府花费部门②政府花费部门主要指英国政府各个部门和地方政府等，例如，工作薪金部、卫生部、儿童、家庭和学校部等。的监管，保证所分配的财政资源与公共服务提供的质量成正比。1998年英国政府的第一份“综合开支审查”白皮书公布后，每个政府花费部门都开始要求提交计划书，清晰地阐述各部门将如何达成各自的绩效目标，如何运用拨付的财政资金。2000年后，中央政府又进一步细化和补充了“公共服务协议”，其中包括，“服务提供协议”(Service Delivery Agreements)和“技术说明细则”(Detailed Technical Notes)③HM Treasury．“Cross－ Departmental Reviews:Overview．”Available at http://www．hm －treasury．gov．uk/cross－ departmental_reviews_overview．htm．last accessed on Aug.5，2009．。

“服务提供协议”以更加详细的方式说明了各个部门通过何种方式达到绩效目标。“技术说明细则”则给予“公共服务协议”下制定的绩效目标充分的细则和解释说明。2004年的“综合开支审查”要求政府花费部门发表公开、透明的技术细则，说明达到政策目标的具体途径。虽然，在制定“公共服务协议”绩效目标的过程中，财政部会在形式上充分与各个政府花费部门沟通和协调，但是，英国政府各花费部门在实际上更多地受财政部的强力控制。此外，内阁办公室以及唐宁街10号也通过与财政部的合作来引导政府开支部门。

(二)“公共服务协议”的特点

“综合开支审查”白皮书所阐述的英国政府的整体目标，成为财政部有效分配财政资源的起点。并基于此通过“公共服务协议”设立绩效目标体系。它的特点和功效为:第一，三年期的财政预算，可以使各个政府部门有更充足的时间，更加策略性地管理资源，有效地避免了政府部门在旧财政体制下的短期行为。财政大臣史密斯论述道:旧的财政分配体制，主要基于过去一年的绩效表现，来分配下一年度的财政资金，本身就存在着局限性。第二，新的财政预算以“政策结果”为导向，不再仅仅注重单个部门的政策过程。“公共服务协议”只关注政策结果，以及政策能否达成绩效目标。“公共服务协议”的目标通常具有可达成性和时效性的特点。例如，公共服务协议规定，由儿童、家庭学校部和工作与薪金部共同负责“改善儿童的沟通技能和情感发展，保证50%的儿童达到良好水平”的绩效目标。第三，在“综合开支审查”的指导下，“公共服务协议”制度化地把各个部门有效调动起来，共同协作，共同负责某一个政策目标，从而打破部门主义，实现“协同政府”的治理理念。第四，“公共服务协议”加强了中央政府在推动公共服务提供中的作用。中央政府成立了“公共开支和公共服务委员会”，每一个政府部门必须定期向此委员会报告政策进展。“公共开支和公共服务委员会”的主要作用在于给予各个部门持续的压力，使它们能够在规定的时限内达成政策目标。

二、“公共服务协议”执行中的问题

(一)首相办公室、内阁办公室和财政部之间的矛盾和张力

1997～2010年的英国政府不断地通过集权化赋予中央政府更多的资源和权力，加强中央政府的策略性引导力。尽管从表象上来看，中央政府内部在协调性地执行“公共服务协议”，实际上，首相办公室、内阁办公室和财政部之间存在着许多矛盾和张力。罗德斯和福斯特论述道，财政部在中央政府中拥有着设定议程和监控绩效目标的职责，并且能通过控制财政开支，影响中央政府中其他部门的决定。特别委员会(Select Committee)的一项报告中指出，财政部部长运用“综合开支审查”和“公共服务协议”这两个工具，在中央政府政策制定的过程中，有着比以往更大的操作空间和权力。财政部已经超越了传统上的经济管理范围，权力延伸到了除经济政策之外的其他广泛领域。由于财政部在中央政府内部权力的增加，逐步地导致了财政部、唐宁街10号、内阁办公室间的分歧和裂痕。

第一，在英国中央政府的“公共服务协议”改革设计中，缺乏清晰地对于内阁办公室和财政部间的关系阐述，特别在“综合开支审查”中。1999年英国政府颁布的“政府现代化”(Modernizing Government)白皮书中，没有明确涉及到财政部在政策制定中的角色，相反，阐述了内阁办公室中的“绩效与创新委员会”如何进入财政部的监督领域中，从而从整体上起到绩效监督的作用，其中有可能会涉及到整合政府各个部门的资源和财政资金。虽然内阁办公室中成立了“绩效与创新委员会”等一些机构，然而机构的成立却从另一方面弱化了内阁办公室的作用，使内阁办公室失去了定位的准确性。实际情况表明，随着“公共服务协议”的颁布，财政部在中央政府中的地位显得越发重要。

第二，1997～2007年间，布莱尔与布朗微妙的个人关系，也主导着中央政府内部的权力天平。法理上讲，财政部长要施行其财政方案，必须依赖于首相的支持，因为，首相拥有着宪法所给予的管理政府部门的责任。首相必然要对财政部长的政策方案有很深的了解。然而，在布莱尔与布朗的关系中，布朗希望财政部的权力可以在中央政府中占主导位置，而布莱尔则在唐宁街10号设置了许多由首相直接控制的机构(首相政策执行中心等)，与布朗抗衡。

(二)制裁与激励措施的模糊性

“公共服务协议”之所以能够将政府各个部门整合起来，一致服务于中央政府的总体目标，主要依赖于“公共服务协议”所包含的制裁和激励因素。这里需要指出，由于中央政府内部之间的分歧(首相办公室与财政部)，在解读政府文件中可以发现两种不同的声音。首相办公室的文件指出了“政府各个部门若想要额外的财政投入，其前提是有清晰的绩效目标，高标准的效率以及提供标准、现代化的公共服务”。前首相布莱尔曾论述道，中央政府奖励那些达成目标的部门，而对于没有达成目标的部门进行重组和整合。然而，财政部的文件中指出，每一个“公共服务协议”所设定的目标，都会明确具体的负责人。然而，对于没有达成目标的具体负责人和部门，并没有直接的制裁措施，这种对于“制裁和激励”措施的模糊性，直接导致对于“绩效目标”的不同理解。一种把“绩效目标”理解为灵活和具有延伸性的，可以根据不同部门、不同环境而进行调整;另一种则看作为各个部门所必须达到和完成的最低要求。无疑，这种模糊性减弱了英国中央政府试图增强对各个政府部门控制力的意图。

(三)控制与放权的地方性冲突

“公共服务协议”不仅在横向上调动了政府各个部门之间的协同合作，更在纵向上考虑了地方政府和不同公共服务提供者的积极性问题。英国工党政府在第二任中，不断强调加强地方上的领导。2004年，财政部颁布了“下放决策权”的文件，再次以详细的方式指明了如何让第一线的执行者拥有更多的自由裁量权。这里英国政府提出一个新的概念“赢得的自治权”(Earned Autonomy)——如果地方执行机构能够按照“公共服务协议”的要求展示出他们的能力，高质量地完成绩效目标，中央政府则会在下一轮的绩效目标体系下，给予地方执行机构更多的执行自主权，以此作为一种奖励。

“赢得自治权”的概念在“地方公共服务协议”(Local Public Service Agreements)中得以正式确立。“地方公共服务协议”是中央政府与地方政府间的合作协议，旨在加速达成中央政府所设定的绩效目标，并通过“地方公共服务协议”提供地方政府激励机制，例如，给予更多的行政自主权和更多的资金支持。从实际情况看，虽然中央政府试图通过“地方公共服务协议”使绩效目标体系变得更具有灵活性，然而，事实上却事与愿违。特别是英国中央政府在实际操作中，并不愿意降低地方政府所要达到的绩效目标数量，并且，地方政府对于更多自主权的要求，也经常被中央政府没有充足理由地拒绝。中央政府在对于绩效目标的理解上，通常与一线人员的理解存在着差异，这种差异导致在绩效目标不能实现时，中央政府与地方一线人员的责任定位难以确认。

此外，实际情形也表明，中央政府通过“公共服务协议”设定了过多的绩效目标，给地方的服务提供者增加了繁冗的官僚程序，阻碍了地方服务提供者的自主权。特别是，地方政府接到中央政府的绩效目标后，会进一步分解中央政府的绩效目标体系，下放地方性目标体系到地方服务提供者的一线人员。这样一步一步增加了一线人员的行政性负担，与中央政府所宣称的“赋予地方一线人员更多自主权”的决策相冲突。

三、“公共服务协议”的治理困境

曾令发认为:“协同政府是英国工党政府改革的关键词语，在第三条道路思想指引下，超越传统的官僚体制与新公共管理模式，寻求政府管理的第三条道路，它试图通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，包括中央与地方政府、公共组织、私人组织以及志愿者团体，通过将这些机构联合起来实施整体战略，最后建成一个无缝隙的、以公民为中心的政府。”［1］“公共服务协议”中所设定的目标越来越多地由多个政府部门共同执行和负责。由单个部门所负责的单一目标的比例大幅度下降。例如，政府部门间共享“绩效目标体系”的比例从2001年的11%增长到2008年的21%。

然而，这种治理方式也出现了许多意想不到的负面效果。英国国家审计办公室的一项报告说，公共服务协议使一些政策目标成为关注的重点，而间接地导致执行部门忽视了对于其他政策领域的关注，且更加注重短期的“公共服务协议”绩效目标，牺牲了长期的政策目标。例如，“国家公共卫生服务”(NHS)的一位全职医生认为:“如果你发现，一些目标完不成，将使你失去工作，而另一些目标，不会对你的工作造成太大影响，这种情况下，医生会把更多的资源和时间用到与自身有很大关系的重要目标。”①来源于笔者在做博士论文期间的实地访谈记录和整理。

此外，“公共服务协议”所设计的绩效目标体系中，有些目标没有实际意义或不易实现，这种目标使政府优先考虑的政策目标大打折扣。财政部的一项报告指出，“公共服务协议”的绩效目标体系，倾向于专门选择容易测量的，而非重要的②HM Treasury．“Cross－ Departmental Reviews:Overview．”Available at http://www．hm －treasury．gov．uk/cross－departmental_reviews_overview．htm．last accessed on Aug 5，2009．。另外，执行部门间缺乏统一的监督和报告标准，也使得中央政府在判断绩效执行效果上遇到了阻力。同时，中央政府也缺乏及时的绩效评估信息。例如，2005～2008年的“公共服务协议”绩效目标由中央政府推出后，2003～2006年20%的绩效目标却由于没有足够的评估信息，仍然被搁置。1997年后，“公共服务协议”使得中央政府在政策倾向性上更具有选择性，注意力集中转移到了中央政府认为重要的政策领域，行使其对于政府各部门和公共服务提供者有效的监管权。目的在于使公共服务提供部门能够有效地调动起来，协同合作，共同改善公共服务提供。

同时，“公共服务协议”下的协同工作并不是一件容易完成的任务，英国政府面临着许多的困难。英国国家审计办公室(National Audit Office)发表的一项报告中指出，政府部门间的协同工作往往是为解决复杂和多面性的社会问题，因此往往是非常棘手的。许多“公共服务协议”所设定的“分享性绩效目标”着力于解决“复杂问题”(Wicked Issues)。例如，年轻人怀孕问题、早期教育或毒品问题等，寻求把相关的政府部门纳入到一套共同的绩效目标体系之下协同合作。报告同时还指出，部门间协同合作的过程中伴随着操作性的困难和阻力，主要包括是否有清晰的政治领导，给予协作各个部门的绩效目标的同等关注，确认相关的合作伙伴，建立清晰的责任机制，执行恰当的工作安排以及绩效报告。例如，“解决儿童肥胖”的绩效目标，由卫生部、文化、媒体和体育部共同负责，致力于2010年消除儿童肥胖的年增长率。在这个“共享式的绩效目标”中，卫生部起主要的带头作用，由文化、媒体和体育部配合。事实上，卫生部同时也需要教育和技能部、交通部等的资源，然而，教育和技能部并不在“解决儿童肥胖”这一目标体系之下，从而直接阻碍了卫生部达到绩效目标。这个事例告诉我们，“公共服务协议”所设立的绩效目标体系往往在纳入哪些政府部门的过程中陷入困境。协同工作的不同政府部门在“绩效报告”中，往往针对“共享式的绩效目标”所给中央政府递交的报告中存在较大的解释差异。这表明，各个部门在协同合作中对于分享的目标体系有着不同的理解。例如，2006年教育和技能部认为，“降低青少年怀孕率”的目标并没有完全实现，而与之协同的部门卫生部，在报告中则宣称基本达到“共享目标”。这个实例告诉我们，围绕“公共服务协议”所产生的部门间的协同合作仍是低效率和不紧密的。

完善我国的公共服务体制改革，需要在一定程度上借鉴国外已有的治理方式和方法。首先，进一步加强财政制度问责体系的建设，把提高财政绩效管理水平与政府改革紧密结合，使财政绩效管理成为政府管理体制改革的“助推器”。其次，要避免“多个中心”的治理方式。在制定和监管绩效目标时，保持“一个中心，一个机构”，这样可以有效地回避陷入核心部门的权利冲突，而造成政令不统一的局面出现，同时可以保证在解读绩效目标的体系时言论的一致性。再次，在设立协作式绩效目标的过程中，要充分地考虑绩效目标的可操作性，以及协作式目标执行过程中各部门合作所需要的元素，包括清晰的领导链、责任机制，以及共同协作的动力机制和客观、公正的绩效报告。最后，正确处理好中央与地方政府的关系。中央政府在通过绩效目标体系监督地方政府的同时，也要同时鼓励地方政府发挥自我优势，赋予地方政府相应地自主性和自治权。

［1］曾令发:《合作政府:后新公共管理时代英国政府改革模式探析》，载《国家行政学院学报》，2008年第2期。