建国初期党领导国家政权的思路与举措

孙伟儿

（中共鄞州区委党校，浙江 鄞州 315100）

新中国成立后，中国共产党在国家政权中居于领导地位，发挥领导作用是必然的。但是，党对国家政权的领导主要是“在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”①然而，党的政治领导显然也离不开组织领导，政治领导实际上是通过组织领导而实施的。怎样才能实现党对国家政权的领导呢？这是新中国成立后中国共产党建党建政任务中的极其重要的一环。为此，中国共产党系统提出了党的领导任务、方法和原则，建立党领导国家政权的组织制度和体制，有效地实现了党对国家政权的领导。

一、党的领导任务和方法的阐述

尽管民主革命时期，中国共产党对领导政权的方式和方法有了一些成功的做法和经验。但是，中国共产党在全国执政与民主革命时期的局部执政面临的情况完全是不同的，党的领导任务、方法和原则也肯定是不同的。因此，过去的做法和经验显然不能照搬照抄，而必须根据新的情况确定新的方式和方法。那么，中国共产党在全国执政后究竟怎样掌控国家政权呢？这是中国共产党首先要解决的重要问题。

1951年7月5日，刘少奇在给马列学院一班学员的报告中将党的领导任务概括为三项：其一，加强和巩固人民民主专政的政权，建立和巩固四个阶级的联盟。这个任务包括三个方面，一是政治上，肃清国内反动势力，保卫国家安全，解放台湾，实现祖国统一大业；二是经济上，恢复和发展国民经济，实现国家经济上独立；三是文化上，对人民进行思想政治教育，大力发展文化教育科技事业。其二，制订经济建设计划，力求走上计划经济的道路。党对国家经济的领导主要是通过计划进行的，因此，要搞好统计，制订经济建设的计划，并最终实现计划经济。刘少奇指出：要资本家服从国家计划，小生产者受国家控制，是一个长期的斗争。今后必须在国家统一的领导和计划之下发展经济，不能完全自由地发展。完全自由地发展经济，没有国家的控制，或控制不确实不严格，都是错误的。这样是资本主义的路线，最后要破坏人民民主专政。当然过分严格也不妥。其三，对国家经济基础和上层建筑进行改革和调整。国家现在有五种经济，在建设过程中会有变化，国家要集中资金及人力、物力发展国家企业，加快合作社经济的发展，利用和限制私人资本主义经济，并将个体经济组织起来，采取两个步骤，最终要建立社会主义经济。要在人民中证明：社会主义性质的经济明显地优于资本主义经济。经济基础的变化，必然会引起上层建筑的变化，就是说，在思想上、政治上、组织上都会加强工人阶级与共产党及其在各方面的作用，加强国家的作用。另外，党要加强对意识形态的领导，加强思想上的领导，对人民进行教育，特别是对民主党派进行教育。②从刘少奇讲话的概括中可以看出，新中国成立后中国共产党对国家建设和发展负有全面的责任，既是一个执政党，也是一个领导党。

尽管如此，中国共产党的领导却要讲究方法，也就是说要通过恰当的方法来实施这种领导。因此，中国共产党提出了党的领导的三种方法，即政治领导、思想领导和组织领导。政治领导就是党依据马克思主义基本原理，结合本国具体情况，根据不同历史时期的特点和需要，制定党的纲领、路线、方针、政策、战略和策略，规定长久的奋斗目标和现阶段的任务。思想领导就是用马克思主义、毛泽东思想武装全党，教育人民，坚持理论联系实际，学以致用，不断提高全党和全国人民的思想觉悟，保持全党在思想上、政治上的高度一致，保证党的路线、方针、政策的贯彻执行。组织领导，就是为实现党的路线、方针、政策而进行队伍建设，以充分发挥党员的先锋模范作用和各级党组织的战斗堡垒的作用。

政治领导、思想领导和组织领导，核心问题实际上就是划清党和政权机关的各自不同的职能，不能以党代政，或者党政不分。1949年10月30日，中共中央宣传部（以下简称中宣部）和新华总社发出《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》明确指出：在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围者应由中央人民政府讨论决定，由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布，其属于地方范围者由地方政府颂布，不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。1950年4月，周恩来在中央召开的统战工作会议上指出：“由于过去长期处于战争条件，使我们形成一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了政权，就应当改变这种习惯，党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。”③1951年，董必武认为：“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。斯大林同志说：‘党是政权的核心。但它和国家政权不是且不能是一个东西。’这就是说，党领导着国家政权，但它并不是直接向国家政权机关发号施令。党对各级国家政权应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持之后，就会更好地实现党的政策。”④董必武还提出了党与国家政权机关的正确关系的三条原则：一是对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；二是通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三是挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党和非党的）到政权机关去工作。⑤因此，新中国成立后，中国共产党非常注意对党的领导方式的选择，注意在党政之间维持一种正确的关系，党尽可能地通过一定的程序来实施对政府的领导，比如把一些重大决策先提交给政府，然后再由政府下达指示。中国共产党关于土地改革，关于召开第一届全国人民代表大会等决策，就采取了这种程序。当然，党和政府的两条线也按照各自领域从不同角度下达决策。一般来讲，中共中央下达的大都是政治运动和文化方面的决策，而政府下达的大都多是经济方面的决策。但这种分工并不是十分明确，什么决策是党中央来发，什么决策是政府来发，没有明确的定论和规律，也就是说，中国共产党虽然提出党政关系的正确原则，但在实践操作层面，党的领导基本上是直接的，而不是间接的，中国共产党在执政方式上还是存在着以党代政的问题。

二、党领导国家政权体制的建立

执政党的一个重要标志，就是党的成员必须在国家政权的各个机构中担任领导职务。中国共产党在民主革命时期按照“三三制”的原则和方法组建政权，保证共产党员在政权机构中至少占到1/3，以便有效实施党的领导。新中国成立后，“三三制”的思路基本得到延续，在国家各级政权中共产党员占到一定比例，而且担任主要领导职务。

中华人民共和国第一届中央人民政府主席1人，由中国共产党主席毛泽东担任；中华人民共和国副主席6人，其中有共产党人3人，即朱德、刘少奇、高岗，另3人为民主人士，宋庆龄、李济深、张澜。中华人民共和国常务委员为28人，其中共产党员12人，其余为民主党派和无党派人士。中华人民共和国政务院总理1人——中国共产党人周恩来，副总理4人，共产党人2人——董必武、陈云，民主党派2人——郭沫若、黄炎培。政务委员15人，共产党人6人，其余为各民主党派人士，秘书长1人，为共产党人李维汉。中华人民共和国政府重要的委员会主任及重要部的部长一般由共产党人担任，副部长一般由共产党人和民主党派人士分别担任。政务院下辖4个委员会，其中政治法律委员会、财政经济委员会主任为共产党人，文化教育委员会、人民监察委会员为民主党派人士。中华人民共和国共30个部级单位，16个部的部长为中国共产党人，14个部的部长为民主党派人士和无党派人士。据统计，1954年国家机关各部委部长、副部长、直属局局长共有208名，其中共产党员为164人，占总数的78.85%；1955年共有229名，其中共产党员员为185人，占总数的80.79%。中华人民共和国各大行政区政府（行政委员会）主席均为共产党人，华北刘澜涛、东部高岗、华东饶漱石、中南林彪、西南刘伯承、西北彭德怀。新中国成立初期，省、地、县级地方政权实施“军政合一”体制，后来逐渐向政府机构转变。但无论是任命还是选举，省长、直辖市长和自治区政府主席绝大多为中国共产党人，省以下各级地方政府的主要领导，绝大多数也由共产党人担任。省、地、县三级政府领导班子成员中大多数为共产党员，1954年省政府领导班子中的共产党员占 63.39%；1955年占62.50%；1956年占67.71%。1954年地级政府班子成员共产党员占82.55%；1955年占79.48%；1956年占81.83%。1954年县级政府班子成员中的共产党员占89.59%；1955年占88.60%；1956年占83.99%。中央人民政府、省、地、县级政府成员的这种构成，确保了中国共产党在国家政权中的领导地位。

但是，仅仅在政府部门担任行政领导，并不能完全体现党的领导，因为他们是个人，并不是党的组织。党的领导，应该是组织，而不是个人。因此，必须在政府部门内部存在党的组织，才能完全体现党的领导。为了解决这个问题，中国共产党根据民主革命时期的经验和作法，在政府机关内部建立了党委会或“党组”。1949年11月9日，中共中央作出《中共中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》，决定在中央人民政府内建立党的委员会。1949年11月9日，中共中央作出《中共中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，指出：为了实现和加强中国共产党中央对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，特依据党章规定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组。

1949年11月9日，政务院成立党组，直属中共中央政治局领导，党组书记周恩来、副书记董必武、陈云；在成立政务院党组的同时，设立党组干事会，担负政务院党组的经常工作。政务院党组干事会直属中共中央政治局及书记处领导。1952年8月25日，政务院党组干事会改组，扩大原政务院党组干事会的范围，并更名为中共中央人民政府党组干事会。1953年3月24日，中央人民政府党组干事会撤销。1949年11月2日，最高人民法院、最高人民检察署组成联合党组，罗荣桓任书记。同时在政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会组成分党组干事会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次全体会议决定，将政务院改为国务院，撤销了政法、财经、文教、人民监察委员会4个委员会。随着行政机构的变化，党组的设置也有了变化，撤销了政法、财经、文教、人民监察4个分党组和政务院党组。国务院所属的部、委、会、行等均设党组，都由中共中央直接领导。全国人大常务委员会设立机关党组，最高人民法院和最高人民检察院分别设立党组。以后在地方各级政府部门和政协、群众团体中均组建了中国共产党的“党组”。

无论“党委”还是“党组”，均须由同级党的委员会指派并接受其领导，其主要的、重要的问题都由中共中央决定，次要的和不大重要的问题，可以由政府部门党组去办。这种制度，保证了中国共产党的执政地位，使中国共产党能够有效实施对整个国家政治、经济、文化的全面领导。

三、党管干部原则和模式的确立

执政党的另一个重要标志，就是这个党必须掌握管理国家干部的权力，能够选拔、调配、考核和任免国家干部，新中国成立后中国共产党很快地确立了党管干部的原则，并且实行分部分级管理干部的模式。

新中国成立之初，干部的管理由党和政权共同管理，中国共产党的组织部门是管理干部的专门机构，政府所属的人事部门也对干部进行管理。1950年11月，中共中央决定撤销政务院人事局以及内务部、财委、文委和政法委的人事机构，设立中央人事部，其工作主要是掌管中央司局长及地方厅长、专员以上干部任免手续的办理及档案的保管事项；全国政府机关干部的统计事项；干部的调动及有关制度的拟定和审议事项；军队转业干部的工作分配及登记统计事项，等等。1953年2月12日，中央人事部规定，提请中央人民政府或政务院批准任免干部的手续，大区的干部由大区报中央人事部；省（市）的干部由省（市）径报中央人事部同时抄报大区。此后，有些省（市）干部配备即由省（市）人民政府径报中央人事部，而不报中央局核转中共中央批准，这就使得党政对干部管理上脱节。同年4月20日，中共中央组织部发出《关于政府干部任免手续的通知》规定：今后凡属中央人民政府或政务院任免范围的干部，在中央人民政府或政务院任免之前，仍需按党内管理干部的规定经过审批；属于中央管理范围的干部，由省（市）委报中央局核转中央；属于中央局管理范围的干部，由省（市）委报中央局，俟中央或中央局批准后，再交由同级人民政府人事部门办理提请任免手续。以后，干部人事的审核、调查与提名不再人事部门办理，改由党委或党委的组织部门来承担，而且这些干部在任免前需经组织部门和党委审查。干部提名、考核、任免等管理权限集中到党的组织部门。这个通知确立党管干部的原则，就是党委及党的组织部门对干部的提名、考核、审查、任免有决定权，所有干部事项必须通过党的组织部门和党委会。

党怎样管干部呢？经过探讨，中国共产党确立了分部分级管理干部的模式。新中国成立之初，党对干部的管理基本上沿续了战争年代的中央及地方各级组织部门集中统一管理的模式。但是，新中国成立后干部数量急剧增加，种类趋于复杂，专业化程度也不断提高，集中统一管理的模式不能适合干部队伍的发展的要求。1951年初，中共中央组织部依照苏联党委与政府对口设部以及党的干部职务名单制的办法，提出实行干部管理职务名单制的方案，规定中央委员会秘书长以下至正副司局长级以上4838名干部归属中央管理，区以上主要干部由省、市委管理，区一级干部由地委管理，乡主要干部由县委管理的方案。这个方案得到中共中央的同意，在全党试行。1951年3月，刘少奇在全国第一次组织工作会议的报告中进一步提出分部分级管理的建议。按照刘少奇的建议，1953年11月中共中央发出《关于加强干部管理工作的决定》，提出要逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委的组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。所谓分部管理，就是按工作需要将全体干部划为九类，在中央及各级党委组织部的统一管理之下，由中央及各级党委的各部分别进行具体管理。所谓分级管理，就是在中央和地方各级党委之间，建立分工管理各级干部的制度，将所有干部都按职级开列职务名称表，凡属担负全国各个方面重要职务的干部，均由中央负责管理；其他干部则分别由中央局、分局及各级地方党委分工管理。分部分级管理干部的目的，在于深入地系统地考察、了解干部的政治品质和业务能力，并以此为依据来正确地挑选和提拔干部。分部分级管理干部的模式，是党在管理干部的原则下对干部管理科学化的一次有益探索，这种模式对加强党对干部的管理，理顺党与政府管理干部的分工起了很好的作用。这种模式“不仅把考核干部的工作落在实处，更重要的是，强化了党对政府行政工作的领导”。⑥

四、党领导国家政权方式的确立

定期请示报告的制度，在民主革命时期就已经在党内得到建立，而且不断加强。新中国成立后，由于事务繁杂，部门和机构庞大，领导工作繁忙，致使一些地方和部门，特别是一些政府部门不再向上级党委请示报告。针对这种情况，中国共产党决定重申并确立各部门向中共中央请示报告的制度，以避免领导上的失控。1953年5月21日，中共中央下发了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》（草案），指出：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准。为此，特作如下决定，以加强中央人民政府系统各部门向党中央的请示报告制度和党中央对政府工作的直接领导”。《决定》规定：政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。

由于党委部门和政府部门设置不一致，而且也不能一致，在某些情况下可能会发生党对国家政权领导的脱节。为了避免这个问题，中国共产党确立党委对政府工作分口领导的方式，即把政府工作按性质划分为若干口，如工交口、财贸口、政治口等，由党委的常务委员或分管书记分别负责领导。1952年7月，中共中央发出《关于省级以上党委建立农村工作委员会的指示》，要求从中央到省级的党组织设立农村工作委员会，作为党委在农村工作上的助手与参谋机关。1952年11月，中共中央决定将农村工作委员会改为农村工作部，作为各级党委在领导农村工作方面的助手。1953年11月，中共中央决定在省委、地委、县委建立财政贸易工作部。1954年8月31日，中共中央发出《关于在交通部门设立政治机构的决定》，要求在交通部门中建立政治工作机构，直接管理各企业、各单位党的政治工作，统一对工会、青年团组织的领导，并对行政实行党的保证与监督。1954年9月28日，中共中央决定在中央政治局和书记处领导下成立一个党的军事委员会，担负起整个军事工作的领导。1955年10月，中共中央批准中央组织部给中央的工作报告，要求：中央及省委均应设立工业、交通部，财政、贸易部和文化、教育部；在地委、县委均应设财政、贸易部，在需要的地方还应设立文化、教育部；在市委均应设立工业、交通部，财政、贸易部，文化、教育部，有的市委，还可根据实际需要和可能条件，设立更多的工作机构，如将工业、交通部分为工业部、基本建设部、交通运输部，大专学校较多的市设立高等教育部等；中央及省委和大城市的市委在可能时，应设立政法工作部。另外，中国共产党特别加强了对政法、公安系统的对口领导，在各级党委设立政法委员会和分管政治工作的书记，制定了政法系统实行党内审批的制度，要求有关案件的审理、犯人的逮捕、判刑，尤其是死刑，均须经过相当一级党委审批，重要的案件判决，则须报党中央批准。

总之，新中国成立初期中国共产党刚刚在全国范围执政，新中国的国家政权也在初创之中；中国共产党执政和领导的经验不足，许多方面工作也还在探索之中，包括对国家政权的领导。总的来看，新中国成立初期中国共产党对国家政权的领导思路和体制的探索在主要方面还是好的，不仅能够考虑到党政的正确分工，也能够从制度和体制上进行建设。当然这些考虑的建设也是初步的，也有过份强调集中统一以及以党代政等问题。不管怎样，新中国成立初期中国共产党对国家政权的领导，无论在理论上还是实践上都是奠基性的，对新中国政治格局形成产生了重大影响。

[注释]

①《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年第二版，第12页。

② 参见刘少奇：《中国共产党今后的历史任务》1951年7月5日。

③《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第175页。

④《董必武选集》，人民出版社1985年版，第307-308页。⑤《董必武选集》，人民出版社1985年版，第309页。

⑥ 参见黄大熹著：《中国共产党组织结构发展路径的历史考察》，天津人民出版社2004年版，第84页。