预算透明的制度化

刘映春

(中国青年政治学院法律系，北京100089)

一、预算透明的法理依据

(一)宪政民主理念

宪政是现代民主法治的基石，也是政府对国家、社会进行统治、管理的正当性和合法性来源。政府的权力来自于人民的授予，人民通过民主选举产生代议机关对政府行使权力进行监督和制约，如此才能限制政府的权力滥用，人民根据宪法享有的权利才能得到保障。宪政体系构造的权力机关、司法机关和行政机关之间相互制衡的功能配置是保障权力不被滥用的根本。无论是直接民主还是间接民主，权力机关对行政机关权力行使的监督别无二致，权力机关一般通过行使对重大事项的审批决定权来抑制行政权本身存在的自我膨胀和易被滥用的属性;同时，对于行政机关侵犯公民合法权益的情形，公民可向司法机关寻求救济，司法机关也可以启动违宪审查程序对违背宪法规定和宪政精神的不法行为做出裁决。

预算是政府履行行政管理职能的基本条件。被视为近现代宪政滥觞的英国1215年《自由大宪章》，其中内容之一，就是国王对民众进行征税须经过臣民的同意。经过了几百年的发展，当前税收法定主义已是各现代文明国家财政法律制度的基本理念和内容，财税的收支均通过预算决算程序获得正当性和合法性。政府对财政资金的征缴和使用必须具有正当合理的理由，且经过权力机关的审核、批准，而政府预算行为的公开化和透明化是保证权力机关进行有效审核和监督的必要条件。如果政府预算缺乏透明性，宪政规则设置的制约机制就成为一纸空文，权力机关审议监督的效果就会大打折扣，预算就沦为政府机关内部自我管理的一种工具，其任意性和扩张性不可避免，预算制度应有的权力约束功能将无从体现。

(二)公共财政理念

在市场经济条件下，为了克服市场本身所不能解决的信息不对称、外部性等问题，需要政府通过提供公共产品满足社会公共需要，从而弥补市场失灵所造成的不足。这种以满足社会公共需要为口径界定财政职能范围，并以此建构财政收支体系的财政运作模式，在理念上被称为“公共财政”。在计划经济时代，国家计划在资源配置中起基础性作用，几乎所有社会产品的生产、消费、分配等都有国家计划指令的烙印，政府财政具有遍布各行业领域的全方位特征。随着市场经济的发展，市场在资源配置中的基础性作用得到充分发挥，政府职能发生了深刻转变，需要由政府提供的社会产品仅限于市场本身无法提供或者不能由市场调节的产品，前者如教育、环境、基础设施等，后者如军事、武器等。政府行为的公共产品属性体现在财政上，就是财政须以提供社会需要之公共产品为限。

公共财政理念下的政府预算行为，一般应有以下几项基本内容:首先，政府预算收支须以提供公共产品为目的。其次，政府预算收支的数额要与提供公共产品的开支成比例，不能对民众过度索取;再次，公共产品的范围需要有效的制度和程序予以界定。最后，所有财政资金应纳入预算，生产性支出和辅助性支出必须明确区分，并附上详细的说明和解释。而预算法案的透明化是进行上述判断和监督的基础性要求。

(三)公民参与理念

财政预算特别是其中的财政税收涉及对公民私权利的“侵犯”，虽然民主宪政国家的法治架构和政府职能赋予了这种“侵犯”本身的合法性依据，但是对公民私权利侵犯的范围、程度、方式等依然需要接受合法性的考量和检验，这在很大程度上是通过科学、规范的财政预算审批制度实现的。同时，公民对于财政预算安排所享有的知情权和参与权的充分实现也是赋予财政预算合法性与正当性的重要因素。

在现代民主国家，随着公民权利意识的日益觉醒，广大民众通过民主途径参与国家社会事务管理和监督的呼声越来越高，政府也采用多种途径保障公民相关知情权和参与权的实现。由于权力机关是从广大民众中选出代表对政府预算进行审批和监督，代议制本身具有的代表不全面、权力寻租或可能与行政机关串通背叛代表职责等情形不可避免，因此，公民通过民主途径要求政府向社会公开财政预算并提出批评和建议，不仅是对政府预算计划和实施的监督，还是对代议机关是否真正履好代议职能的监督。同时，这也不单是财政预算外部监督的有益补充，从网络民主发展的趋势看，这甚至会成为一种独立的监督模式。

(四)有限政府理念

前文述及，公共财政要求政府以提供社会公共产品为基础建构财政运行体系，这与政府职能的转变息息相关。在市场经济条件下，政府应逐步退出可由市场调节的生产经营领域，政府的职能应精简为提供公共产品和进行社会管理等内容，这与当前依法治国背景下提出的建设服务型政府、效率型政府等有限政府的理念是紧密相连的。

有限政府理念要求政府行为必须以其必要性为限，并且要将提供优质服务和提高行政效率贯穿政府行为的始终。具体到财政预算中，公共产品的提供必须是非因政府通过财政安排而不能解决者;行政经费的支出应以必要性和比例原则为限，不能为取得较小的行政效果而付出较大的、与之不成比例的财政支出，否则为有限政府理念所不容。

有限政府的实践不仅需要政府自身体制和机制的转型、内部运行模式的调整和改变，更需要从外部通过制度设计进行规范和制约。从根本上讲，只要控制住了政府的“钱袋子”，其财政权行使的边界和内容便会得到有效的制约。因此，设置科学、完善的预算审批和监督制约机制也是建设有限政府的重要方面，而财政预算的公开性和透明性是现代预算制度的基本特征。

二、目前预算透明存在的问题

(一)法制层面

目前，在推动财政预算透明化方面，相应的法制保障远远没有达到应有的要求。具体而言，1994年颁布的《预算法》在对政府预算的规制上具有核心作用，理应成为构建科学、规范、法治预算制度的基础性法律文件。但遗憾的是，该法对预算公开只字未提，普通公民、社会组织和权力机关对预算信息的知情权无从实现，政府机关、预算编制部门等的预算信息公开义务更是不见踪迹。随着政府职能的转变和立法的发展，2008年国务院出台的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)规定了预算信息是政府信息公开的重要内容。尽管该条例的立法位阶较低，但它无疑对促进预算信息的公开、透明起到了重要的推动作用。

除了基础法规定的缺位之外，另一个不利于预算信息公开的因素是现有法律法规规定的障碍。1989年开始实施的《保守国家秘密法》对国家秘密范围的界定并不明确。1997年，国家保密局和财政部制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》指出，财政年度预、决算草案及其收支数额的年度执行情况和历年财政明细统计资料等属于国家秘密，不得向社会公开。笔者认为，经过一二十年的发展，国家的政治经济等形势均发生了巨大变化，特别是国家经济生活中的预算安排等内容，大多已无涉国家秘密。在这种情况下，如果对所有要求预算信息公开的诉求均以涉及国家秘密为由予以拒绝，将是对公民知情权和参与权的剥夺和损害，也会极大地损害政府的公信力。

同时，尽管《信息公开条例》让人们看到了财政预算公开化进程的灿烂前景，但现实中仍然是迷雾重重。一方面，《信息公开条例》规定要对拟公开的信息进行保密审查，而保密审查的判断标准并不明确具体，并且非由独立第三方来进行是否属于保密范围的判断，因此避免不了选择性公开的结果，特别是与政府自身有密切关系的财政信息的公开将大打折扣。另一方面，囿于部门利益等原因，部分实施办法等位阶较低的规范性文件削弱了预算公开的立法保障。例如，2010年1月12日国务院办公厅公布《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，其中关于依申请公开的“相关性”标准和“内部管理信息”、“过程信息”不予公开的规定以及“一事一申请”的规定等，实际上起到的是阻碍政府信息公开的作用［1］。2010年3月1日，财政部颁布了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，对财政信息公开加设了一些限制，如规定财政部门只负责本级政府总预算和决算的公开，部门预算和决算的公开事宜由各部门自行负责。该意见规定公开的预算和决算信息原则上只包括一般预算收支预算表、一般预算收支决算表、政府性基金预算收支预算表、政府性基金预算收支决算表等四张表格，而这不能涵盖预算信息的全部内容［2］。

(二)财政现状

《信息公开条例》第十条明确规定了县级以上各级政府及其部门应当主动公开财政预算、决算报告。但是，实际情况并不乐观，该条例颁布后政府三公经费等财政预算信息的公开依然犹抱琵琶，难窥一二。近年来，社会舆论对公开三公经费的呼吁浪潮不断高涨，2011年5月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署进一步推进财政预算公开工作。中央三令五申，大多数部委才在其网站上公布了相关的年度预算信息及其三公经费情况。

目前的预算公开存在以下四个突出问题。首先，预算信息的公开仍不是国家法定程序下政府必须履行的职责，还只是迫于行政首长下达命令的压力所致，法律对政府预算公开化和透明化的规制力非常有限。其次，在公开的预算数据中，相关信息还比较粗糙，简单。对于预算这样具有专业性和复杂性的系统作业来说，其公开的目的是让大众知悉了解。为了达到公开和透明的效果，在公开的预算方案中一般应附有通俗易懂的附加说明和解释。2011年各部委公开的预算中，除了审计署等有相对比较详细的预算数据外，大多数部委都无法满足公众对预算透明的期望和要求。典型者如科技部公开的预算，仅“2011年用财政拨款支出安排的出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费‘三项经费’预算为4，018.72万元”这一句话。再次，公开的口径也各不相同。例如，有的部委只公开了其本级各部门预算，有的则包括了其本级预算和下级预算等，至于公开的范围、统计的标准、具体核算方式等，就更是千差万别、各成一体了。最后，当前预算仍是迫于行政压力的被动性公开，而没有将预算公开提高到公众参与国家事务管理、修改完善预算方案和监督预算依法实行的高度，其公开带有敷衍、搞形式、走过场的特点，难以消除选择性公开和公开不完全的嫌疑。

(三)意识认知

随着民主法治进程的不断推进，社会对于预算公开和透明的呼吁也日渐强烈。总体而言，人们逐渐认识到税收国家中的政府预算规划应充分体现纳税人的意志，预算信息的公开和透明是纳税人参与预算决策和执行监督的基本前提。但从现状来看，各个利益阶层对政府预算公开的观点不尽一致。(1)在公民层面。近年来，公民个人、社会组织和民间团体等依照《信息公开条例》等法律法规主张政府信息公开的案例屡见不鲜。人民对于国家财政决策和行政经费使用的知情权和参与权诉求日益强烈。(2)在政府层面。基于政府职能转变、依法行政要求和党委行政首长的命令等多重原因，政府部门的预算信息由“常在深闺无人知”、“犹抱琵琶半遮面”逐渐浮出水面，尽管公开和透明还存在诸多问题，但政府部门无疑意识到预算信息的公开透明化是大势所趋、民心所向。(3)在人大层面。人大作为权力机关对政府预算草案行使最终审查批准的权力，理应充分认识到预算信息公开和透明的重要性，并进而在对预算草案进行充分分析评估后审慎行使该权力。但在全国人大审议政府预算案的实践中，该权力的行使远远没有得到应有的重视:对于具有专业性的预算草案，从2005年起各级两会不再宣读预算报告，只发给代表自己读;人大对预算草案的通过是“全有全无”的方式，没有设置修改的程序，并且在实践中也鲜有不通过的情况;人大代表对预算的专业知识和审议水平难以得到保障，预算草案虽获通过，但其实质上的正当性和合理性仍然受到质疑。

三、预算透明的制度化措施

(一)健全法律保障

健全的预算法律法规体系是实现预算透明制度化的基础性条件。针对目前《预算法》对预算公开透明缺乏明确规定的情况，首当其冲的任务便是在修订《预算法》时明确政府机关公开预算草案的职责和义务。预算透明的要求应该贯穿预算编制、修改、审议、执行的全过程，法律不仅应该为确保预算透明设置具体的、可操作的规定，同时应当对阻碍预算公开和透明的行为规定明确的法律责任，对违法者予以切实的法律惩处，使法律的规定能够得到真正的落实。

预算透明的制度化不能仅靠修改《预算法》而毕其功于一役，相关法律法规的衔接和完善同样重要，特别是《保守国家秘密法》应当取消对无损国家安全与稳定的经济预算行为的保密要求，限制行政机关以涉及国家秘密为由拒绝公开预算信息的行为，从而避免其在很大程度上充当阻碍预算公开的挡箭牌。同时，我国法治现实中的一个典型现象是，法律规定的位阶越低，在现实中的效用愈大，甚至政策往往超越法律起着更为重要的作用，而位阶高的法律往往被束之高阁。因此，应该为《预算法》制定更为详细和具有可操作性的规定，从而在与国务院办公厅和财政部的规定发生不一致时，能够起到很好的规制和统领作用，充分保障预算公开和透明的实现。

(二)完善预算公开程序

预算透明不仅要求预算信息及时公布，还要求预算信息必须全面和完整。首先，预算的公开必须及时，而且行政机关应当在向权力机关提交供审议的预算案之前先期向社会公布，并留出充足的时间接受社会公众的质询和建议。同时，权力机关在收到行政机关提交供审议的预算案后，应该及时向社会公布并听取意见和建议。其次，预算的公开案必须完整，一般应涵盖所有的预算和预算外活动，包括年度预算和预算的执行情况、相关年度预算的比较信息、未来年度的预测情况以及预算外资金的明细情况等。只要是无涉国家安全和社会稳定的事项，预算案都应当毫无保留地向社会公布，而不能选择性公布，特别是广受质疑、容易滋生腐败的“三公经费”应当单独提供。

权力机关审议预算案的过程透明同样是预算透明的应有之义。目前全国人民代表大会的会期很短，而在很短的会期内要完成很多国家大事的决议工作，预算案在人大全体会议上的审议很大程度上流于形式。鉴于目前延长人大会期以及对开支逐项进行讨论审议并不现实，因此，人大财经工作委员会在审议预算草案时必须进行充分的评估和审核，在这一过程中要及时向公众公开预算草案并广泛听取社会公众的意见和建议，使预算案最后在人代会上表决时充分体现直接民意，从而增强其内在的科学性和合法性。同时，人代会上的审议同样应当向公众公开，预算案的表决应改变目前“全有全无”的一刀切方式。即使逐项表决不可能，也应当分成大类进行表决，使权力机关真正起到对预算的审核把关作用，同时也便于广大民众对人大代表是否认真履行了代表职责进行监督。

(三)引入公民参与机制

公民参与国家政治经济生活是现代税收国家、公民社会的重要特征。预算的公开和透明不是目的，而是要借此约束国家的财政预算活动，使税收能够“用之于民”，最大限度地制止国民收入的不合理开支以及降低“三公经费”等行政运行费用。同时，社会力量的批评和监督也有利于打造清正廉洁的政府形象，充分尊重广大民众的意见建议，实现公民社会的良性互动。

如上所述，政府在预算活动中应当充分保证民众知情权和参与权的实现。对于前者而言，政府预算案必须以公众看得懂的形式公布。首先，在公布载体上，如今网络传媒日益普及，政府预算信息应及时在其官方网站上公布，以便社会大众查阅;其次，在公布预算案时，应当考虑到不具有专业预算编制知识的大众的认知水平，提供详细的说明性解释文字，避免使其成为很多人看不懂的天书，同时对于民众依法索取纸质预算草案的请求，行政机关以及权力机关应当提供便利，而不得推诿或拒绝。对于后者而言，行政机关及权力机关同样应当提供参与的方式和途径。具体而言，公布的预算草案应当广泛征求社会意见，并依此进行相应的修改和完善。对于民众提出的较为集中的批评和建议，相关部门应当及时对草案进行评估和调整，具备相应条件的可以邀请民众代表座谈或举行听证会，充分考虑吸纳社会公民的声音。同时，对于公众的质询和疑问，应当及时予以答复，以切实保障公民参与权的实现。

［1］［2］李炜光:《“三公经费”公开的当前挑战》，载《人民论坛》，2011年第27期。