我国经济类行业协会建设中的问题和发展保障——为中国烹饪协会成立25周年而作

文/张经

回顾：经济类行业协会发展迅猛

改革开放以来，我国的行业协会有过很大的发展。之所以称为“有过”，是因为在国际性金融危机之前中国入世后一段时期，经济类的行业协会发展极为迅猛。表现有三：

一是数量。据统计，各种社会组织在2002年为14万家，2004年24万家，2009年底为41.4万家，2010年为43.4万家，2010年底为44.6万家。行业协会等经济类行业组织也从20世纪末的1.2万家，2003年的3.6万家，发展到2008年的6万多家，现在已有7万家左右。其中还不包括全国工商联系统中冠名为“商会”的经济类社会组织。这类商会2002年为5077家，到国务院办公厅36号文件出台前，已达8200余家，到2010年底为1.1万家。

二是作用。总量约全国三分之一的行业协会，按照党中央对行业组织提出的要求∶“规范行为，提供服务，反映诉求”，在国内市场上和社会主义经济建设中发挥了自己应尽应为的作用。

第五届产业大会

三是多次得到中央的肯定，无论是党的中央全会还是一年一度国务院向全国人大提交的《政府工作报告》，那几年的重要文件只要涉及到经济建设和市场发展，行业协会就是必须被提到的一员。其间，行业协会作为社团的代表性组织，基本上和所谓的“中介组织”逐渐拉开了政治、理论上的距离，被归并为社会管理的重要成员。

微观层面的梗塞与宏观角度的停滞

但从2007年开始的国际性金融危机以来，我国经济类行业协会与商会的建设与发展出现微观层面的梗塞与宏观角度的停滞。大致可表现为六个方面：一，行政力量随着国际经济形势的演变而回潮，国内各级部分政府由于经济、金融等诸方面的困难退而拣起历经三次全国性的行政体制改革所丢弃的不属于行政的权利，简单而粗糙的传统意义上的行政执政思维与方式是现有的各级政府与公务员仍然所熟悉而满足的；二，21世纪最为重要的政治风向标——从中央级到地方的平面与网络媒体不能真正独立地观察与思考社会与市场，对广大群众特别是官员能产生起码影响的舆论视角，没有摆脱从“可发型稿件”进步到“可研型观点”的违反职业基本道德的桎梏，在涉及行业协会等社会组织的实政问题面前，将其归纳为行政实力的一部分，从而使社会感受不到行业协会的魅力；三，经济金融形势的瞬息万变，迫使以往大部分精力放在改革焦点上的行政力量转而放在如何应付局势的变化的被动应付中，导致近来的有关国务院精神与正式文件中对行业协会的提法大为减弱，社会管理的主要力量扭曲地被行政权力取代了包括行业协会在内的社会组织；四，包括行业协会在内的社会组织由于前一阶段的发展缺乏理论指导和法律保障所引发的老问题与现阶段得不到社会管理总任务的承认和不能正式成为社会管理成员等问题所激发的新问题交织在一起；五，部分行政部门执政能力不堪同国外经济发展水平大致相当的国家的政府或行政部门相比，如那些国家的行政部门可以熟练地将游离于政府之外的行业协会等社会组织同跨国公司一样作为自己巩固政权和拓展国内外市场的有力工具，而我国大部分政府机构和行政部门只能在社会组织理论的低级阶段看待和利用行业协会的初级职能，对其可以在现在和未来的国家内部的社会管理和建设中，在国内和国际两个市场的发展中发挥政府不能发挥、不可替代又不可或缺的地位和作用等问题知之甚少甚浅甚一般；六，社会管理的制度设计需要认真研究和落实。

与社会主义市场经济体制的要求尚存差距

我国的行业协会无论从制度设计和建设、现实发展与变化同国外的实际状况，特别是社会主义市场经济新体制的要求相比具有较大的距离。这些问题包括：一，成立的难易程度不同，境外包括我国香港特别行政区成立一家行业协会费时大约半天到一天就能全部完成。然而在我国成立类似行业协会等社团比较困难，据统计，中国已登记的社团为实际存在的社团总数的34.4%。二，作用的发挥的起点和层次不同。中国行业组织的作用仅仅体现在行业本身的事务上，被社会上一般理解行业协会就是做好“自律”的说词挟裹着走不动道，外国的行业组织作用则体现在多方面。三，为行业的利益参与和直接立法、制定政策的态度不同。四，行业协会是行业发展规划主力军的思维不能被中国各级政府所接受。五，表达行业的要求而直接制定技术与服务标准的思路不同；美国等发达国家现已形成了政府参与、引导，协会主导的标准化管理体制，走向“生产技术化，技术专利化，专利标准化，标准全球化”，这是我国企业在技术标准问题方面总是被动挨打的基本原因。据统计，我国经济占整个世界的6%，但是中国标准在国际技术标准领域的引用率仅为千分之0.27。目前，不少行业协会正在试图按照国际惯例自行制定与本业发展密切相关的技术标准，还会受到技监督管理部门和工商管理部门的责难甚至处罚，认为制订技术标准是行政机关的职能。六，商会协会之间的竞争公平、合理、信誉第一。七，对政府的监督作用的发挥及纠正行政的不当决策的角度不同。八，国外行业协会参与与行业有关的国际活动的积极性非国内所能比。九，政府对行业商会的支持力度大大优于中国。德国、日本行业协会的经费有至少60%来自政府的直接拨款，美国的行业协会也享有政府对其大量的服务购买。美国每年的社会服务和公共管理预算有50%由政府拨发社会组织使用，印度政府因发现由行业协会等社会组织承担社会服务和公共管理等方面的工作对政府减轻不必要的负担及提高财政效率的益处，因此每年拨50亿美金的经费交由这些社会组织。十，运用法律保护行业协会的工作远远走在中国前头。法国于1858年颁布了《塞班法》，将行业协会置于法律和政府的监督和保护之下，并规定了行业协会的职能。美国19世纪60年代后开始出现全国性行业组织，特别是罗斯福总统“新政”时期颁布的《全国产业复兴法》，使美国全国出现了建立行业组织的风潮。1918年，我国当时的国家农商部公布了《工商同业公会规则》；1914年，北洋政府工商部公布了《商会法》60条，规定各省城、各商阜及其它商务繁盛之区域得设立商会；1915年，国民党政府颁布《商会法》，1929年重新制定《商会法》。20世纪50年代，中国台湾地区结合工、商分别领域发展经济团体的特点，制定了《商业团体法》与《工业团体法》，法律规定企业必须加入相关的经济团体。十一，我国企业普遍对行业组织与自己的关系缺乏认识。

总之，我国行业组织发展的环境和应具备意识比经济发达国家落后约60年！

为此，需要在法律规范、环境改善、自身改革等三大方面为行业协会的发展创造基本条件。这三大基本条件可以细化为以下几点：

国家承认胡总书记在党的17大政治报告中阐明了社会组织在当今时代的重要地位，论述了行业协会商会在发展行业企业、维护会员权益、平衡社会矛盾、规范国内市场、润滑国家机器、开拓国际商机等方面的重要作用。在近些年党和人大的全国代表大会的报告中，曾多次明确提出新型社会组织、包括行业协会需要“全国”“全党”“大力支持”。但在实际市场活动中，由于长期以来行业协会被看做“体制内”的机构，因此一遇到具体问题，就易出现对行业协会评头品足的现象，甚至于没有经过“和风细雨”就一棍子打死，起码也要打得行业协会不能出声。实践表明，行业协会大多情况下处于社会的弱势一方。行政部门对行业协会“召之即来，挥之即去”，没有分析自身的问题，就懂得一味地对行业协会横加指责。

法律确定没有一部或一批有关行业协会的法律法规，我国的行业协会不可能随着社会主义市场经济新体制而同步发展，已经成为全社会的定论。

政策支持我国法律、行政法规颁布后，如果没有相关政策配套并予以说明和支持，其实施几乎是根本不能实现的。这与群众包括各级司法、行政机关的人员素质和市场经济新体制的要求有所差距有关，也与所制定的法律法规大都比较原则、笼统和宽泛有关。因此必须像36号文件要求得那样：“配套”政策措施，否则法律将中看不中用。

制度建设行业协会的制度建设一是对内职能所体现出来的约束机制，即行业协会的法人治理结构的落实与实施；二是行业协会对外职能所体现出来的约束机制。行规行约为主要的主张表现形式。必须承认行业协会的行规行约是社会主义法制建设的重要组成部分。国外遵循的“国家立法、行业立规、社会立德”的法制建设的基本框架，是我们应当加大研究力度的一个课题。

舆论宣传近年来对行业协会的宣传缺乏力度，对行业协会的报道几近空白；一旦发生牵扯行业协会的情况时，各媒体只习惯甚至津津乐道行业协会的缺点和不足，对行业协会的主要成绩报道不到位。这里存在两种现象，首先是对行业协会所作工作不能全面报道，往往以“其他单位或部门”一笔带过；其次是由于缺乏对非正式制度及社会组织的正确认识，或者将行业协会当成行政机关、事业单位的附属单位，或者将行业协会认作为市场经济大潮下昙花一现的过客，从而实施了误导广大群众视听的宣传。

要像对待其他所有新生事物一样，允许行业协会在自己的市场实践中犯错误，更欢迎行业协会通过市场与社会的检验积极采取措施进行改正。行业协会属于社会组织的成员，党中央国务院鼓励社会组织应当随着市场经济的建设与发展而成长壮大。不要因为行业协会是弱势群体，谁都敢冲上来穷尽指责而不担心其法律后果。

实践考量行业协会到底好不好，要待公正客观的实践检验。

社会理解回顾改革开放以来，社会生活和经济活动中不少曾经遭受舆论谴责、得到抨击的现象、理念重新恢复了历史本来的面目，占据了自己应该占有的位置。端正从党政官员到人民大众对行业协会的正确认识，使行业协会的所作所为得到他们的全面理解，是从现在开始的一个社会性任务。

总而言之，我们相信，即使中国的行业协会事业建设与发展仍然存在许多困难，但是，随着党中央国务院已经开启社会管理的巨大旗帜，社会管理的主力军——经济类行业协会和商会，一定能在今后取得长足的发展。