论预算的拘束力与执行力——对超收预算收入与突击支出的审思

刘剑文 侯 卓

(北京大学 法学院，北京100871)

一、预算具有法律效力和控制政府权力的双重属性

从理论上讲，预算①本文中的“预算”特指由中央和地方国家权力机关通过的预算案。虽然不是法律，但其具有法律效力。预算的本质属性是对政府权力或者收支行为的控制。预算具有法律效力和控制政府权力的双重属性，决定了预算具有拘束力和执行力。

(一)预算是具有法律效力的财政收支安排

预算是不是法律?对此，英美法系国家并没有从理论上进行讨论，而在实践中则将预算与一般法律等同对待。例如，美国的预算编制权由联邦议会享有，而非行政机关，可见该国在实践中将预算与一般法律等同对待。大陆法系国家对预算法律性质的看法各异，形成了法律说、行政说和折中说三种观点。而我国法学界甚少论及预算的法律性质，学者们通常会采取回避态度，将之笼统地称之为“立法性文件”或“法律性文件”。究其原因，除有关理论资源欠缺外，更在于预算缺乏刚性。如何认识预算的法律性质?我国学界有“预算是法律”和“预算不是法律”两种主张。

目前，国内大部分学者倾向于“预算是法律”。这些学者认为，“预算是法律”既能督促行政机关在预算范围内活动，从而实现民众通过预算进行民主监督的制度目标，又能从理论上保障整个预算体系的完整、统一。

也有学者不赞同“预算是法律”的观点，认为:第一，现行宪法的第62条和第67条即在对全国人大及其常委会职能的规定中，立法权和制定预算权、修改法律的职能和审批预算调整的职能均相互独立;第二，预算和法律虽然都由立法机关审议，但二者的法律依据及内容均不同;第三，预算本身的特质与法律存在区别，如果将两者等同，在预算与法律发生法律效力冲突时，须适用“特别法优先”、“新法优先”等原则加以解决，会让问题更加复杂［1］。

不赞同“预算是法律”的观点实际上是将“法律”作实然意义的理解，即将其作为“法律形式”之一种，具有合理性的成分。但是，从“法律”这一概念的本质属性出发，预算确实又符合作为一种法律形式之“法律”的要求。

《立法法》等规范性文件并没有界定“法律”本身的概念，法理学则一般认为其由全国人大及其常委会依据法定职权和程序制定和修改，规定国家、社会和公民生活中某一方面的基本问题［2］。这是从制定主体和调整对象这两个方面界定“法律”的概念。全国人大通过的预算当然符合“主体”方面的要求，而预算解决的是一国政府财政收入和财政支出等基本问题，既直接关涉政府的“钱袋子”，又通过对资金来源和流向的监控，影响到教育、基本建设、经济发展等国家发展的基础性事项。这自然使预算满足了法律调整对象须是根本性社会关系(财政关系)的要求。因此，从这个意义上说，预算应当具有法律属性，即便说两者在具体概念上存在区别，但二者间的效力应当是相同的。不过，无论是认为“预算是法律”还是主张“预算不是法律”的学者，在预算法律效力问题上是有共识的，即都承认预算具有“法律效力”。进一步讲，预算具有法律效力意味着预算具有拘束力和执行力。

(二)预算的本质是控制政府收支行为

预算本身是一种财政收支制度安排，是行政机关和纳税人之间达成的“契约”。行政机关编制预算、立法机关审批预算的过程，本质上是纳税人与政府之间形成“合意”的过程，各级政府仅能在预算案规定的收支范围内活动，而立法机关应当享有核心预算权力即预算决定权，通过控制“钱袋子”来达到控制行政机关行为的目的。正是在这个意义上说，预算的本质是权力机关通过财政收支安排来控制、规范、监督政府的行为［3］。

财政支持是一切政府活动的基础。市场经济国家普遍的做法是“政府花钱，议会审批”。因此，控制住政府财政收支，便控制住了政府行为的核心和大方向。基于当前中国的国情，政治体制、社会体制等方面的改革往往受到诸多方面的阻力，不易推进。现代预算制度的产生、发展和完善，其目的都是为了规范和监控政府的行为。因此，依法运用财政工具监控政府活动，便是推进我国政治体制、社会体制改革的行之有效的突破口。

预算的本质是对政府行为的监控。这种演进趋势可以归纳为三个方面:第一，对政府行为的监督需要由行政监督为主转变为立法监督为主，这就尤其强调预算在控制政府权力中的重要性;第二，需要由事后监督转变为事前、事中、事后的全程监督，这就要求不仅对预算执行的结果进行监督，也应该在预算的编制环节体现民主控制，不仅要对政府的财政支出进行监督，也要对财政收入环节进行控制;第三，需要由程序监督为主转变为程序监督与实质监督相结合的模式。当前之所以要对现行《预算法》进行修改，在很大程度上也是为了更好地适应这种趋势，实现通过预算监督政府行为的制度目标。

(三)预算拘束力、执行力是预算执行的保障

在明确预算的本质属性之后，我们再提出预算“拘束力”和“执行力”的概念就很有必要了。何谓预算的拘束力与执行力?预算具有法律效力，这种法律效力突出地表现在两个方面:一方面，现行《预算法》第9条规定“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”;另一方面，《预算法》中有对决算的规定，对预算执行的过程监控机制在法律规定中亦有所体现。如果从法理学的角度分析，前者表现出的是预算所具有的拘束力，后者则体现的是预算的执行力。

预算的拘束力，是指各级人大通过的预算案具有约束各预算法律关系主体的效力，这种“约束”的集中表现便是无论执行主体是谁，对于权力机关批准通过的预算案，均是“非经法定程序，不得改变”。预算的执行力，则是指预算案被各级人大通过之后，各级行政机关需要严格依照预算案列明的财政收入、支出项目执行。从联系的角度看，两者均是预算法律效力的体现，也都体现了预算“监控政府权力”的本质属性。因此，预算的这两种效力存在紧密的联系。

预算的“拘束力”和“执行力”是通过预算执行来体现的。所谓预算执行，是各级财政部门和其他预算主体组织依法获取预算收入和划拨预算支出的活动，是将预算付诸实施的法律行为。为了维护预算的权威性，在我国很有必要从合法性角度审视超收预算收入和年底突击支出的现象。

二、超收预算收入的合法化路径选择

(一)我国超收预算收入的现状

超收收入是指预算执行结果超过预算安排的财政收入。我国近年来超收预算收入规模巨大，且总体呈上升趋势。据全国人大财政经济委员会测算，从2000年到2005年的这5年间，我国超收收入规模总计为10，006亿元。此后，超收收入数额的增加便驶上了“快车道”。2006年超收达到3，920亿元，到2007年已经上升到7，239亿元。即便在全球经济低迷的2008年和2009年，我国仍有年均两千多亿的超收。在经济形势逐渐好转的2010年，全年超收收入则超过9，000亿元［4］。2011年3月全国人大审议通过的该年度预算报告确定全国财政收入为89，720亿元，增长8%，可安排的收入总量为91，220亿元［5］。而财政部于2012年1月20日公布的全国财政收入情况显示，全年超收预算收入接近15，000亿元。

从一定意义上讲，当前各级政府的超收收入有其合理性成分。不过，国家长治久安和公共财政体系的建设，需要得到预算法治的支撑，故从法理或者理性层面思考和检视超收收入是很有必要的。

(二)对超收预算收入的合法性审思

审思超收收入的合法性，核心应从预算具有的拘束力和执行力出发。

1．基于预算法律效力角度

预算具有拘束力和执行力，故有关预算主体应当严格依据预算执行。具体到预算收入方面，要求各级有关预算主体在法律所允许的合理范围内既不能超额收取财政收入，也不能短收财政收入。《预算法》第45条规定，“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入”。可见，该条规定仅要求预算收入征收部门“及时、足额”征收预算收入，却没有规定预算收入征收部门不得“超额”征收预算收入。即便在其他有关超收收入的规范性文件中，也仅规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，而没有明确规定不得大幅度“超收”①这方面的规范性文件如全国人大常委会于1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》等。。这种制度安排为当前巨额超收收入的存在留下了一定的制度性空间。

2.基于预算控制政府权力角度

预算的拘束力，本质上体现的是对政府活动的控制，而巨额超收收入的存在，使相关财政收入活动和相应的超收收入的使用即财政支出可能脱离纳税人的民主控制。这样会使预算控制政府权力的制度目标在某种程度上落空。

第一，超收部分财政收入脱离纳税人控制。纳税人通过预算的形式，允许行政机关在一定范围内获取财政收入，并需要在预算规定的范围内提供公共服务和公共物品。在这个意义上，政府每一项财政收入的获取都需要经过纳税人的同意，而这种同意的表现形式便是各级人大对预算案的审批。因此，超收收入的存在并不能简单地被认为是件“好事”;在社会总财富一定的情况下，政府获得巨额超收收入，某种意义上是在“与民争利”，客观上起到侵占民生经济的作用，与实现“民富国强”的价值追求相悖。第二，超收收入的使用也脱离民主控制。超收预算收入还可能诱发财政支出脱离预算控制的风险。我国预算编制的一项基本原则是健全性原则，即中央政府公共预算不列赤字，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。但是大量超收预算收入的存在，使各级政府获得的可支配收入大为增加，在预算法治意识仍比较淡薄的情形下，部分行政机关会更有动力去增加财政支出，尽管这部分财政支出没有规定在年度预算中。这便导致政府的部分财政收入脱离预算控制，进一步演化为相应的财政支出也脱离预算控制，由此招致社会对其合法性的质疑。

(三)规制超收预算收入的建议

规制超收预算收入，其核心在于尊重预算的拘束力和执行力。我们认为，超收预算收入形成的原因复杂，要破解这一现实难题，既要从宏观上思考，又要从微观上着力。

所谓从宏观上思考，就是要将超收预算收入放到我国整个财税体制改革的大格局中考虑，检讨并重新配置中央与地方的财权、事权。面对目前我国税收收入规模相对较大和超收预算收入量大的现状，当务之急是必须加大结构性减税的力度，藏富于民，实现民富国强的国家发展战略。我国间接税的比重较高，因此，增值税、消费税和营业税等间接税应成为目前减税的对象和重点。所谓从微观上着力，就是要加强具体制度建设，更好地体现和实现预算的拘束力和执行力。本文以下有关规制超收预算收入的建议就是主要从微观上讨论的。

1．扩大预算调整的范围，弥补规制超收收入的法律漏洞

《预算法》中规定的“预算调整”范围过于狭窄。该法第53条存在两方面的漏洞:一方面仅将“增加支出”、“减少收入”作为“预算调整”的组成部分，而没有涵盖实践中常见的超收收入;另一方面是政府对超收收入的使用虽然增加了支出，但由于支出用的是预算外的“超收收入”，并不存在“使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入”的问题［6］，这就使超收收入的使用绕过了法律为“预算调整”设置的程序要求。因此，应该考虑在《预算法》中完善有关规定，以弥补超收收入法律规制缺位的制度性漏洞。

2．兼顾程序正义和实质正义，规范预算的编制

如果从源头上分析，超收收入的产生可以追溯至各级政府编制预算草案的环节。行政机关编制预算，应当遵循实事求是的原则。通过预算体现出来的是人大对政府活动的控制，如果政府编制预算时“留有余地”，会使人大的监督效果大打折扣。因此，合理的做法应当是:政府部门根据预期，实事求是地将计划收入通过预算草案的形式表现给人大，接受人大的监控;不应过于担心因客观经济因素导致的“短收”，在预算实际执行的过程中，如果出现这种情况，可以通过预算调整的程序解决问题。

3．建立有效机制，破解现存超收收入的难题

在出现超收收入时，可以采取以下三种较具现实可行性的解决办法。第一，可以规定出现超收收入时，行政机关应向同级人大及其常委会报告，并接受其质询。这种制度安排有三方面的意义:突出权力机关在预算权力配置中的核心地位，体现人大通过预算控制政府财政活动的价值目标;行政机关向权力机关报告和接受其质询是政治责任的一种体现，作为广义法律责任之一种，能体现预算的拘束力和执行力;这种制度安排具有现实可行性。第二，可以建立将多征税款退还纳税人的机制。我国最主要的财政收入形式是税收收入;与之相应的，超收预算收入的绝大部分是多征税款。因此，将其返还给纳税人是合乎法理的。事实上，美国和我国香港地区都建立了这样的多征税款返还纳税人的机制。第三，可以建立特别基金或预备金，将超收收入纳入其中。这项措施可以和上述“多征税款返还纳税人”的措施结合使用，其主要针对因经济发展、税源增加带来的超收收入。预备金制度的建立，可以应对今后预算年度可能出现的短收、轻微预算不足等问题，对一国经济的持续发展、财政收支活动的平稳进行意义重大。须强调的是，预备金制度的具体运作也需要在权力机关的主导下进行。

4.强化制度性约束，保障超收收入的合理使用

对超收收入如何使用的问题，也需要在法律中做出明确的制度安排。我国台湾地区“预算法”第59条即做出“超收应一律解库，不得迳行坐抵或挪移垫用”的制度规定;而在美国加利福尼亚州，出现超收时，超收部分一般不会在当年安排支出，通常结转下年使用，有时超收部分也会用于安排新建、扩建项目或为税收减免提供财政保障［7］。这些制度安排对我国大陆地区相关制度的设计有借鉴意义。因此，建立各级人大及其常委会对超收收入的审批机制更具可操作性，其制度设计可以参考全国人大常委会对预算调整方案的审批制度。

三、突击支出的违法性风险控制

相对于超收预算收入问题，突击支出现象则比较复杂，需要区分不同情形，分析其可能存在的违法性风险，并设计控制突击支出违法性风险的措施。

(一)我国突击支出的现状

与超收收入相对应的另一种预算执行情况则是突击支出，也可以将之称为“年底突击花钱”［8］，即在预算年度末，面对节余的预算拨款，有关部门可能会在年底突击将所剩余的全部预算花出去。财政部的统计数据显示，2007年各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财政支出金额的1/4。2008年12月，这一数额超过1.5万亿元，2009年则为2万亿元。2010年，各级财政部门则在年底两个月中确定了超过3.5万亿财政资金的去向——这相当于瑞士2010年全年的国内生产总值［9］。

纯粹从部门理性的角度看，突击支出的做法是理性的，因为我国预算采取的拨款方式主要是年度拨款，在预算年度末，没有用完的预算授权即被取消，未花掉的预算拨款则由财政部收回，这一制度规定实际上是激励各级政府部门在年终花掉预算。如果一个部门在本年度有没有用完的预算拨款，则相当于向预算编制机构释放信号:本部门无须如此多的预算［10］。这可能导致该部门在下一年度的预算款被削减，迫使有关部门不得不突击支出剩余的预算拨款。

(二)经济学和法学对突击支出合法性的不同认识

从经济学的视角分析，一般认为，突击支出可能是因为部门采取了“一种值得赞扬的谨慎财政管理”［11］，即部门在整个财政年度尽可能压缩支出来防止在预算年度内出现意想不到的拨款削减。依据这种财政管理的分析方式，财政突击支出并不具备可责性。但是，如果从法学的视角分析，突击支出则是存在违法性风险的。违法性风险可以从以下四个层次进行理解:第一，预算法和预算案并未具体规定行政机关应在何时支出时，行政机关在年底突击支出，本身并不违法。第二，行政机关突击支出没有直接违反预算因而没有直接违法，但这不代表其没有违法性风险。具体来说，由于行政机关需要在年底短时间内支出大量资金，在这段时间内便可能发生“乱采购”、“乱支出”行为，可能由于没有按照《政府采购法》的规定进行采购而违法。第三，在年终突击消费“时间紧、任务重”的情形下，各级人大及其常委会等预算监督机关对行政机关财政活动的监督可能会放松，而政府部门在突击支出过程中也更有可能被诱发违法的风险，例如“权钱交易”等违法现象的发生概率在这段“特殊时期”大为增加。因此，行政官员的违法违纪行为，在年终突击支出当中更易发生。第四，应当充分地认识到年底突击花钱可能带来的社会观感不佳和损害政府形象、公信力的问题。年底突击花钱虽然没有直接地违反具体法律条文，但长此以往，可能会带来更为严重的风险——导致纳税人对政府的不信任，这是动摇各级政府执政基础的严重问题。

(三)对突击支出的法律控制

为了从根本上控制突击支出的违法性风险，进而提高政府的行政水平和效率，需要从法律上加以规制。以下五项措施可供有关部门选择。

第一，基于突击支出可能带来的在政府采购等方面存在的违法风险，应当完善政府采购法律制度，并加强人大对财政支出活动的监督。第二，从直接解决突击支出问题的角度看，至少有两种可能的制度设计:(1)放弃预算拨款的年度规则。不过，这和我国财政运行的一贯方式背离，且可能会损害国家保持财政平衡和控制现金财政赤字的目标，故其可行性并不高。(2)完善资金结转制度，允许部门将年末未花掉的拨款结转下一年度使用。这被有些经济学者认为是“以微小代价实现额外的灵活性”。但从法学的视角思考这种制度模式，这种结转使用似乎同样没有体现预算的约束力和执行力，且各级人大及其常委会在这个过程中缺位，导致无法有力控制政府的权力运作。第三，可以从人大会期的角度思考这个问题。我国财政实行历年制，自公历1月1日起至12月31日止。然而，财政部提请全国人大会议审议预算草案的时间却在每年3月，中央各部委、各单位收到经国务院批复的预算时已经是4月或5月。如果我们在预算编制中合理地分配支出时间，在执行过程中注意加强监督，可以做到在批准预算之后的8、9个月时间里，相对平均地分配预算支出，同样不至于出现大量资金“囤积”到年终支出的情况。当然，也可以考虑调整人大会期，使预算的批准在预算年度开始前即已完成;或调整预算年度，如有学者提出将预算年度调整为从每年的4月1日到第二年的3月31日，但这种制度变更需要综合考虑各方面因素，且实施成本相对较大，非短期所能实现。第四，如果从更深层次把握这个问题，需要认识到预算是对政府权力运作控制的手段，故应完善预算制度，细化财政支出项目。预算案在预算支出环节的执行力，体现了权力机关对政府财政支出安排的认可，而这种认可效力的表现是多层次的，其中，“限定项目支出的时期”便是一个重要方面［12］。当前，预算编制不细化，使得突击支出现象大量存在，这从根本上背离了预算的约束力和执行力。因此，应当考虑尽量完善预算编制，使之既体现预算具有的法律效力，又能较好实现其控权效用，从根源上杜绝突击支出现象的发生。第五，人大对预算执行的监督应当是全过程的监督，而不应是每个预算年度一次性的监督。易言之，应当考虑建立定期考核、过程控制的监督模式，这样能在平时的监督中即发现预算执行中存在的问题，也就不易出现年终突击花钱的现象了。对此，我国台湾地区“预算法”的规定值得借鉴:其规定各机关执行预算支出时，“应按月或分期实施计划之完成进度与经费支用之实际状况逐级考核之，并由中央主计机关将重要事项考核报告送立法院备查;其下月或下期之经费不得提前支用”①参见台湾地区2011年5月修正通过的“预算法”第61条。。这是一种立法机关对预算更为细致、更为全面的过程控制方式，分月、分期考核财政支出，无疑能在很大程度上避免年终突击支出现象的发生，可谓是“治本之策”。

结语:现代社会需要建设公共财政，而公共财政的核心便是完善、健全的预算制度，这是保障、监督政府财政活动真正具有“公共性”的重要基础。欲达这一制度建设之目标，则需要加强预算的拘束力和执行力，提高预算的刚性，保障预算控制政府权力的目的能有效实现。应当认识到，预算所具有的拘束力、执行力，是对其做法律维度界定时必须加以强调的内容。例如，我国台湾地区学者倾向于将预算区分为实质意义和形式意义的预算，其中形式意义的预算包括了私人或团体之私预算，而实质意义的预算则是我们通常所言“国家与地方政府之公预算”，这种预算最突出的特点是具有一旦成立则“拘束执行机关不得任意违背、变更的效力”［13］。可见，从法律角度界定“预算”，其构成要件即应包括拘束力与执行力二维。

建设和谐社会，离不开完善的公共财政体系。具有拘束力、执行力的刚性预算，无疑将在我国现代化的历史进程中发挥核心作用。

［1］熊 伟:《宪法视野下的预算:预算法律说批驳》，载《江苏行政学院学报》，2007年第4期。

［2］周旺生:《法理学》，北京:北京大学出版社2007年版，第316页。

［3］刘剑文:《预算的实质是要控制政府的行为》，载《法学》，2011年第11期。

［4］席 斯:《近十年政府超收收入近5万亿 地方刚性超支》，http://finance.sina.com.cn/g/20111028/232710715675.shtml

［5］《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201103/t20110317_505087.html

［6］［7］马 岭:《我国预算大幅“超收”的法律原因评析》，载《法学》，2010年第9期。

［8］萨尔瓦特罗·斯基亚沃—坎波丹尼尔·托马西:《公共支出管理》，张 通译，北京:中国财政经济出版社2001年版，第145页。

［9］《财政2月内将突击花掉3.5 万亿 相当于瑞士1 年GDP》，http://finance．sina．com．cn/roll/20111123/083510866199．shtml

［10］［11］马 骏 赵早早:《公共预算:比较研究》，北京:中央编译出版社2011年版，第500、500页。

［12］王永礼:《预算法律制度论》，北京:中国民主法制出版社2005年版，第132页。

［13］蔡茂寅:《预算法之原理》，台北:台湾元照出版有限公司2008年版，第6页。