基于构建地方税主体税种的房产税改革研究

胡曼军

（中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073）

基于构建地方税主体税种的房产税改革研究

胡曼军

（中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073）

在分税制财政体制下，我国地方财政存在财政收支难以平衡、缺口较大的问题，我国的地方税体系存在收入水平较低、缺乏主体税种的问题。房产税因其收入具有稳定性和弹性，适宜成为地方税主体税种。该文从构建地方税主体税种出发对房产税改革问题进行分析，就我国房产税改革提出建议：简并税种，适当提高房产税收入水平，给予地方政府一定税收自主权，以房地产评估值为计税依据，设计科学的征管体制。

地方税；主体税种；房产税

房产税又称物业税或房地产税，属于财产税的范畴。作为我国新一轮税制改革的重要内容，我国的房产税改革目前已经经历了 “空转”和试点阶段，全面的房产税改革可能即将开展。房产税在采取分税制财政体制的国家中，多作为地方税主体税种。将房产税打造为我国的主体税种是我国房产税改革可以选择的一个方向。

一、分税制财政体制下我国地方财政收入现状

分税制改革将我国的各项税种划分为了中央税、地方税以及中央与地方的共享税，建立中央与地方的收入体系。这次改革也给地方财政带来了新的问题：地方政府在分税制实行后，预算支出责任有增无减，而预算内收入却相对减少，地方需寻求预算外和体制外的财政资源，以应付地方建设和经济发展的需要；地方政府财政支出的压力与日俱增，但在收入方面缺乏自主权，由此造成地方政府争相向中央索取转移支付；因为事权不明，支出责任不明，常造成资金支出因缺乏规范、统一的方法，使得拨款存在随意性，拨款使用的效果也难以监督，造成资金使用效益低下。而这一切的根源就在于地方政府缺乏稳定而丰足的地方财政收入来源。

表1 近5年我国财政收支情况表 单位：亿元

从对表1的分析可以得出：第一，我国地方财政收支不平衡情况严重，历年均存在较大缺口，自给能力基本只有50%，需要通过中央财政转移支付或其他方式来解决；第二，我国地方财政对土地出让金的依赖过大，土地出让金收入将近占到地方财政收入的50%，是典型的土地财政；第三，鉴于土地的稀缺性，地方财政在土地资源耗竭之后必将面临更严重的收支不平衡问题。

二、我国地方税体系存在的问题

（一）地方税种收入偏低

我国当前各税种在收入分配方面有三种方式：中央税、地方税、中央与地方共享税。从税收收入情况来看，占我国税收收入主体的是增值税、消费税、关税、营业税、企业所得税和个人所得税，这几个税种的收入总和基本都占到了历年税收收入的80%以上，而这几个税种无一是地方税，均为中央税或共享税。根据前文分析，我国地方财政目前面临相当大的困难，历年都有较大的收支缺口，且地方财政收支平衡情况地区间差异也大，其最关键的原因就是地方缺乏保障地方财政收入的主体税种，地方税种占税收收入总额的比例太小，历年大概维持在15%左右[1]，地方税种收入主要集中在契税、房产税、土地使用税、土地增值税这几个与房地产密切相关的税种上，而这几个税种的收入占地方税收收入的比重也是较小的。

（二）地方税制度安排存在一系列问题

从税制安排上来看，我国地方税体系存在税权划分不清的问题。现行分税制只是将某些税种以及共享税的部分收入划归地方，其收入安排、使用权属于地方，但税收立法权、开停征权、政策管理权却属于中央；地方税主体税种不明确、地方税收入规模偏小。在现行由地方税务机构组织征收的税种中，税收收入规模较大、调节力度强、调节面较大、起主导作用的只有营业税、企业所得税和个人所得税3个税种，且这3个税种都是共享税种，并非完全意义上的地方税。地方税收入规模偏小，难以满足地方财政的需求；税种老化情况严重。现行地方税中，有几个税种还是20世纪50年代初由当时的政务院颁布实施的，时间最近的也是20世纪80年代和20世纪90年代制定的。而20世纪90年代以来，随着我国改革开放事业的迅猛发展，国民经济高速增长，相比之下，地方税体系却还停留在20世纪80年代甚至20世纪50年代的水平，一些税种已经明显和社会经济发展情况脱节。如土地使用税，房产税，其计税依据不科学，土地使用税依然按面积征税，房产税按房产原值征税，这种计税方式不能反映经济发展水平，也不符合税收基本原理，但一直没有改变。此外，地方里的税各税种还存在重复征税以及税负不公的问题，这些问题一直都没有得到解决。

（三）地方缺乏税收立法权

根据我国 《立法法》，财政、税收的基本制度只能由全国人大或其常委会制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院立法，对部分事项先制定行政法规。从以上原则看，我国地方政府、国家税务总局都无权制定物业税的相关法律。而在分税制财政体制下，地方政府需要为地方公共支出筹集一定的收入，也需要根据地方社会经济的实际情况制定有针对性的税收激励政策，而由于我国税收立法制度限制，地方政府完全没有税收立法权，无法积极主动地调整地方税政策以平衡财政收支和调节地方经济。

三、房地产相关的地方专属税种分析

我国地方税种中，契税、房产税、土地使用税、土地增值税是房地产专属税种，这几个税种的收入占了地方税收入的主体。但我国房地产税收体系同样也存在一系列的问题，主要体现在以下几个方面。

（一）税制复杂、税种多，不符合税收征管的效率原则

针对房地产业，我国专门设置了4个税种，根据税收转嫁原理，这4个税种的税负最终基本都由房地产的使用者或消费者承担。就相同的税源，开征多个税种，不符合税收征管的效率原则。从一些采用分税制财政体制的发达国家税收实践来看，其地方税收入也主要来源于房地产，但一般只设置一个税种，即财产税 （或房产税、物业税），如澳大利亚的房产税约占地方政府财政收入的60%，加拿大房产税约占地方政府财政收入的53.3%[2]。

（二）重流转税与所得税、轻保有税

我国的房地产保有税有房产税和土地使用税两个税种，这两个税种收入占税收总收入和地方财政总收入的比重偏低。从当前收入情况看，我国房地产保有税收收入仅占我国税收总收入的2%左右；从占地方财政收入的比重来看，我国房地产保有税大概占到地方财政收入的5%左右[3]。相比以房产税为地方主体税种的分税制国家，我国这一比重是相当低的。我国房地产保有税收入规模偏低，主要源于两个方面：一是我国现行不动产税制“重流转税与所得税而轻保有税”。对房产和土地，流转税主要征收营业税，且税负偏高，按交易额的5%计征；所得税类中，土地增值税采取4级超额累进税率，最低税率为增值额的30%，之后对单位纳税人还要征收25%的企业所得税，对个人纳税人征收20%的个人所得税。根据扬州税务学院的测算，房地产业生产环节的税收收入达到了销售收入的17%。其他相关税种税负偏重的情况决定了我国房地产保有税税负只能偏轻，否则行业难以负担。我国房产税和土地使用税的制度设计也体现了这一点：税基窄，只对营利性房产征收，税收优惠覆盖范围较广。从税收收入数据来看，我国1999-2010年间房产税和土地使用税总额占税收收入总额的比例在1.8%至2.8%之间，近年还有下降趋势[1]。这一做法与分税制下其他国家的税制安排规律是相违背的。

（三）房地产保有税制设计的不合理

我国现行房地产保有税的制度设计决定了其税收收入难以实现大幅增长，无法反映市场实际运行情况。在城镇土地使用税方面：采取按面积的定额税率，其收入不能随土地使用权价值的增长而增长，只能随着政府批地的增长而增长，而政府的土地资源是有限的，这决定了城镇土地使用税的增长十分有限；在现行房产税制度方面：现行房产税采取固定比例税率，自用应税房产计税依据为房产原值，出租房产计税依据为租金收入。其中，以租金为计税依据，税收收入虽会随经济水平的增长而增长，但税源监控困难、征管难度大，出租方与租赁方不签订合同，或虽签订合同，但不在税务机关和房产租赁管理部门登记，导致漏征漏管的比例很高。以房产原值为计税依据的，由于房产原值固定不变，故税收收入不会随房产价值的增长而增长。

（四）房地产专属税种的税收征管存在问题

我国与房地产相关的地方税专属税种，无论是流转环节的契税、土地增值税，还是保有环节的现行房产税和城镇土地使用税，都存在征管困难、漏征情况较为严重的问题。主要原因有如下方面：第一，我国纳税人税收遵从度较低，主动依法纳税的积极性不高，相当一部分纳税人在转让房地产时采取阴阳合同的做法，借以规避契税、土地增值税、所得税，而目前对于这种方式的监控力度和监控手段都有限，管理上难以找到有效手段。第二，房地产保有税种方面，主要依靠纳税人主动进行应税房产的登记和申报，不可避免地存在应税房地产游离于征管之外的情况。此外，出租房产部分同样存在阴阳合同以降低房产税应纳税额的做法，相当部分纳税人甚至根本不在房产出租管理部门和税务机关进行房产出租的备案和登记。第三，由于房地产相关税种，尤其是房产税的税源零散、数量巨大，税务机关在现有征管模式下限于人力物力而无法进行精细化的征管，税源的流失难以避免。

四、将房产税打造为我国地方税主体税种的可行性分析

（一）房产税具有成为地方主体税种的特性

Ursula Hicks（1961）研究了地方政府在经济发展中的作用并推论说，“要使地方机构在经济或社会发展中发挥较大作用，必须有充足的财源。如果既要使地方政府负责任，又要使它们有主动性，则对部分资源的控制必须是独立的，地方委员会应该能够自主地选择税率或费率 （以及征收条件）”。从房产税的特性来看，它符合充足性、独立性、稳定性收入来源的特点。

首先，房产税收入具有充足性和稳定性。这主要基于两方面原因：一是房产税的课税对象主要是辖区内的房地产，具有不可移动性，税源无法跨区域流动；二是房产税的计税依据一般是财产的市场价值，从长期来看，其趋势是增长的。这些特点都会使得房产税的税基稳步增长，从而使房产税收入呈现稳步增长的态势；三是区域内房地产的规模与地方政府公共支出的规模基本都是正相关的，能为地方政府提供充足的税源。

其次，房产税收入具有较好的弹性，能很好地发挥其独立性的特点。主要体现在两个方面：一是房产税一般以房地产的评估价来计税，能随房地产价值的变动而变动，房地产的评估率也可依照实际需要进行调整；二是与商品税和所得税相比，作为地方税，房产税可以赋予地方政府一定的房产税政策自主权，因而其税基与税率均可由地方政府根据财政支出的需要酌情确定，成为地方政府平衡财政收支的重要工具。

（二）房产税已具备丰厚的税源

首先，从我国城市化水平来看，房产税的税源就是房产和土地，而可供征收房产税税源的多少又主要取决于城市化水平，其原因主要有二： （1），经济发达和高度的城市化水平给房产税提供了丰富而稳定的税源； （2），城市化程度越高，地方财政用于公共服务的支出越大，这促使政府从居民财产寻求税收收入，而房地产是首选。虽然目前我国还是发展中国家，但经济增速快，与中等发达国家距离已大大缩小，一些东部发达地区的经济水平已达到或接近中等发达国家水平。根据国家发改委的数据，我国当前正处于城市化快速发展阶段，2010年底我国城市化率已经达到47.5%，预计到 “十二五”时期末，这一比例将超过51%[4]。东部发达地区的城市化率更高。而目前世界平均城市化率是50%左右，欧美发达国家的城市化率为80%左右。我国的城市化率已接近中等收入国家水平，东部发达地区已接近发达国家水平，这为保障我国房产税的稳定收入打下了基础。

其次，从近年来我国国民经济发展的情况来看，房地产业发展迅猛，房地产业占GDP的总量越来越大，增速也越来越快。房地产开发投资增长速度持续快于全社会固定资产投资和国内生产总值的增长速度。作为全社会固定资产投资的一部分，房地产开发投资快速增长，从1986年的101亿元增加到2006年的19422.9亿元，21年间增长192.3倍，年均增长32.9%，明显高于同期全社会固定资产投资21.3%和国内生产总值8.9%的年均增速。我国房地产业占GDP的比重已超过5%，并在进一步加速 （见表2）。根据住房和城乡建设部的统计，我国2001年房屋价值总量约为21万亿，2009年约为91万亿，2011年约为97万亿[5]。从以上数据可以看出，近年来我国房地产开发和投资飞速增长，房地产价值总量飙升，已能成为房产税丰厚而持续的税源。

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（三）房地产登记制度已使扩大房产税规模成为可能

影响房产税收入的一个重要因素是征收率，影响征收率最重要的因素是税源的管理水平，其中最为重要的是税源登记。从我国现有房产税的情况来看，税源登记管理存在一定的漏洞：一是主要依赖纳税人主动登记，漏征漏管情况较为严重。我国的城镇土地使用税和房产税均由纳税人主动登记税源，出租房产的税源管理主要依赖地方租赁管理部门的协助。在纳税人不主动登记的情况下，税务机关只能依靠日常管理发现和事后开展专项清查进行查处，没有自动的发现机制；二是没有建立税务机关与房地产权管理部门和国土资源部门的联动、协作机制，缺乏税源管理的第一手数据。虽然目前我国的房地产保有税税源登记制度存在一定的问题，但具备了建立完善的税源登记制度的条件，最大的优势在于我国已经建立了完善的房地产登记管理制度。我国 《城市房地产权属登记管理办法》于1997年开始实施，目前已建立起了完善的房地产权登记管理制度，产权登记管理部门已具有了翔实的房地产登记资料，为房产税税源管理提供了抓手，通过房地产登记数据的数据共享、借助产权部门的支持，我国已有能力建立完善、有效的房产税税源登记制度。

五、基于构建地方税主体税种的房产税改革建议

（一）简并其他相关税种，适当提高房产税收入水平

当前情况下，我国房产税改革应进一步强化其收入职能，简并其他房地产相关税种或降低其他相关税种税负，提高房产税收入水平，将其打造为地方税主体税种。在我国房地产业的整体税负水平已经较高的情况下，将房产税打造为地方税主体税种必须对现有房地产相关税费进行整合。具体可以采取如下几种模式。

第一，兼并房地产专属税种 （房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税）、降低流转和所得环节的税负，提高保有税税负。现行房产税和土地使用税同为房地产保有税，且现行政策规定，缴纳房产税的房产原值必须包括房产中包含的土地价值，而房产中的土地另外还需缴纳土地使用税，存在重复征税的问题，完全可以合并为一个税种征收。契税作为一个行为税，由购买、接受房地产产权者负担，土地增值税作为所得税，虽由出让方负担，但事实上在很大程度上可以实现转嫁，事实上最终主要还是由购买者负担。因而，从简化税制、提高效率的角度出发，这两个税种可以取消，其收入规模可以并入到房地产保有税中去，这样虽会在一定程度上造成税负的结构性调整，但不会影响房地产的整体税负。第二，降低房地产流转税和所得税。鉴于当前地方财政相对困难、中央财政相对盈余的现状，可以适当降低房地产流转环节的营业税税负以及所得税税负，给适当提高房产税税负留下空间。第三，在以上两项的基础上，适当扩大房产税税基、提高房产税收入水平。当前的房产税和城镇土地使用税主要对经营性房产征收，对个人自用住房免征，改革后的房产税应适当扩大税基，将个人住宅纳入征税范围，同时综合考虑改革后的税负水平以确定房产税适当的税率，在此基础上实现既保障税收收入又涵养税源，既调控经济和房地产市场又促进税收公平的改革目的。

（二）给予地方政府一定的税收政策自主权

将房产税打造为地方税的主体税种，地方政府必须具备一定的税收自主权。纵观各国的房产税制度，在实行分税制财政体制的发达国家中，如美国、加拿大等，地方政府均享有相当大的房产税政策自主权，有的国家甚至是根据财政预算来确定房产税的税率，如美国一些州和加拿大的地方政府采取“量出为入”的办法，这是因为在分税制财政体制下，地方政府必须组织一定的财政收入以满足当地必要的财政支出，而各地税源情况、经济发展情况各异，因而房产税制度，尤其是税率必将有差异。但从税收公平的角度出发，各地房产税的差异必须在一定范围之内，尤其是税收优惠政策不应有太大的差异。从我国的情况来看，我国是分税制财政体制的国家，地方政府本身缺乏稳定的收入来源，从全国情况来看，地方财政支出也存在较大的缺口，同时，我国区域间的经济发展状况差异大，因而在税制设计方面更应遵循基本政策一致、各地拥有一定税收自主权的原则。

（三）在制度设计上体现税负的差别对待

在税负方面，我国改革后的房产税宜根据地区的不同和房产用途、房产使用者的不同实行差别对待，这也是国际上房产税制度设计的基本原则。实行这一原则的原因主要出于如下考虑：首先，作为一个地方税种，其收入目的是满足地方财政需要。由于地方财政支出规模不一、税源状况不一，必须允许房产税收入水平存在地区性差异。在美国、加拿大的一些地区，房产税的税负水平是依据当地下一年度的财政支出情况而定的。其次，根据税收的量能负担原则，不同用途的房地产，其税负的承担能力是不同的，因而在税负上也应区别对待。一般来讲，经营性的房地产承担税负的能力强于居民自用房产，而一些非营利组织使用的公益性房产因不具备收入来源，不易承担税负。此外，一些特定群体，如低收入家庭和残障人士房产的税负也不宜过高，或应免于征税。

（四）以房产和土地的市场价值为计税依据，保障税收收入的稳定增长

我国现有的房产税——城镇土地使用税和房产税均不是以评估值作为计税依据的，前者以面积作为计税依据，后者以初始成本或租金为计税依据，两种做法虽简化了征管，但带来两方面问题，即税收收入难以实现稳定增长，同时有失税收公平。当前，世界上很多国家都采取评估值作为计税依据，并形成了一整套房地产估价理论和评估方法，主要的原因就是市场价值反映了土地、房产作为经济资源的价值，不仅包括土地的级差收益，而且包括土地、房产的时间价值。以市场价值为计税依据，意味着随着房地产市场价值的上涨，税收收入也将相应增加。市场价值反映纳税人的纳税能力，有利于体现税收公平原则。作为一个房地产业快速发展的国家，我国的房产税应以评估值 （市场价值）作为计税依据。

（五）科学设计征管制度，保障税收收入的实现

税收制度的目标依赖于税收征管来实现，征管手段的优劣很大程度上决定了税制改革的成败。从房地产税制比较成熟的发达国家看，其税率虽低，但长期享受着房产税带来的稳定收入，除了其税基广外，关键在于这些国家已经建立了比较严密、高效的税收征管体系。实现房地产保有税的收入职能，必须具备如下征管条件：有完善的房地产登记制度以实现税源监控，有科学的评估体系对房地产进行低成本评估，有高效的征管手段实现低成本的征收。只有实现以上条件，房产税的征收率才有保证。

对我国而言，目前还存在房产税税源登记不全、税务机关与产权部门之间存在数据壁垒、评估体系尚未建立、新的征管手段尚未开发等征管问题。根据这些问题，笔者提出一些建议：1.完善税源管理体制。最大程度利用当前已完善的产权登记制度，税务机关与产权登记部门之间建立起协作机制。2.完善房地产评估体系。这需要完善评估立法，依托房地产登记数据和市场数据、利用评估软件建立评估体系。3.开发新的征管手段。新的征管手段主要解决的问题在于设计居民自用住房房产税的征管措施，建议在掌控税源数据的前提下，采取委托物业管理部门实行代征的方式进行征管。

[1]国家税务总局.税收收入统计（1994-2010）[E B/O L].[2011-11-01]http//wwwchinataxgovcn/n8136506/n8136593/n8137633/n8138817/index.html.

[2]Richard M. Bird & Enid Slack, Land and Property Taxation Around the World: A Review.March 2002[EBIOL].http://wwwcooperativeindividualismorg/bird-richard_land-and-pr operty-taxation.pdf,2011-11-20.

[3]财政部.财政收支情况（2004-2010）[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/.

[4]2015年我国城市化率将过半[EB/OL].[2011-09-25].http://politics.people.com.cn/GB/15745314.html.

[5]沈悦,刘洪玉.房地产资产价值与国家财富的关系研究[J].清华大学学报:哲学社会科学版,2004(1):55.

On China’s Property Tax Reform from the Perspective of Developing Major Types of Local Tax

Hu Manjun
（School of Finance and Taxation,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China）

Under the tax-sharing fiscal system,China's local governments fail to achieve a fiscal balance of payments and raise sufficient revenue through the local tax system in the absence of major types of tax.Property tax may serve as a major type of tax as it provides steady and flexible revenue.This paper makes an analysis of property tax reform from the perspective of developing major types of tax and proposes some suggestions as follows:merging tax types,increasing tax rates by appropriate proportion,granting taxation autonomy to local governments,taxing based on the assessed value of properties and devising a scientific taxation and management system.

local tax;major types of tax;property tax

F812.42

A

1673-8535（2012）01-0011-07

2 0 1 1-1 1-2 8

胡曼军 （1976-），男，湖南人，中南财经政法大学财政税务学院财政学专业博士，研究方向：税收理论与实践。

覃华巧）