捷克高等教育市场化改革研究

何雪莲

（中国传媒大学高等教育研究所，北京100024）

捷克高等教育具有600多年的传统。这个中欧小国拥有7.9万平方公里国土，1 032万人口。［1］1989年“天鹅绒革命”之后，捷克政治经济改革成效显著，国际观察家将捷克与波兰、匈牙利、斯洛伐克三国一起，纳入“第一方阵”国家。作为东欧剧变后最典型的右派政权之一，克劳斯政府一方面大刀阔斧地推行极端自由主义的“休克式”私有化，另一方面，其社会保障与福利却超过了中东欧大多数左派执政的国家，表现为：捷克的失业率从1991年的4.1％降至1995年的2.9％，不仅为东欧最低，在全欧也是就业最充分的国家。由于激进私有化与高福利政策并存，捷克因此而号称为“休克中的福利国家”，捷克的转轨被认为是一部“效率与公平的协奏曲”。［2］不过，捷克的高等教育改革与政治经济改革却没有同步。在高等教育领域，捷克徘徊在免费与不公之间，市场化改革步履蹒跚，公平因此严重受损。

一、高等教育的免费与不公

至今，捷克公立高等教育仍然免费入学，极度依赖政府拨款。“自1994年以来，捷克大学预算稳步减少，没有哪一届政府，包括宣称要建立知识社会的当前社会党政府，在帮助高等教育摆脱财政困境方面采取任何实质性措施。预计大学累积赤字相当于其总年度预算的1/3。”“高额预算赤字，以及政府的工作重点（养老金、卫生保健、社会和失业福利），考虑到这些，至少在可预见的岁月中，大学在争夺政府支出的战役中，取胜希望渺茫。”［3］

根据《2001教育一览》（Education at a Glance，2001），2001年OECD（经合组织）国家中第三级教育系统的平均支出为GDP的1.6％，在捷克，这个数据低于0.9％；从第三级教育生均支出来看，按购买力平价计算，捷克为5500美元，位居OECD国家倒数第四。［4］“总之，高等教育公共支出有限，致使高等教育容纳能力有限，在此方面，捷克是一个尤其生动的例证。”［3］

由于财力有限，公立大学不得不限制学生人数，公立大学入学竞争极端激烈。某些学科领域的入学需求甚至是供给的10倍，最好的大学每年仅能接纳约15％的申请人。在捷克，接受高等教育的经济回报从1988年到1996年间增加了两倍，受过第三级教育的个人平均收入比中学毕业生高1.8倍，而OECD国家的平均比率是1.63（匈牙利1.84，美国1.8，法国1.69，德国1.57，挪威1.32）。［4］如此，更显得高等教育一席难求。这一点可以从2000/2001学年这个特例中体现出来。1995年捷克教育部决定延长义务教育：从1996年起，小学年限增加一年。结果是，在2000/2001学年，高等教育失去了一整年的中学毕业生生源。不过，2000年秋季大学申请者并没有因此大幅减少，实际申请人数反而有所增加，因为往年名落孙山者纷纷借此难得机会申请入学，期望跻身于大学之列。但捷克的大学还是拒绝了近一半的申请者（各个学科领域情况不同）。1999/2000学年更具代表性，尽管捷克政府在引入私立机构后缓解了一定的压力，但高等教育需求依然高出容纳能力的2倍。［5］

考虑到可能的社会影响，政府不赞成在公立机构引进学费，但矛盾的是，目前的形势明显有利于富裕家庭的学生。大学名额更多地流向高社会阶层子弟。公立大学虽不收取学费，但每年学习费用将近法定的10倍。2001年，在“一所著名大学”的法律学院中，入学考试费涨到100 000克郎（近3 000美元），没有人对此起诉或负责。［6］在捷克，各高等教育机构自行决定准入机制，因此入学考试与测评存在不可比性和不透明性，这为各种形式的腐败敞开了大门，对此捷克报纸时有报道，但并没有引起准入政策的任何改变。

不公蔓延到中学。20世纪90年代初，捷克知识界、经济界和政治界精英发起成立所谓的“多年”制古典中学（“Multi-year”Gymnasia），这是一种严格控制招生人数（约占相当年龄群的10％）的精英中学，具有严格的选择性，社会出身对于进入大学的影响已经在中学水平上体现无遗。［4］

综上所述，在1989年以后，捷克高等教育的不公日益加剧。教育机会平等，大学向工人阶级子弟开放，人们被灌输此类幻想长达40年。［9］但在1989年后，捷克高等教育准入依旧较难，“来自贫穷家庭的学生难以进入大学，在第三级教育平等准入方面，捷克在OECD国家中有最坏的记录”。［3］捷克科学院社会分层研究所所长 Petr Mateju说，“低入学率和高不平等造成人才的巨大浪费，极大地削弱捷克的经济竞争力，与已经改革大学、挖掘人力资源的国家相比，捷克落在了后头。我们依然期待在我们成为欧洲露天博物馆之前，政府能够足够强大并有勇气改革。”［9］

问题是，如何改革？面对捷克高等教育现状，《欧盟2000年议程》建议：捷克应将高等教育财政多样化，教育和研究一体化，高等教育供应多样化（私立教育、终身学习），改善大学的战略管理，发展非大学部门。［10］而更为具体的方案是“执行成本分担，并为贫困学生提供财政资助，将解决高等教育不公平的危机”。［3］

二、私立高等教育发展缓慢

1994年捷克出现过执行成本分担的努力。这一年迅猛增加的求学者远远超过了大学的容纳能力，由于财政拨款有限，法律又禁收学费，公立大学也无计可施。一些经济学家和相关人士共同拟定了一个收费计划（类似于“澳大利亚高等教育贡献计划”），但该计划因大学校长以及参议员的反对而未果。他们反对的理由是：收取学费可能减轻政府责任，却加重民众负担。［11］

直到1998年4月通过新的高等教育法，高等教育财政政策才有所松动：大学可以在学生服务、住宿与伙食费、捐赠、校产收入、出租或出售、培训、考试、出版、咨询以及鉴定认可等方面创收。不过，真正能赚钱的两个渠道（成立私人公司、收取学费）依然被禁止。在2003年高等教育机构年度预算中，机构自己的创收仅占预算的21.5％，大学依然严重依赖政府拨款。［12］

1998年高等教育法的最大成果，是私立高等教育的诞生。1990年高等教育法虽然对设立私立高等教育机构开禁，但拒不将其纳入国家鉴定，私立机构颁发的学位文凭不被教育部认可。在1998年高等教育法颁布前，捷克高等教育由公立大学一统天下，提供一贯制的硕士课程。转型十年之后，私立高等教育才得以立法，与大多数前苏东国家相比整整晚了十年（多数前苏东国家私立高等教育在1999年已经颇具规模）。在1999年1月至8月期间，捷克私立高等教育机构获政府许可的有3所：银行学院（Banking Institute）、布拉格旅馆学院（Prague Hotel College）和欧洲工艺学院（European Polytechnical Institute）。［13］

根据捷克1995年第248号关于非营利性组织的法令，私立机构成立时如果定位为非营利性机构，可以获得资助，1998年高等教育法对此加以确认：“私立高等教育机构如果归类于公用事业组织（Public Utility Organizations），教育部对其获得鉴定的学习课程和终身学习课程以及相关的学术、研究、发展、艺术或其他创造性活动予以资助。资助资金的使用和帐目要符合国家预算支出的一般规定（1998年高等教育法第40条）。”但这种资助到2003年为止仅仅出现过一次。［14］

新生的私立机构严重依赖学费，力量弱小。2008年，就读于公立机构的学生（非外语专业）一年所有费用加起来（包括书本、衣食住行等）为3 065美元，就读于私立机构的费用为13180美元。［15］2000/2001学年，新成立的14所私立机构总共招收学生仅2 000人。［11］2004/2005学年，尽管私立机构比公立机构多10所，但学生人数仅占公私立学生总数的6.41％。［16］2006年，第三级教育毛入学率为50％，超过29万名学生进入公立大学，而私立机构的学生为3万人，不足学生总数的10％。［17］

与私立机构竞争的不仅是公立机构，还有升格后的公立第三级职业机构。公立第三级职业教育机构自1992年开始发展，主要提供应用型课程。在捷克，政府并不鼓励私立机构发展，但热心于将公立第三级职业教育机构升格，2004年高等教育法修正案促使公立第三级职业教育机构升格为非大学的高等教育机构，与私立机构并行。［18］

1998年高等教育法将私立机构定位为“非大学高等教育机构”，先入为主地限制了私立机构的后续发展，这意味着私立机构主要提供学士课程，少量通过鉴定也可以提供硕士课程，但不允许提供博士课程。2004年，28所私立机构中仅7所经过鉴定有权开设硕士课程。［19］

总体来说，“与中东欧其他国家不同，捷克中学后教育系统不鼓励私立高等教育的发展。事实上捷克法律没有任何关于新的非大学机构（捷克语境下的重要创新）的功能、结构和管理的条款。这意味着非大学机构未来发展和状况的不确定性，尽管具有紧张和抗拒，非大学机构几乎完全受制于法律的执行过程。［20］

三、高等教育市场化举步维艰

1998年，捷克高等教育法促使高等教育财源多元化，但还是过于保守。“高等教育面临的困难是缺乏资金，执政者不愿意改革以扩大高等教育受益面。”［21］对高等教育市场化改革缺乏动力，执政者是因为选票，大学决策者是为了免责。转型之初，一方面捷克高等教育被赋予了几乎是完全的自治，但是新获得的大学自治主要被大学用来改革课程（扩大人文学科和社会科学），并清除教师和学生准入政策中的政治标准；“另一方面，尤其是在转型的后来阶段，自治经常被用于阻止意义深远的改革，以免于大学管理者为其预算和战略计划承担更大责任”。［9］

2001年秋季，财政危机引发公立大学教职员和学生的罢课和抗议。政府许诺大大增加公共支出以缓解困境，但无法兑现。纵观捷克高等教育，其市场化改革一直步履维艰：1994年试图收费的计划流产；1998年高等教育法准备过程中，各政治派别曾就公立大学是否收费展开了激烈争论，最后，反对收费占了上风；2001年高等教育法修正案也遭遇了类似命运。2001年，关于高等教育法的修正案旨在启动更彻底的市场化改革：即允许公立机构招收自费生；允许大学注入资金成立合资或独资公司；启动学生贷款；针对贫寒子弟，在食、宿、行三方面加以补助。以上一系列措施再度遭拒：2002年春，修正案递交给捷克议会，其中大部分内容遭到否决，仅存的硕果不过是确认了早已存在的收费双轨制；承认终身学习课程（Lifelong Learning Courses），允许获得鉴定的学习课程向终身学习者开放。许多学生借此积累学分，将学分转换成正式文凭，成功地通过大学准入程序（大学承认其总学分的60％），名正言顺地转入正规的全日制公立大学。［14］这相当于公立大学的变相收费。

比起激进的经济私有化改革，捷克高等教育市场化改革却大大滞后，表现为：（1）尽管经济私有化轰轰烈烈，但捷克政府并不鼓励私立高等教育发展，私立高等教育直到转型十年之后才出现，而且在最初就限定了私立机构的层次；（2）尽管高等教育供不应求，博洛尼亚宣言也一再要求2003年之前实现结构转型，但捷克公立机构依然强烈抵制非大学层次的本科教育；（3）尽管财政吃紧，民意也赞成教育市场化，但捷克政府及公立大学决策层仍坚持公立高等教育免费，也不打算建立学生贷款系统。

公立大学免费、私立机构不受重视，加上学生贷款系统缺失，捷克高等教育市场化一维跛足。在OECD国家，私人资金约占第三级教育机构预算的25％，在其他国家，如澳大利亚、加拿大、南韩以及美国，这个数字超过40％。作为配套措施，学生贷款可为贫寒子弟提供财政资助，OECD国家学生财政资助平均占高等教育总支出的15％，澳大利亚、加拿大、英国和美国在20％ ～35％之间。但在捷克，私人资金在整个公立大学预算中不足15％（法律不允许收费），学生财政资助只有高等教育总支出的7％。［3］

2005年，捷克第三级教育机构包括28所大学、36所私立非大学高等教育机构以及174所第三级职业学院（其中47所为私立）。［22］捷克当局认为高等教育扩张已经完成，接下来的任务，是提高高等教育竞争力、促进高等教育国际化。问题是，保守的政策大大加剧了高等教育的不公，而且仅凭政府财力是否足以提高高等教育的竞争力？

或者说，套用上世纪80年代末期以来席卷全球的市场化套路来审视捷克高等教育，本身就有先入为主之嫌？每个国家有每个国家的特有路径，为何一定要强求一致？处方是现成的，我们尽可以对捷克高等教育指手划脚，但终究还是要尊重一国的传统和精神气质。如此种种，都值得进一步思量。

［1］捷克概况［EB/OL］.［2011-06-01］.http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-06/19/content_447185.htm.

［2］金雁，秦晖.“捷克奇迹”与“捷克陷阱”（上）［EB/OL］.（2005-06-20）.［2011-12-03］.http://bbs.pinggu.org/thread-28626-1-1.html.

［3］Petr Mateju.Czech Universities：Deep Crisis，Few Prospects［EB/OL］.［2011-12-03］.http://isea-cz.org/Aktuality/ Posledn％C3％AD％C4％8Dl％C3％A1nkyakoment％C3％ A1％ C5％ 99e/tabid/64/articleType/ArticleView/articleId/409/Czech-Universities-Deep-Crisis-Few-Prospects.aspx.

［4］Reforming State Governance（2003）［EB/OL］.［2011-10-15］.http://www.cerge-ei.cz/pdf/books/tale1/III.pdf.

［5］Randall K.Filer.Daniel Münich.Responses of Private and Public Schools to Voucher Funding：The Czech and Hungarian Experience［EB/OL］.［2011-10-25］.http://129.3.20.41/eps/hew/papers/0012/0012002.pdf.

［6］Lubomír Lízal and Ev.en Koôenda.The Paradox of Czech Crusaders：Will They Ever Learn the Corruption Lesson？［EB/ OL］.［2011-12-01］.http://www.cerge-ei.cz/pdf/wp/ Wp171.pdf.

［9］Petr Mateju.A Lack of University Reform Imperils the Ability of the Country to Compete［EB/OL］.（2005-10-16）.http://www.praguepost.com/P03/2004/Art/1118/opin4.php.

［10］Tamás Berky，éva Kellermann，Edina Kozsik，Gabriella Mózer.The Role of Higher Education and Training in Preparing the Visegrad Countries for EU Accession［EB/OL］.［2011-10-22］.http://www.tpf.hu/pages/books/index.php？page_id=35＆books_id=17.

［11］Petr Matějü，Blanka Rˇeháková，Natalie Simonová.Structural Growth of Inequality in Access to Higher Education in the Czech Republic［EB/OL］.［2011-12-02］.http://minds.wisconsin.edu/bitstream/handle/1793/44179/BB038Mateju Paper3.pdf？sequence=4.

［12］Věra Czesaná.Vocational Education and Training in the Czech Republic［EB/OL］.［2011-10-24］.http://www.oecd.org/dataoecd/45/57/45164639.pdf.

［13］Database Student-parent Cost by Country（The Czech Republic）［EB/OL］.（2005-10-17）.http://www.gse.buffalo.edu/org/inthigheredfinance/region_europe_Czech.html.

［14］Jon File and Leo Goedegebuure（Eds.）.Real-time Systems Reflections on Higher Education in the Czech Republic，Hungary，Poland and Slovenia［EB/OL］.（2005-04-30）.http://www.utwente.nl/cheps/documenten/engbook03realtim esystems-pdf.

［15］Higher Education Finance and Cost-sharing in the Czech Republic［EB/OL］.［2011-12-02］.http://gse.buffalo.edu/org/inthigheredfinance/files/Country_Profiles/Europe/ Czech_Republic.pdf.

［16］The Education System in the Czech Republic［EB/OL］.（2005-11-06）.http://www.eurydice.org/Eurybase/Application/frameset.asp？country=CZ＆language=EN.

［17］Czech Statistic Office.Statistical Yearbook of the Czech Republic2007：Universities［EB/OL］.（2008-05-23）.http://www.czso.cz/csu/2007edicniplan.nsf/engkapitola/10n1-07-2007-2100.

［18］Survey of Higher Education Systems［EB/OL］.（2005-10-26）.http://www.planning.ed.ac.uk/Pub/Documents/IMHEsurvey04.pdf.

［19］Dominic Orr.Can Performance-based Funding and Quality Assurance Solve the State vs Market Conundrum？［EB/OL］.（2005-10-23）.http://www.palgrave-journals.com/cgitaf/DynaPage.taf？file=/hep/journal/v18/n1/full/8300071 a.html＆filetype=pdf.

［20］Cerych Ladislav.Recent Developments in Czech Higher Education［EB/OL］.（2005-10-19）.http://www.bc.edu/bc _org/avp/soe/cihe/newsletter/News12/text7.html.

［21］Lubomír Lízal and Ev.en Ko？enda.The Paradox of Czech Crusaders：Will They Ever Learn the Corruption Lesson？［EB/OL］.（2005-10-23）.http://www.cerge-ei.cz/pdf/ wp/Wp171.pdf.

［22］Matějü，P. Country Report Czech Republic［M］// Schwarzenberger，A.（Ed.）.Public/private Funding of Higher Education：A Social Balance.Hannover：HIS，2007：109-135.