优化法制委、法工委立法工作流程的制度设计研究——以上海市人大为例

□ 上海市人大法制委、常委会法工委课题组

导论

法制委、法工委（以下简称两委）作为地方人大立法的专门机构和综合机构，其工作效率和工作水平的高低关系到法规审议的效率和法规质量的高低。而两委工作效率和工作水平的提高又离不开具体工作中的科学管理和流程改进，通过完善相关工作制度，明确工作的各个阶段、各个环节及相应的工作要求，能够有效提高两委工作的科学性和合理性。经过多年的地方立法工作实践，两委现已形成了立项论证、法规草案解读、法规草案公开征求意见等立法工作流程的各项制度。但是，面对中国特色社会主义法律体系形成对提高地方立法质量提出的更高要求，依据《中共上海市委关于进一步加强人大工作的若干意见》对“科学立法、民主立法”的明确要求，两委还需要进一步优化和完善立法工作流程，提高地方立法质量。为此，我们开展了本课题的研究，根据两委参与立法的各个阶段，对现有各项制度进行分析评估，在对兄弟省市相关制度进行比较研究的基础上，提出优化两委立法工作流程的若干意见和建议，并制作两委参与立法工作流程图，以期能为明确和细化立法工作程序、改进工作效率和工作水平、提高地方立法质量服务。

一、立项阶段

在立法工作的立项阶段，两委的主要工作是编制立法规划和年度立法计划。

（一）现有工作情况分析

为了改变立法项目立法的盲目性、随意性，2009年通过了《上海市人大常委会立法项目立项论证工作试行办法》，规定了立项论证的适用范围、论证内容、论证报告、联合论证、立项决定等内容。该办法自实施以来，取得了一定的成效。比如2010年和2011年度立法计划编制过程中，拟列入正式项目的立法项目建议单位均被要求自行开展论证或委托相关研究机构组织力量开展论证，并提交立项论证报告，该报告成为判断立法可行性和必要性的决策依据。又比如，2009年的立法计划预备项目《上海市公共场所控制吸烟条例》在实际工作中开始了有关立项论证的探索，相关论证报告在提交主任会议讨论后经主任会议决定从立法计划的预备项目调整为正式项目，这是本市立项论证制度的第一次尝试。

但是，两委在编制立法规划和年度立法计划时作用发挥得不够突出，主要停留在汇总有关部门上报的立项建议和立项论证报告、协调市政府法制办和市人大各委员会共同开展论证上，未能做到从宏观上、整体上对这些立项建议进行深入和系统的研究，也很难在顾及全局并做到全面的同时，区分轻重缓急合理安排立法项目的先后顺序。除此之外，个别立法项目因调研论证不够充分，导致不能按计划完成，需要调整规划和计划，使规划和计划失去了应有的严肃性。

（二）优化现有制度的若干建议

要编制一个好的年度立法计划，应当充分发挥法制委、法工委、各专门委员会和市政府法制办的作用。

1.进一步发挥各专门委员会在立法规划和年度立法计划编制工作中的作用

各专门委员会应及时与其对口政府部门联系，了解可能申报五年立法规划或年度立法计划的情况，及时反馈给法工委，并在规定期限内督促有立法需求的法规草案起草部门提交立项建议。同时，对申报材料进行初步审核，重点分析立项论证报告及草案完成情况，对政府上报的立项论证报告及草案进行进一步论证，形成初步的立项建议。

2.进一步明确立项的依据和要求

对于申报立项的法规，要充分研究其必要性和可行性。必要性方面关注立法的紧迫性、立法的背景依据以及立法的需求分析。可行性方面，关注前期准备工作、主要思路和可操作性。在对申报的立法项目进行研究时，要着重了解所要解决的重点和难点问题，明确是否已提出有效解决方案、方案是否具有可操作性、是否需进一步进行论证，确保法规一旦立项后能真正解决问题。

3.加强立法项目立项协调工作

两委可以参照兄弟省市的做法，建立相应的立项协调制度，通过召开协调会沟通立法项目中可能遇到的难点问题。比如，浙江省对立法计划草案初步征求意见后的协调会议作了明确规定，即“立法计划草案初步方案征求意见后，应当召开由法制工作委员会、省人大各专门（工作）委员会以及省政府法制办公室等单位参加的协调会议，对年度立法计划草案的初步方案进行研究、协调”。

4.法规清理工作与立项工作相衔接

全面试行定期清理模式，使地方性法规清理直接与立法计划编制工作相衔接。于每年第四季度同时开展这两项工作，将清理结果作为计划编制工作的依据之一，有关项目在编制下一年度立法计划时予以优先考虑。在每届常委会任期的最后一年回顾历次清理中提出的处理意见的解决落实情况，如认为在本届任期内难以完成有关修改或废止工作的，应在编制五年立法规划时予以重点关注。

二、立法审议阶段

在立法审议阶段，两委的主要工作是法规草案的调研、修改和审议。

（一）现有工作情况分析

1.法规草案解读、审读制度

2005年通过的《关于法规草案解读的若干规定》对法规草案解读的有关问题作出规定，便于常委会组成人员提前了解法规草案中的重点和难点问题。法规草案经过常委会一审之后，法工委在改稿期间，会定期举行法规草案集体审读会，通过逐条审读和修改法规草案，为常委会立法和法制委统一审议提供依据。

2.法规草案公开征求意见的若干制度

1999年通过的《关于地方性法规草案公开征求市民意见的暂行办法》和2009年通过的《上海市人大常委会向社会公布法规草案工作程序》对本市法规草案公开征求意见工作作出了具体规定，两委将经过常委会一审的法规草案通过新闻媒体和网络予以公布，并书面印发部分市人大代表、区县人大常委会和有关社会团体公开征求意见。这一举措对完善法规草案起到了较大的作用。

3.立法座谈会、论证会和听证会制度

2007通过的《上海市地方立法听证规则》就立法听证活动作出规范，两委会根据法规草案规定的内容、涉及的问题和立法工作需要，适时召开座谈会、论证会和听证会，充分听取政府有关部门、专家学者和社会各方的意见和建议。2001年至今，两委共召开立法听证会12次、立法论证会6次，对于实现本市地方立法的公开、公正、民主、科学等方面起到了显著的作用。

4.法工委与市政府法制办、各委员会联系制度

法工委与市政府法制办从1998年起就形成了定期召开联席会议的制度，2009年通过了《关于进一步完善市人大常委会法制工作委员会与市政府法制办公室工作联席会议制度的若干意见》，进一步加强法工委与市政府法制办在立法、规章备案审查等工作中的沟通、协调和配合。与此同时，法工委于2008年制定了《关于加强法工委与各专门委员会和工作委员会联系的若干意见》，进一步加强了立法项目分管领导与有关委员会的分工联系。

5.督促制定配套规范性文件制度

2010年通过的《关于制定地方性法规配套规范性文件的试行意见》从制度层面规范了地方性法规配套规范性文件的制定工作。该意见的制定与实施加强了市政府和市人大常委会法制工作部门之间的沟通与协调，及时解决了配套规范性文件制定中的问题，从而有效保证了地方性法规的有效实施。

6.聘请立法的咨询专家的几点意见

2003年通过的《关于聘请立法等咨询专家的几点意见》，对于聘请专家学者参与立法调研等工作作出了规定。该制度的建立对于地方人大充分利用社会立法资源，有效地实现群众路线和专家参与有机结合的立法民主具有重要意义。

（二）现有流程执行过程中的问题分析

1.两委提前介入有关部门组织的立法调研活动时存在的问题

市人大各委员会在调研阶段通常会邀请两委的相关组成人员和工作人员提前介入，共同研究法规案存在的主要问题，分析、论证法规案草案提交常委会一审的立法必要性、合法性、可行性等条件是否成熟。如此做法的好处在于使两委成员及时掌握立法信息，熟悉法规草案内容，为常委会审议打好基础。但从另一方面看，地方立法涉及领域非常宽泛，两委成员在对法规案尚缺乏深入了解的情况下，不适合轻易发表结论性意见，但若不提出意见又会被默认为没有问题。

2.两委开展立法调研工作时存在的问题

主要表现在，一是调研面略显狭窄。面对政府职能部门的调研听取意见多，面对行政管理相对人的公民、法人和其他组织的调研听取意见少。二是调研形式以听取意见反映的形式多，而深入基层实地察看的形式少。三是调研时定性分析多，定量分析少。

3.常委会审议法规草案时存在的问题

目前通常的做法是二审三表决，经过连续两次常委会审议的法规草案一般都会提交下次常委会表决，但是两次常委会之间的间隔有时仅一个月，对于修改完善一部法规草案而言略显仓促。与此同时，常委会会期时间短、议题多，往往无法在分组审议时开展充分的研究和审议。

4.法制委统一审议存在的问题

截至2011年2月，本届法制委共有12名组成人员，其中4人是专职的驻会委员，3人是专职非驻会委员，另有5人是兼职的非驻会委员。如此人员结构组成从一定程度上影响了法制委会议的出席情况，无法保证法制委会议的审议和质量。

5.两委与各有关方面沟通立法工作时存在的问题

前文所述提前介入的诸多两难困境造成了两委未能全面、及时、准确地了解大多数法规草案的起草进展情况，大量立法协调任务积压在法规草案审议阶段完成，导致协调难度的增加和协调工作量的失衡。同时，由于存在政府部门职能交叉、部门利益冲突、对立法协调的认识不到位等现象，再次增加了审议过程中的协调难度。

（三）优化现有制度的若干建议

两委作为地方人大立法的专门机构和综合机构，其在立法审议阶段工作效率和工作水平的高低关系到法规审议的效率和法规质量的高低。针对目前已开展工作中存在的问题对现有流程作进一步优化，有助于提升地方立法质量。

1.加强立法审议阶段同各有关方面的沟通和协调

江西省专门制定了《江西省制定地方性法规协调制度》，全面规范了法规立项及起草、提请、审议、修改、批准整个过程中的立法协调活动，对各个阶段立法协调的组织机构、意见的听取和处理、重大争议的联系会议制度等作了较为具体的规定。两委可以参照江西省的做法重点加强与相关部门的沟通、协调。

（1）加强同人大各有关部门的沟通与协调。两委应与有关专门委员会共同确定法规草案的修改原则和思路，邀请他们共同研究确定法规草案修改的原则、思路和工作步骤，并就法规草案的重点和难点问题共同进行调研论证。同时，还应根据自身职责特点，适当提前介入专门委员会的审议活动。除此之外，法工委还应加强同办公厅工作机构的沟通，合理安排法规草案的审次和常委会会议审议一部法规草案的时间。

（2）加强与市政府法制办的沟通与协调。两委在坚持与法制办联席会议的基础上，应继续做好以下两方面的工作：一是邀请法制办参与调研和对法规草案的修改，尤其是对草案中的重要问题更要听取起草部门的意见和建议。二是尊重法制办对涉及政府部门权限、职责所做的协调工作，一般在审议修改法规草案时不再对此类问题进行协调。

（3）加强与法规草案起草部门的沟通与协调。充分发挥起草部门的作用，各类改稿活动、调研活动、审议活动都应邀请草案起草部门参与或者列席会议，主动与其研究探讨法规草案中的问题，请其提供相关的法律、法规、文件，解答专业方面的问题。

2.进一步加强立法审议阶段的各项调研活动

（1）不断丰富调研形式。根据立法的不同阶段、调研的目的选择合适的调研方式，逐步探索以下几种工作模式：首先，通过媒体搭建互动平台，选择法规草案中的焦点问题和群众普遍关心或有争议的问题，通过制作专题节目面对面的形式逐一开展讨论。其次，主动深入基层，进一步扩大征求意见的覆盖面，在全市街道社区、企业、律师事务所等不同社会群体中设立立法调研联系点。再次，探索利用互联网征求意见，将法规涉及的主要问题设计成问卷或提供平台让网民随时可以提出意见，发表评论。

（2）充分运用立法研究成果。注重立法课题与立法项目相互转化时的有序衔接，明确课题报告不仅是研究立法可行性和必要性的立项论证报告，更能在审议法规草案期间作为参阅资料提供给常委会组成人员，以期更为全面地掌握前期立法动态和相关立法信息。重点调研的内容，可以按照调研工作时段要求分别形成专题调研成果，在《法制参阅资料》上刊登，供常委会和有关委员会参阅。比如，天津市专门制定了《天津市人大常委会法制工作委员会关于改进和加强立法调研工作的意见（试行）》对立法调研进行规范，其中对调研成果的利用作了明确规定。

（3）进一步完善专家咨询制度。与北京市相比，上海市未建立法制建设顾问制度，虽然制定了《关于聘请立法等咨询专家的几点意见》，但该规定仅五条，对选聘专家、建议专家库等内容未作具体的规定。为了发挥上海的智力资源优势，推进常委会决策的科学化和民主化，提高工作质量，还需进一步完善专家咨询相关制度。

3.加强立法审议阶段意见、建议的处理工作

（1）重视对社会公众意见的回复和处理。对于社会公众意见采纳与否都需要有回复，意见回复和处理方式可以更为灵活，比如口头、书面反馈、网络反馈等。征求到的社会公众的意见，应当汇总、整理其中具有参考价值的内容编入法规草案的参阅资料，作为重要参阅资料，提供给常委会审议法规草案时参考；在相应的法规草案审议报告或者修改报告中，说明意见的征集和处理情况。

（2）重视常委会组成人员意见和建议的分析和吸纳。两委可以通过建立相关工作制度，规定法规案文件及有关资料的会前送达时间、各方面对法规草案的意见和建议归纳整理形成简报印发组成人员参阅、常委会组成人员对法规草案的审议意见是否被采纳及理由等内容，调动常委会组成人员参加立法的积极性，深化法规案审议工作，完善立法基础性工作。

4.完善两委工作职责

《北京市人大法制委员会工作规则》对法制委审议的基本原则，法制委的会议制度，法规审议过程，审议结果报告、法规草案修改稿和表决稿，办事机构等内容进行规定。《天津市人大常委会法制工作委员会地方立法工作规程》对法工委在法规审议阶段承担的工作要求、工作程序作了具体规定。上海市虽然已制定了《上海市人大法制委员会工作职责》和《上海市人大常委会法制工作委员会工作职责》，但仅对两委的工作职责作了规定，为此建议借鉴兄弟省市的做法，完善两委的工作规则，对两委参与立法工作的各个环节及其相应的工作要求，以及两委委员和工作人员的工作行为加以规范，以促进两委工作高效、有序地开展。

5.研究法制委组成人员的合理结构

法制委组成人员能否正常出席委员会会议，不仅涉及审议的质量，而且缺席过多还可能涉及会议的合法性问题。目前这种人员结构显然不利于保证组成人员出席会议。当然要求组成人员多数驻会也有一定困难，因此需要研究总结历届法制委组成人员结构，提出建议，供有关部门参考。

三、法规公布实施阶段

地方性法规的公布和实施阶段，是两委的主要工作，是法规的校核公布、汇编和配合有关部门做好宣传的有效形式。

（一）现有工作情况分析

《上海市制定地方性法规条例》第五章对法规通过之后的公布和报备作了规定。两委按照相关规定与秘书处、宣传处、信息中心相互配合，保证了法规及时为公众所知晓。与此同时，两委为提升法规的公开性和透明度，会定期编辑法规汇编，通过常委会召开新闻发布会，与培工委共同举办培训班和研讨会，但这些做法均缺乏相关制度加以规定，并在实际操作中存在一些不足之处：

1.地方性法规的知晓度不高

每年，常委会法工委会将当年审议通过的地方性法规汇编成册印发全体人大代表和有关部门，并在本市的主要新闻媒体、网络和公报上予以公布。但由于印发范围小、公布方式单一、公布单位受众面不广、法规宣传和培训不足等问题，新制定的地方性法规社会知晓度不高，普通群众获取法规的渠道有所局限，一定程度影响了法规的执行力。

2.法规执行情况未能及时掌握

法规通过后的一定时间内，市人大有关专门委员会会根据实际需要开展法规的执法检查，第一时间掌握法规的实施情况，有效监督法规实施主管机关的执法工作。但是由两委开展的执法检查并不多，因此未能及时掌握法规的贯彻执行情况。

（二）优化现有制度的若干建议

规范法规公布、宣传、实施、评估的工作流程，能够提高法规的公开性、知晓度和实施效果，两委应当充分掌握法规的实施绩效和存在问题，形成及时修改完善法规、提高地方立法质量的良性循环。

1.制定地方性法规公布程序

《上海市制定地方性法规条例》第五十二条对于地方性法规的公布作出了规定，但仍需要结合实际情况和外省市做法，通过制定相关工作制度对法规公布的程序和职责加以规范。比如，北京市专门制定了《北京市地方性法规公布工作规程》，对公告及文本的签发和刊登，报批法规文本的送交和告知，以及相应的时间要求作了规定，该制度促使各部门形成合力、提高办事效率。

2.完善法规的宣传和培训工作

为了让更多的社会大众知晓本市地方立法情况，保障法规的顺利施行，应加强对法规的宣传普及工作。比如，召开新闻发布会，让新闻媒介广为宣传；在本市主要媒体予以刊播，使通过的法规能够尽快被社会公众所知晓并遵守。与此同时，还可以同人大培工委合作，共同开展法规的培训工作，通过邀请项目负责人授课等方式，提高对法规的理解力和认知度。

3.加强立法后评估工作

两委可以将制订年度评估工作计划纳入当年工作计划，通过征求市人大各委员会、市政府有关部门和社会各界意见后，向市人大常委会主任会议提出立法后评估建议。除此之外，还应加强对本市相关的现行有效的地方性法规进行合法性审查，并对法规中与上位法相抵触的内容提出处理意见。比如广东省以专章对立法后评估的组织者、评估的重点、委托评估、评估方式、评估报告等作了规定，北京市则专门制定了《北京市地方性法规合法性评估工作规程》，具有一定借鉴价值。