把民办教育办得更有特色与活力

浙江省政协科技教育委员会

（浙江省政协，浙江杭州310025）

根据《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》和浙江省教育体制改革领导小组第一次全体会议精神，浙江省教育厅制定了《浙江省民办教育综合改革试点实施方案》（征求意见稿），提出了浙江省教育体制改革的总体目标和任务，系统设计了民办教育综合改革试点的线路图和时间表。确定2011年至2013年为试点期，选择宁波市、温州市、安吉县、德清县和浙江越秀外国语学院、宁波大红鹰学院、温州大学城市学院为改革先期试点；2014年至2015年为省内推广期，在全省范围内全面推广改革成果，完成国家交给浙江省的综合改革试点任务。

目前，浙江省教育厅与浙江省人力资源和社会保障厅等部门积极联系，就民办教育综合改革涉及的政策问题进行探讨；宁波市制定《宁波市中长期教育改革和发展规划》［1］，并根据规划精神起草了《民办学校分类管理试点工作实施方案》，涉及民办学校分类管理的十个方面，形成了一系列改革措施；温州市全面启动改革试点，出台了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》［2］（以下简称《意见》）和九个与之配套的实施办法，全面开展制度重建，打造教育发展的良好格局；安吉和德清县内的民办学校以及宁波大红鹰学院等民办高校，积极开展综合改革试点工作，在自身权限范围内制定方案、先行先试。

一、推进浙江民办教育综合改革面临的问题

浙江省政协科技教育委员会委员和浙江省民办教育协会专家，就浙江省民办教育综合改革试点情况开展了专题调研。调研组先后到宁波市、温州市、德清县、安吉县及相关民办高校，全面了解民办教育综合改革试点开展的情况，在对调研资料进行整理和分析的基础上，认为浙江省民办教育综合改革仍面临以下问题。

（一）试点成果需形成经验并作进一步推广

温州市改革试点的一个《意见》和九个实施办法，从实际出发探索了一条充满生机和活力的民办教育发展新路。它立足于民营经济发达地区的市情特点与民办教育发展的阶段性特征，广开办学门路，广纳社会资金，既鼓励捐资办学，也鼓励出资、投资办学；既提倡不拿回报，也正确对待合理回报，形成了区分合理的教育公共政策体系。温州市新政的出台在社会上引起了积极反响，同时也热切期望温州市政府能进一步拿出管理层面的经验，以供全省乃至全国借鉴。

由于学校法人属性、教师身份、收费管理以及税收等方面政策的权限仍集中在国家有关部委，要顺利推进改革，仍需国家层面政策的进一步调整。因此，浙江省推进民办教育综合改革，还应在先期试点的基础上认真总结经验，尤其应关注温州市立足于民营经济发达的市情特点和民办教育发展的阶段性特征所形成的教育公共政策体系的实施情况，争取国家部委的政策支持，逐步推进民办教育综合改革的实施。

（二）公、民办学校存在“同质化”发展倾向

在深化教育体制改革中，一些市、县政府采取一系列措施促进民办教育发展，在一定程度上满足了民办学校发展的需求。但这也可能形成“同质化”的倾向，即用评估公办学校的办法评估民办学校，对民办学校与公办学校同样管理，同质发展，从而背离发展民办教育的初衷。因此，发展民办教育应明确以下三点认识。

第一，发展民办教育是公共管理改革的必然结果。要变“万能政府”为“有限目标政府”，使相当部分公共产品（包括教育）交由社会、市场提供。

第二，发展民办教育有利于利用市场机制配置教育资源。在终身学习拉动教育全面改革发展的新时代，以市场机制调配教育资源的民办教育能更主动、快捷地满足个性化、多样化的学习需求。

第三，发展民办教育有利于促进公共机构的改革。凡由公共财政支撑的公办机构无一例外（包括学校）容易产生官僚、低效的通病，政府都期盼借用民办机构（包括民办学校）的机制优势，对公办机构（包括公办学校）进行改革。

（三）民办教育必须质量与数量并重发展

当前我国教育的总体规模已经迅速扩大，“上学难”的问题已经基本解决，“上好学”的问题成为主要矛盾。因此，尽管在一定时期、一些地区、某些领域，民办教育的补充性作用依然存在，但总体而言，民办教育向着优质教育发展转型已经成为不可逆转的趋势。目前浙江省学龄人口规模及其在城乡间的分布正在发生变化，适龄人口总量正在减少。民办学校要实现可持续、高质量的发展，必须从注重规模发展转变到提高质量上来。

调查发现，目前浙江省许多民办学校仍然是以规模求发展，缺乏探索适应民办学校教育创新和办学特色的管理方式。政府的当务之举是通过政策引导民办学校转向内涵发展，充分发挥财政资金和优惠政策的作用，使办学水平高、教学质量好、特色鲜明的民办学校得到更多的支持，从而促进民办学校办学模式、管理体制和人才培养模式的创新。在支持各类民办学校发展的基础上，加大对不以营利为目的的学校和忠诚党的教育事业、有高度社会责任感的民办教育工作者的支持力度，使民办学校为社会提供多样化、高质量的教育服务。

二、关于推进浙江民办教育综合改革的建议

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》［3］（以下简称《纲要》）提出，“大力支持民办教育。鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育，支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高办学质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”。这些论述深得广大民办学校举办者、管理者的真心拥护，获得高度好评。因此，要推进浙江省民办教育综合改革，就要为民办教育发展创造更好的政策环境。

（一）尽快出台扶持公益性民办学校发展的公共财政政策

《纲要》规定，“健全公共财政对民办教育的扶持政策，政府委托民办学校承担有关教育和培训任务，拨付相应教育经费。县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校”。近年来，浙江省部分市、县已经落实这一政策，建立了民办教育发展专项资金，每年安排一定比例经费用于民办学校的奖励、补助和教师培训等。建议浙江省财政根据全省民办教育发展情况，落实《纲要》要求，尽快建立浙江省民办教育发展专项资金，支持民办教育事业发展。重点应支持一部分产权清晰、坚持公益、不求回报的民办学校，提高学校办学水平与教学质量，凸显办学特色。同时，还应积极发挥政府财政的杠杆作用，利用贴息、税收等形式资助广大民办学校的健康发展。

（二）给予民办学校教师平等待遇

《民办教育促进法》［4］规定，“民办学校教师与公办学校教师享有同等的法律地位”。但目前民办学校教师的职业吸引力不强，队伍不稳定，其主要原因是教师待遇较低。浙江省先期开展试点的宁波市、德清县和安吉县，通过给民办学校一定数额的事业单位编制和对符合条件的民办学校教师给予按事业单位标准交纳养老保险等方式，较好地解决了一些教师的待遇问题。在推进浙江省民办教育综合改革的进程中，应认真总结各地经验，出台有关政策，在教育管理中坚持公平理念，突出民办学校特点，给予民办学校教师与公办学校教师同等的待遇。

（三）赋予民办学校更多办学自主权

政府应创造“管而不死、活而不乱”的宏观管理体制，让符合条件的民办学校在具体办学过程中拥有更多的自主权。目前民办学校的办学自主权主要涉及以下三个方面。

1.专业设置自主权。作为应用型本科教育及高等职业教育的民办学校，衡量办学优劣的一个重要指标就是就业率的好坏，因而在专业设置上必须紧紧围绕市场的需求及时调整。近年来，世界上一些国家（包括中国）纷纷开展以“智慧国家”和“智慧城市”为内容的信息化建设，物联网、云计算、第四代移动通信等信息技术的快速发展，对信息产业的人才需求不断增大。2011年，浙江越秀外国语学院要求设立“网络传播学科”，宁波大红鹰学院要求举办“物联网专业”，都未能获得批准。目前，国家已批准一部分公办高校可以自行设置专业，更需要紧扣市场脉搏的民办高校是否也可拥有专业设置权，是可以尝试的。建议政府出台相关政策，允许符合条件的民办高校具有专业设置权，实行备案制。

2.收费自主权。学费收入是民办学校当下最主要的办学资金来源，在目前民办学校办学成本几乎与学费持平的情况下，这一矛盾愈显突出。建议浙江省根据各地情况出台相关政策，允许民办学校收费实行指导价下的浮动价，报价格主管部门备案并向社会公示后执行。

3.招生自主权。要鼓励城市市区优质民办初中依据学生提供的特长证明和学业成绩单经面试择优录取；为有意跨区域就读民办高中的考生提供网上报名和录取的便捷通道，网上录取的新生报省、市教育行政部门统一办理学籍登记；支持被评为省级和国家级重点民办中等职业学校跨区域招生，并允许率先实行免试入学；允许民办高职院校和民办本科院校经批准后进行自主招生试点。

（四）引导民办学校创新改革发展

要以《纲要》为主线，积极转变办学理念、发展方式和学校管理模式，引导民办学校开创改革发展新局面。

1.转变办学理念。引导民办学校重新思考为什么要办学，怎么办好学，培养什么样的人，怎么培养人等问题。明确只有具备积极科学的教育理念，崇尚投资育人的精神，才能真正办好民办教育。

2.转变发展方式。目前学龄人口规模及其在城乡间的分布正在发生变化，适龄人口总量正在减少。民办学校要实现可持续、高质量的发展，必须从注重规模发展转变到提高质量上来，实现内涵发展、特色发展。

3.转变学校管理模式。引导民办学校主动参与现代学校制度建设的实践。充分利用体制灵活的优势，实施和探索现代学校制度建设，使学校的法人治理结构、管理规章向现代化管理水平迈进。

（五）进一步加强民办学校内部管理

虽然《民办教育促进法》对民办学校内部管理体制进行了明确规定，但在实践中暴露出许多问题，部分民办学校存在家族化办学倾向，有的民办学校校长无法独立行使管理职权。现阶段我国民办教育的整体发展尚未超出家族化管理阶段，当家族化规模超过一定限度，其管理模式的弊端就会日渐显露。从长远看，民办学校家族化管理模式将随着教育的发展，不断吸纳现代学校制度的精髓，其管理模式更趋优化。随着民办教育的持续发展，走专业化管理道路就成为其必然的选择。因此，要按照建设现代学校制度的要求，结合民办学校自身特点，进一步明晰董事会（理事会）成员的组成和运行规则，明晰董事会和学校管理者之间的关系，保障校长独立行使管理职权，使民办学校管理充满生机与活力，富有时代特征。

（六）争取政策支持，改善民办教育发展环境

目前，国家对民办学校的一些优惠政策尚未落到实处，主要原因是法律与法律之间、法律与政策之间衔接不够。要改善民办教育发展环境，就需要政府有关部门协调一致，借鉴、吸纳改革和试点的成功经验，制订并落实各项对民办学校切实可行的政策。

1.明确民办学校的法人属性。《民办教育促进法》规定“民办教育事业属于公益性事业”，而1998年颁布的《民办非企业单位登记暂行条例》规定民办学校必须到民政部门登记，领取《民办非企业单位（法人）登记证书》，这一做法一直未因《民办教育促进法》的颁布而改变。将民办学校定性为“民办非企业法人”，导致了民办学校教师的身份不明。这是民办学校教师法律地位低下的根源所在，使他们社保政策有别、合理流动受阻，也造成了民办学校师资队伍的不稳定。因此，建议浙江省有关部门重视研究综合改革试点的经验，争取国家层面另行制订相关规定，或授权民办教育综合改革试点试行由省人民政府制订的“非营利性民办学校登记管理暂行规定”，以推动民办教育综合改革的发展。

2.明晰民办学校产权制度。《民办教育促进法》规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累享有法人财产权，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，“民办学校偿清上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”。该法只对法人财产加以了保护，而对办学者的权益有所制约，因此间接损害了办学者的主体权益，挫伤了他们的办学积极性，使他们缺乏安全感，有的甚至靠钻政策漏洞来保护自身利益。因此，要维护民办学校举办者的合法权益，就一定要落实学校的法人财产权。2010年广东省出台了《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》［5］，规定民办学校举办者有“举办权”与“转让权”，这就间接承认了投资人对民办学校法人财产的所有权。浙江省在推进民办教育综合改革的试点中，应积极争取国家有关部委对《民办教育促进法》相关条款进行修改，或允许民办教育综合改革试点省以地方立法或行政规章的形式重新予以明确。

3.制订税收优惠政策。国家《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》［6］（财税〔2009〕123号）中规定免税资格条件之一为：“投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利。”这与《民办教育促进法》的相关规定不相统一，导致绝大多数民办学校无法通过免税资格认定，成为企业所得税的纳税主体。财税〔2004〕39号文件［7］规定，“政府举办的职业院校为在校生提供实习场所而举办的企业，对其从事项目取得的收入免征营业税和企业所得税”，这一政策出台于《民办教育促进法》之后，但把民办职业院校排除在税收优惠之外。因此，政府有关部门应结合浙江省试点情况，让国家财税部门充分认识到民办学校是自负盈亏的组织，资产增值是其发展的需要，而非都是以营利为目的的；对民办学校给予税收优惠，应看成是对办学者投资成本的补偿与激励。

4.明确民办学校财会制度。民办学校现在执行的会计制度有民办非企业的、企业的、事业单位的以及股份制的等，会计报表难以反映学校的真实运行情况。登记为民办非企业法人的民办学校如按要求执行《民间非营利组织会计制度》，无法体现出资人出资部分所形成资产的所有权，也不能取得经济回报。因此，建议根据浙江省民办教育综合改革试点情况，并参考有关省市的做法，对民办学校财会制度作出规定。如上海市2008年出台了《上海市民办高等学校财务管理办法（试行）》［8］和《上海市民办高等学校会计核算办法（试行）》［9］等，可供浙江省借鉴。

［1］宁波市中长期教育改革和发展规划（2011－2020年）［N］.宁波日报，2011－05－18（A8－A9）.

［2］关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见［EB/OL］.（2011－12－31）.［2012－01－20］.http://edu.zjol.com.cn/05edu/system/2011/12/31/01811 7318.shtm l.

［3］国家中长期教育改革与发展规划纲要［EB/OL］.（2010－07－29）.［2011－11－25］.http://www.gov.cn/jrzg/2010－07/29/content_1667143.htm.

［4］中华人民共和国民办教育促进法［EB/OL］.（2005－07－28）.［2011－11－17］.http://www.gov.cn/test/2005－07/28/content_17946.htm.

［5］广东省实施《中华人民共和国民办教育促进法》办法［EB/ OL］.（2011－08－04）.［2011－12－05］.http://www.szgm.gov.cn/content/2011－08/04/content_5906649.htm.

［6］关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知［EB/ OL］.［2011－12－03］.http://www.chinatax.gov.cn/ n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/9368034.html.

［7］财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知［EB/ OL］.［2011－12－03］.http://www.whgs.gov.cn/cms/ whgs03/laws/02/030202/200402050190.html.

［8］上海市民办高等学校财务管理办法（试行）［EB/OL］.（2011－07－10）.［2011－12－05］.http://www.edu315.cn/plus/view.php？aid=1361.

［9］上海市民办高等学校会计核算办法（试行）［EB/OL］.（2009－01－09）.［2011－12－05］.http://www.huaue.com/mxdt/200919173824.htm.