全程“票决制”：党员发展程序的新探索:基于浙江省的实证考察

李 斌

（中共宁波市镇海区委 组织部，浙江 宁波 315200）

党员队伍建设是党的建设的基础工程，党员发展工作又是党员队伍建设的基础。自2004年《中共中央组织部关于进一步做好新形势下发展党员工作的意见》实施以来，宁波市镇海区遵循“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，着眼于始终保持党的先进性，不断创新，在建立健全发展党员程序的科学化、民主化、规范化上做出大量有益探索。特别是今年中央将基层组织建设年作为深化创先争优的重点任务以来，镇海区结合破解基层难题，提出了发展党员全程“票决制”为核心的“培源纳新”工程，开创了浙江省“阳光”发展党员之路，具有里程碑式意义。

一、发展党员全程“票决制”的探索过程及特点分析

（一）探索过程

随着基层党组织的地位不断提升，党员作用日益凸显，群众加入党组织的愿望越来越迫切。但与此同时，镇海区在调研中也发现发展党员工作中容易出现的普遍性问题，如在发展程序上扩大民主不够：个别农村党组织书记有私心杂念，人为设置阻碍将“能人”拒之门外，有的还存在“程序空转”现象，公开透明度不够，少数几个支委“内定”，搞“钦点”。再比如在发展对象上容易产生“近亲繁殖”：个别基层党组织将自己的亲属、亲信列为发展对象，出现只发展“宗族圈”、“亲友圈”、“邻里圈”的现象，在一定程度上影响到发展党员工作质量。这些可能出现的问题如果得不到足够重视和有效解决，势必影响到党员队伍的先进性和纯洁性，甚至损害党群众关系和党的执政威信。

“问题就是时代的口号，是表现时代自己内心状态的最实际的呼声”。[1]2005年，镇海区开始着眼于程序规范化建设，按照局部试点、总结提炼、整体推开的思路，出台了《关于进一步规范完善发展党员工作五项制度的实施意见》，在发展党员上实行推优制、预审制、公示制、票决制、责任追究制等五项制度，在全省较早地推行了接收预备党员、预备党员转正两个环节实行公示制、票决制。2010年，镇海区将五项制度完善到发展党员“十项”制度，增加了目标管理制、近亲入党事先报告回避制度、定期分析通报制度、预警警示制度、党员述职考核制度等五项制度。“十项”制度实施以来，成效明显。近三年来，全区共发展党员944名，其中，生产工作一线党员811名，大专以上学历党员697名，女党员424名，分别占总数的85.91%、73.83%和44.92%，并在比例上分别实现“三连增”，党员队伍结构和整体素质明显提高，党组织的凝聚力得到了切实增强。

与此同时，农村、社区、企业等基层支部在党员发展程序创新上也“遍地开花”：农村发展党员“八步法”、“双向公示、双向考察”、“积分考察制”、“委托培养法”等一系列创新做法，有效地提高了全区发展党员工作水平。基于此坚实的实践基础和创新氛围，2012年7月，镇海区以基层组织建设年为契机，锐意创新，大胆探索，推出了“培源纳新”工程，并出台《镇海区发展党员全程票决制实施办法（试行）》和《镇海区发展党员全程公示制实施办法（试行）》，确定入党积极分子和发展对象两个环节的初始提名权，不再由支部书记或支委会行使，改为实行全体党员无记名投票表决，从而实现发展党员的“全程票决”，更是把发展党员工作阳光化、民主化表现得淋漓尽致，开浙江省党员发展规范化、民主化之先河。

（二）特点分析

1.精巧的制度设计使全程“票决制”公开透明。全程“票决制”以“全程票决、全程公示、全程记实”为主要内容，三者互为条件，相互支撑，形成的一套“无缝衔接、规范透明”的工作机制。

一是实行全程票决。实行发展党员“四票决”制，也即在确定入党积极分子、发展对象和接收预备党员、预备党员转正等四个环节，均采用支部大会无记名票决方式。支部大会举行票决，有表决权的正式党员须超过应到会有表决权的正式党员的半数方可进行。无记名票决方式当场投票、计票、公布结果，形成票决报告。

二是实行全程公示。围绕需要票决的四个环节，提前把票决对象的基本情况以张榜公布、会议传达、手机短信等形式，在其工作学习的基层单位或居住地进行公示，接受群众监督。对群众反映的一般性问题如工作能力、个人性格等意见，经党支部考察分析后与实际相符的通过谈话反馈给本人；如在政治立场、理想品德、入党动机等被反映存在问题的，经调查核实后取消其相应资格。

三是实行全程记实。统一印制《发展党员全程记实表》，自入党申请人开始，以支部为单位“一人一档”建立全程记实档案。坚持谁主办、谁记录、谁负责、谁签字的工作原则，表中内容分别由发展对象本人、党委分管领导、党委考察人以及支部书记、培养联系人、入党介绍人等相关涉及人员如实填写，对重点事项做到一事一记，记录内容无异议后由党支部永久保存，实现党员发展工作的全程监控。

2.必要的优化机制让全程“票决制”有的放矢。全程“票决制”在增进程序中个体发展公开透明的同时，其先行的优化机制则实现对发展党员工作的宏观整体把控，增强全程“票决制”的针对性和目的性。

一是实施目标管理。以前5年发展党员平均数为基准，根据经济社会发展需要，研究提出2012～2015年全区新发展党员总量控制在 1600名左右，并对工人、农民和生产一线等方面的发展比例提出指导性要求。同时，要求全区27个党委（党工委）根据各支部入党申请人文化素质、水平能力和培养成熟情况，按照“自下而上、上下结合”原则，坚持灵活性与实效性相结合、共性与个性相结合、定性与定量相结合，科学提出下一年度培养计划和发展计划，呈报区委组织部同意后组织实施，坚持做到“成熟一个、发展一个”。

二是完善公推选优。建立“党组织推荐、党员推荐、群众推荐、群团组织推荐”等相结合的公推选优机制，规定28周岁以下青年推优由团组织负责，28周岁以上妇女推优由妇联组织负责，其他领域基层5人以上联名即可推荐一名人选，使公开推荐成为培养发展党员的主渠道。

三是注重均衡发展。该区对3年以上不发展党员的、没有35周岁以下青年党员的、没有女党员的基层党组织尤其是农村党组织，作为发展党员重点来抓，努力消除“空白点”。在农村实行“三倾斜”，即向专技人员、科技示范户、退伍军人和大中专毕业回村人员倾斜；在“两新”组织实行“两优先”，即生产一线专业技术人员和高中以上学历年轻骨干职工优先。

3.严厉的责任机制使全程“票决制”增强执行力。再完美的制度设计，如果执行不力，其生命力与价值也无法体现。而全程“票决制”后续的责任机制，通过加强党员为党的事业输送“健康血液”的党性意识和责任意识，增强其执行力。

一是明确责任分担。明确培养联系人、入党介绍人、党（总）支书记、组织委员和党委副书记、党委书记的五级责任主体，做到分工明确、职责清晰，任务具体。建立发展党员定期分析通报制度，各党委（党工委）每半年对所属各党支部年度计划执行情况进行一次检查并向区委组织部报告。把发展党员工作情况列入各级党组织书记抓基层党建工作专项述职的重要内容，与单位评先、提拔使用挂钩。

二是全员预警警示。对一年、两年、三年及以上未发展党员的基层党组织，分别实行发展党员“书面预警”、“黄牌警示”和“红牌警示”，受黄牌警示的，书记将被诫勉谈话；受红牌警示的，该基层党组织、书记和联系基层的干部评优评先“一票否决”，并视情给予组织处理。同时规定，基层干部的配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲以及近姻亲申请入党时，基层干部必须在确定入党积极分子之前向上级党组织报告，实行票决过程全程回避。

三是逐级责任追究。建立党支部、党（工）委、区委组织部三级责任追究层级体系，因未如实汇报、故意降低标准、违反程序、弄虚作假、瞒报失察或利用职权干扰发展党员工作的，追究培养人、考察人、介绍人以及党组织书记责任。

二、发展党员全程“票决制”的效应分析及运用建议

（一）发展党员全程“票决制”的效应分析

1.强化了基层党组织的责任感，提高了基层党组织负责人的党性意识。全程“票决制”的配套制度责任问效和追究机制贯穿党员发展全程，其具体的发展党员分色预警警示、发展近亲入党事先报告回避、党委预审等制度，做到“责任不下去、板子落下去”，也有效防止“带病发展”、“带病入党”等现象发生，实现了发展党员全程质量监控。今年区委组织部对发展党员工作进行专题督查，及时纠正10余起发展党员工作程序不到位、近亲申请入党未实行回避等问题。共有5个村党组织受到“书面预警”、2名村党组织书记被诫勉谈话，给基层党组织不规范发展党员带上了“紧箍咒”。

2.加大了对票决对象的鞭策激励，激发了要求入党的自觉性和荣誉感。实行票决制，并不是简单的“以票取人”。对票决中反对、弃权票较多或反映出明显问题的，还要认真调查核实，进一步增强党组织考察、教育的针对性和有效性，提升了后续教育、管理的成效，提高了票决对象接受教育和进行自我素质提升的自觉性，让票决对象真正做到敢于正视和改正自己的不足，力争全面发展。去年，有一位入党申请人在参与票决确定入党积极分子时，反对票超过半数，未能通过，但经过票决意识到了自己的问题所在，决定查找原因，吸取教训，改正不足，争取下一次票决时能够顺利通过。

3.有效保障了党员民主权利，凸显了党员的主体地位，扩大了基层党内民主。过去支委会“面对面”举手表决，不仅范围小，且很多人碍于情面，都是“感情举手”、“面子举手”。票决制的实行，实现了全体党员的“背对背”投票，且票本身不设权重，普通党员和支委会成员完全处于平等地位，彻底打消了普通党员心中的顾虑，可以完全按照自己意愿独立自主进行投票。对参与票决的对象而言，票决制的本身也是第一堂生动的党内民主教育课，从源头帮助他们树立了正确行使党内民主权利的正确观念。以前没被发展的人常常有意见，总以为里面有“猫腻”，现在通过“全程票决、公示、记实制”，入选的人“入得”明明白白、落选的人“落得”心服口服。

4.从源头提高了发展党员质量，保证了党员队伍的先进性和纯洁性。以前传统的支委会讨论确定初始提名权模式，缺乏有效的监督制度保障，普通党员没有渠道表达自己的意愿，本身也没有主动监督的内生动力，使得发展党员工作始终是少数人圈内忙，容易滋生拉关系、托人情等不正之风，发展党员的质量堪忧。票决制的实行，充分激发了党员群众参与监督的主动性和积极性，是骡子是马全部拉出来溜溜，发展谁真正做到了由大家说了算，党员质量大大提高。今年以来，全区已有6名入党申请人在公示期间被群众举报相关问题被暂缓提交支部大会票决。该区万市徐村去年开展试点工作以来，先后在公推的12名优秀青年中票决确定入党积极分子8名，之后再票决确定了5名发展对象，新发展党员学历明显提升、年龄明显降低，得到群众普遍认可。

（二）发展党员全程“票决制”的运用建议

1.要防范程序操作变形。制度体系健全和工作程序规范之后，接下来最主要的是抓好贯彻执行，确保执行不走样、不变形、不落空。全程“票决制”作为一种全新的党员发展模式，具有新颖性、严肃性、规范性等特质，每个环节丝丝相扣，不可或缺。因此，要发挥其功效，在实施初期，抓好制度办法的培训是首要任务，即把有关精神发动到所属的每一个党支部，把工作责任落实到每一名党支部书记，同时可以以现场观摩会的方式，让每个基层党组织负责人通过现场观摩的方式获得直观有效的教育，增强其操作能力。针对实际操作中有疑惑或不熟悉等可能情况，组织部门要提前设计应对预案，加强制度过渡期的初期指导。

2.要注意到制度上的分类设计。全程“票决制”是一种基层党组织发展党员的通用模式，适合机关、农村、社区和企业等各个层面，其基本程序无异。但在具体的操作中，要特别注意到每个层面特别是新经济与新社会组织个性差异，在制度细节设计时凸显其特殊性。如针对非公企业数量多、差异大、党组织单建率低等情况，可以实施委托式、联合式、挂靠式培养；实行发展党员全程双向公示，公示范围包括员工所在两新组织和户籍地，并获得户籍地党组织公示结果回执；在外来流动人员中发展党员，还可以通过函调、外调等方式征求流出地党组织的意见和建议，以增强这类组织发展党员的针对性和有效性。

3.要注意发挥机制的整体合力。全程“票决制”是一个系统性工程，既包括“全程票决、全程公示、全程记实”发展党员工作标准化体系，亦涵盖先行机制——党员队伍机构优化机制、后续机制——发展党员工作责任机制在内的配套机制。这三大机制形成了一套“无缝衔接、规范透明”的工作机体。每套机制作为整个机体的重要组成部分，对最大限度发挥全程“票决制”的效用起着不可估量的作用。如果任何一个环节出现短板，将使全程“票决制”元气大伤，甚至流于形式。只有发挥整体合力，全程“票决制”才能运作顺畅有力，真正发挥这一新生事物的最大效用。

4.要注意存量党员质量提高的同步推进。从提高党员整体质量的宏观视野而言，严把发展党员“入口关”的全程“票决制”，只是其中重要的一环，也即从源头上防止动机不纯者混入党内，保持党的纯洁性。但不可否认，有极少数人成为党员之后，由于不注意理论学习以提高自己的政治思想素质，加之市场经济的负面冲击等诸多原因，不能正确看待和处理名与利、权与利，发生党员价值观迷失和先锋作用缺失的状况，影响到基层党组织的凝聚力、号召力和战斗力。因此，从巩固党的执政基础高度去审视，如果全程“票决制”的推进和提高存量党员质量同步推行，构建起党员发展和管理工作的新陈代谢机制，必将大大提升基层党建的科学化水平。

三、发展党员全程“票决制”的几点启示

镇海区全省首创发展党员全程“票决制”一经发布实施，立即受到了各方面的关注。新华社、中央人民广播电台、中国组织人事报、浙江日报、宁波日报等给予了全面报道。一个基层政府的细微动作为何如此受关注？仔细究来，笔者以为，发展党员全程“票决制”作为党员发展程序的创新范式，其自身及创设过程中蕴含的多重价值维度，值得总结与推崇。

（一）全程“票决制”吻合了我党党内民主发展的趋势

发展是硬道理，民主也是硬道理。党的十六大从执政地位的高度提出了“党内民主是党的生命”的著名论断；党的十七大进一步提出“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”的理论，这是继十六大提出“党内民主是党的生命”之后，执政党在发展党内民主上最重大的理论创新，是党在党内民主问题上的新觉醒，是党的自身建设的一个历史性进步。

党员主体问题的提出，从根本上讲，是源于科学发展观“以人为本”的理性思考。党的基本性质决定了党员是党的主人，党员是党的工作、事业及党的建设的主体，党员理所当然地应成为党内生活的主体、党的领导的主体、党内监督的主体和发展党内民主的主体。党的事业的各项任务，首先要通过党员去完成；党经常强调的依靠群众，首先就是要依靠党员群众；党的建设的各项措施，最终都要体现在党员身上；发展党内民主的基本着眼点理应放在党员主体上。可以说，尊重党员主体地位是实现党内民主的根本保障。[2]

党已经确立了“尊重党员主体地位”的全新理念，但真正付诸实践还很难，不仅要着力培育党员主体意识和权利意识，激发党员发挥主体作用的内在动力，更为重要的是必要的制度机制的支撑。镇海区正是基于此，开始在党员发展程序上进行不断的制度探索，并在探索中逐渐完善与成型。在探索中，镇海区发现了“尊重党员主体地位”的突破口和实现途径——党员的民主权利保障与实现。党员作为党的肌体的细胞，是党的主体，也理应成为党的一切权力行使的主体。而党员行使党的权力则体现在党员集合行使民主权利的过程中，因为权利是“特定主体因某种优势而拥有的对社会或他人的强制力量和支配力量”，[3]这些民主权利最重要的包括党章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等。因此，可以说，没有党员权利的保障与落实，就没有党员的主体地位，党内民主只能是空中楼阁。镇海区实施的发展党员的“全程票决”，正是通过保障全体党员确定入党积极分子和发展对象两个环节的初始提名权，吻合了我们党党内民主发展的趋势，符合党内民主理论的内在规律。

（二）发展党员全程“票决制”是党务公开的应有之义

2004年，党的十六届四中全会规定“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”；2007年，党的十七大报告明确规定要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开”。在新修订的《中国共产党章程》中，对党务公开也有详细表述，“除依纪依法应当保密的重大事项外，将党组织的决策、决议、干部任免等党员关注的重大事项和热点问题以及党组织重要活动，通过一定的程序和方式，在适当的范围内予以公开。”党务公开的重要性可见一斑。

党务公开根源于公权力的属性。公权力有天然扩充的本性，因此公权力如果放在暗箱里，则会出现公权力扩张和扭曲，形成滥用和错用，本来应该为公民谋福祉的公权力就会变成任意践踏公民权利的洪水猛兽。所以，早在一百多年前，马克思对在权力机构服务的公职人员就提出了“经常在公众监督之下进行工作”的要求。如何使公权力不失去控制？前美国联邦最高法院法官路易斯·布兰代斯的一句名言，“阳光是最好的消毒剂”[4]。约束权力的最好方式就是把权力置于阳光下，以看得见的方式实现人们追求公平正义的诉求，于是政务公开、党务公开、村务公开便应运而生。

对于基层党组织而言，发展党员既是一种义务，又是一种权力，该权力的目的是源源不断地把符合条件的先进分子吸收到党内来，保持党员队伍的纯洁性。为实现此目的，必须贯彻实体与程序并重的原则，既要重视实体的设计构造，又要重视程序的具体安排，并严格遵守程序规则，用程序公正保证实体公正。镇海区依据党务公开的精神和原则，将发展党员这一党内事务纳入“阳光”之下，“全程票决、全程公示、全程记实”的举措使发展党员的权力行使和运行过程置于党员、群众的广泛监督之下，有效地避免了权力失控、决策失当、行为失范现象，是党务公开的生动实践。

（三）全程“票决制”的成功是基层敢于创新、勤于创新、巧于创新的范本

1.面对问题敢于创新。由于现有各级各类发展党员工作程序和操作办法，在一些环节多为原则性表述，使得在发展党员的具体操作中存在着“无章可循”、“无据可查”的状况，基层党组织程序操作随意性加大。“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇到界限的地方才休止，这是万古不变的一条经验。”[5]程序一旦偏离公开、公正的轨道，基层发展党员“程序空转”、“近亲繁殖”、结构失衡等问题难免就会出现。镇海区面对问题，大胆创新，变少数人行使权力为多数人行使权利，化原则为具体，通过全程“票决制”，有效防范了问题的发生。

2.抓住问题勤于创新。保持、发展党的纯洁性始终是马克思主义政党的根本要求，且随着形势和任务的发展变化不断丰富发展、与时俱进。考察镇海区发展党员制度创新之发展脉络，从2005年该区着眼于发展党员的程序规范化建设开始，到2012年7月推出全程“票决制”，从无到有，从小到大，历时7年，而且农村、社区、企业等基层支部在党员发展创新上也“遍地开花”，为全程“票决制”的推出奠定了坚实的基础。由此可见，镇海区推出全程“票决制”并非突发奇想，而是多年来在党员发展方面勤于创新并不断坚持的结果。

3.突破问题巧于创新。从发展党员的整体情况来看，各地普遍存在的基层党组织发展党员工作力度不够、程序不当和党员队伍年龄老化、结构失衡等问题，从基层具体操作层面来看，个别基层支部对发展党员缺乏整体工作规划和计划，存在盲目发展、指令发展等现象。实现问题突破就必须抓住问题的关键。“用什么办法能使人民养成权利观念，并使这种观念能被人们所牢记。结果发现，只有让所有的人都和平地行使一定的权利。”[6]镇海区的全程“票决制”技巧性地让普通党员无记名投票表决，让党员全程参与到党员发展的事务中来，在权利行使中增强普通党员的民主参与能力，并最终有效促进党员发展，创新便顺理成章。

[1]中共中央编译局.马克思恩格斯全集：第40卷[G].北京：人民出版社，1982：289～290.

[2]刘益飞.持之以恒地确立党员主体地位[J].中国党政干部论坛，2006，（3）.

[3]周永坤.法理学——全球视野[M].北京：法律出版社，2000：53.

[4][美]布兰代斯，胡凌斌译.别人的钱[M].北京：法律出版社，2009：122.

[5][法]孟德斯鸿.论法的精神：上册[M].北京：商务印书馆，1987：154.

[6][美]托克维尔.论美国的民主：上卷[M].北京：商务印书馆，1991：272.