关于甘肃人大的立法联系点制度

□ 赵遵国

公民参与立法是现代民主政治的重要体现，是人民群众依法参与国家事务和社会事务管理、向立法机关反映民意的重要途径。甘肃人大的地方立法工作在走群众路线、坚持民主立法方面,形成了一套独具特色的民主立法制度,保证和促进了全省地方立法工作的顺利进行。其中,常委会的立法联系点制度将公众参与直接引入立法全过程,无论是全国人大征求意见建议的法律草案，还是省人大常委会立法规划、计划草案和立法后评估方案以及地方性法规征求意见建议的草案，都把征求修改意见建议联系的触角延伸到了基层厂矿企业、机关学校、乡镇社区等单位；甚至深入到车间班组、学习课堂、田间地头，与各行各业的老百姓面对面地交流讨论，征询意见，切实将广大人民群众的意愿渗透于法律法规的条款章句之中,使没有立法权的基层人大和难以接触立法工作的广大民众通过立法联系点这种形式和平台有序地参与到地方立法工作中来；又通过立法联系点负责人列席省人大常委会会议、法制委员会会议等，把基层群众的立法意见和建议直接带到立法机关中来，使我们的法律法规尽可能地真正体现广大人民的意志，促进立法质量的提高。回顾起来，甘肃人大的立法联系点制度从无到有，历时10年，经过了探索、试点、规范、巩固和发展的历程，为地方立法的民主化、科学化另辟蹊径，走出了一条符合甘肃实际的新路子。

建立立法联系点制度的成因及过程

法国思想家卢梭在其《社会契约论》中指出：“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的。”我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，民主立法是社会主义民主的应有之义。我国立法法明文规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”通过一些什么样的方法和形式广泛征求和听取社会各方面对有关法律法规草案的意见，尤其是倾听来自基层群众的意见和呼声，使各方利害关系人充分陈述自己的观点和理由，表达自己的意愿和要求，发表对立法的意见和建议，切实做到集思广益，使制定的法规充分体现广大人民群众的共同意愿，增强法规贯彻实施的群众基础，让立法的过程成为人民群众广泛参与的过程，成为各方利益主体充分沟通和协商的过程，成为民意的自由表达与集中汇集的过程？这是各级立法机关一直在思考、探索的问题。在甘肃，历届省人大常委会也一直都在寻找解决的办法。甘肃，有其特殊的省情。自从改革开放，国家授予省级、较大市和特区人大及其常委会立法权以来，甘肃由于经济欠发达，14个市（州）只有省会兰州市人大及其常委会具有制定地方性法规的权力，只有两个民族自治州和7个民族自治县的人民代表大会才有制定自治条例和单行条例以及变通个别法律法规的权力。11个市、79个县的人大机关与地方立法工作没有关联，立法，对这些地方的人民群众来说，更具有一层神秘的色彩。甘肃地处黄土高原、内蒙古高原、青藏高原交汇处，分属黄河、长江、内陆河三大流域。地形呈狭长状，是一个幅员辽阔、地理环境多样的省份，各地气候差别很大，生态环境复杂多样，有河东农业区、老区，有甘南的草原和林区，还有河西的荒漠、戈壁、冰川地区等，生活在这些地区的人民群众的生产生活习性千差万别，他们对法律法规的利益诉求也就不尽一致。甘肃又是一个多民族的省份，全省现有54个少数民族成份，少数民族总人口219.9万，占全省总人口的8.7%。世居甘肃的少数民族有回、藏、东乡、裕固族等16个少数民族。其中，东乡族、裕固族、保安族为甘肃的独有民族。省内现有甘南、临夏两个民族自治州，有天祝、肃南、肃北、阿克塞、东乡、积石山、张家川7个民族自治县，还有39个民族乡，民族自治地方土地面积17.9万平方公里，占全省面积的39.8%。这些少数民族地区的人民群众大都生活在全省的边缘、阴湿高寒山区和荒漠地区，加之由于宗教信仰的不同，生活习俗的巨大差别，对法律法规及其自治条例和单行条例的理解、认知程度也就不一样，特别是对综合性法律法规的利益诉求更有具体区别。同时，由于全省地理环境、气候条件的差别，民族宗教信仰的不同以及资源分布差异等原因，全省的经济发展很不平衡，有的进入了温饱水平，有的还是国扶省扶贫困地区，不同生活水准的老百姓对法律法规的利益诉求也是不在一个层面上的。怎样知道、掌握、理解上述这些不同的诉求，如何收集、运用好这些诉求中的民情、民意、民智，甘肃人大逐步采用、建立了面向公众征集立法规划计划建议项目、向社会公布法规案草案征求修改意见建议、设立立法研究会、建立立法顾问制度等等，虽是能够解决一些问题，但仍感不够全面、不够深度、不解渴！大家还在思考、探索：还有什么好的办法没有？

2002年的初夏，省人大常委会法制工作委员会的一个立法调研组就国家治安管理处罚条例修订草案赴部分市（州）、县征求修改意见和建议，返回兰州途中在定西市的临洮县吃中午饭。饭桌上说起此行目的，该县人大常委会有关领导及其办公室的同志就治安管理工作结合基层实际你一言我一语地议论起来，提出了不少他们的看法和意见，其中不乏许多真知灼见。调研组把他们的有关建议反馈到全国人大以后，得到了国家立法机关的肯定，其建议被2005年修订出台的治安管理处罚法吸收采纳了好几处。这件“无心插柳”的事情让省人大立法机关的同志们心里一颤，眼前一亮：没有立法权的地方人大机关具有参与地方立法的潜能！如果通过他们搭建一个平台，把国家和地方的立法活动与各个层面的老百姓联系起来，使法律法规的制定过程能够与人民群众面对面，不就是民主立法的很好实践吗？！之后，省人大机关有意利用书面征求意见、去组织立法调研座谈会、请他们派人参加省人大常委会机关组织的立法论证会等多种形式，考察了临洮县人大常委会组织人民群众参与立法工作的实际情况和能力，结果是他们很上路，工作做得井井有条，提出的法律法规修改意见建议很有特色，反映的情况很有代表性。据此，法工委向主任会议建议，试行常委会的立法联系点工作。经主任会议讨论决定，在省会兰州市周边选择几个农业县（区）作为立法联系的试点。这样，凉州区、永登县、永靖县、临洮县、静宁县的人大常委会作为首批地方立法联系点，组织所属人民群众走上了参与国家和地方立法的政治舞台，在全国首开了建立立法机关立法联系点工作的先河。随着省人大常委会立法联系点工作机制的摸索建立，经验的总结推广，保障措施的不断跟进，省十届人大常委会又将张掖、白银、平凉3个地级市的人大常委会扩充为立法联系点。到省十一届人大常委会，实行了对立法联系的动态管理，根据全省立法工作实际情况，更加合理布点，将联系点调整扩充到10个，东到长江水系的农业山区县文县，西至地处荒漠戈壁地区的国家老石油工业基地玉门市，南有富有草原农牧和少数民族地区特色的甘南藏族自治州夏河县和临夏回族自治州的积石山保安族、东乡族、撒拉族自治县，北有紧靠腾格里大沙漠的武威市凉州区，还有立法联系点的发源地临洮县和地处兰州市中心地带、拥有88万人口的全省政治、经济、文化中心兰州市城关区。天水、平凉、张掖3个地级市以点带面，一字拉开，加上省会市和两州7县的民族自治地方，形成了一个立体的全省立法联系网络，搭建起了沟通各个地区、各个民族、各行各业人民群众立法信息的平台，找到了甘肃人大科学立法、民主立法的又一条新路子。

立法联系点制度的内容和作用

为了使立法联系工作走上制度化、规范化的轨道，省人大常委会主任会议于2004年2月下旬讨论通过并下发了《省人大常委会地方立法联系点工作制度》。2009年3月，结合深入学习实践科学发展观活动，又将制度作了进一步的修订。

制度首先阐明了设立地方立法联系点的目的是：为了在地方立法工作中全面贯彻“三个代表”的重要思想，贯彻科学发展观，树立以人为本的立法理念，使人民群众的立法热情和具体的立法建议通过立法联系点的渠道反映到立法机关，进一步整合立法资源，提高地方立法质量，支持和组织人民群众有序参与立法活动，省人大常委会决定设立地方立法联系点。

其次，规定了地方立法联系点的主要职责范围：对省人大常委会编制的全省立法规划（草案）和年度立法计划（草案）在本辖区内广泛征求意见，提出修改意见和建议；对地方性法规的执行情况进行跟踪调查，研究提出贯彻实施意见，反映实施中遇到的新问题；对地方性法规提出修改和完善意见；对全国人大委托征求意见的法律草案进行讨论，提出修改意见建议；积极参与省人大常委会机关组织的立法课题研究。

第三，规定了立法机关对立法联系点的条件保证，要求省人大常委会机关做到：要定期向立法联系点通报省人大常委会立法工作情况。用书面或口头形式，每年通报一次年度立法计划编制情况和全省立法计划完成情况。及时通报对重要的地方性法规的调研、论证、起草、修改、审议情况，以便立法联系点掌握相关立法信息。在将法律草案征求意见的情况上报全国人大常委会的同时，抄送立法联系点，使立法联系点能及时了解掌握国家法律制定的动态信息。尤其要将来自立法联系点上修改法律、法规的意见、建议的采纳情况及时进行反馈。要将列入年度立法计划项目的法规起草稿、政府草案稿、人大修改稿和审议稿及时下发立法联系点征求意见。要对立法联系点反馈的意见和建议进行认真研究，根据情况，专题赴联系点进行调研、座谈，广泛征求意见，引导联系点参与地方立法工作。要将有关立法的相关资料定期寄送立法联系点，建立地方立法资料库，并在适当时机，联系点和省人大常委会机关电脑联网，及时传送立法信息。每年为立法联系点开展工作提供一定的经费补助。要不定期地、有针对性地在立法联系点上举办法制讲座、业务培训和法律宣传。并根据需要，在召开有关会议和考察调研时，邀请立法联系点的同志参加，在省人大常委会会议审议有关法规时，邀请立法联系点的同志列席。

第四，规定了对立法联系点的要求：地方立法联系点所在市、县（市、区）人大常委会应有一名副主任负责联系点的工作。在没有设立相关机构的地方，应确定一名联络员，具体负责联系点的日常工作，并与省人大常委会机关保持经常联系。地方立法联系点要建立长效立法联系机制。与相关单位建成固定的立法联系网络，注意吸收一批有一定法律基础知识、有实践工作经验、热心地方立法工作的同志，共同参与地方立法联系点的工作。地方立法联系点要注意总结地方立法联系工作的经验，及时向省人大常委会相关机关通报情况。

几年来，各立法联系点按照省人大常委会对立法联系点工作的要求，紧密结合基层人大实际，积极建立完善工作机制，不断优化工作思路，努力改进工作方式，深入开展立法调研，做了大量卓有成效的工作。几年中，全省10个联系点约有2000多人参与了立法活动，撰写了做好立法联系点工作的理论研究文章60余篇，对全国人大常委会法工委下发征求意见的法律草案和省人大常委会征求意见的地方性法规草案50余部提出了近500多条修改意见，对省十、十一届人大常委会的立法规划草案和各年度立法计划草案提出70多条立法建议。许多意见、建议很有价值，得到了采用。通过上述积极努力的工作，联系点制度得到了巩固和加强，使甘肃人大民主立法的路子越走越宽。

几点建议

诚然，立法联系点制度的设立在立法工作中确实发挥了积极的作用，但它毕竟是一项新事物，目前仍处于起始、探索阶段，受时间、环境、人员等多方面因素的影响和制约，在制度建设、工作创新等方面都有待于研究和改进，有待于进一步的发展。为将这一制度进一步推向深入，使之更加完善，笔者以为，应以细化、完善立法联系点制度，建立联系点制度的长效机制为重点进一步探索创新。

一是要设立相对稳固的工作机构、人员。尤其是在立法联系点工作的“总控室”——省人大常委会机关里，要有专门的人员常年坚持做这项工作。不管常委会的组成人员如何变化，不管各联系点及其人员怎样调整，只要立法联系点制度存在，就应该有立法联系点工作的岗位和专门的工作人员、研究人员存在。各个联系点的人大常委会换届以后，也应该及时调整补充立法联系点工作领导小组及其工作人员，沟通和保持联系，以保证这项工作一直都能落在实处，保证立法联系点制度的长效性。

二是建立、完善立法联络员定期培训的新机制。要提高立法联系点的工作水平和立法质量，必须在提高立法联系点工作人员能力水平上下工夫。从当前各个联系点的实际情况来看，90%的立法联系点工作人员均非学法律专业的出身，参与地方立法的实践也较少。为此，人大立法部门应建立健全立法联络员培训的新机制，进一步加大对立法联系点工作人员和立法联络员的培训力度。在每年的立法项目确定后，应组织联系点的分管负责人、立法联络员等相关人员进行业务培训，使他们明确地方立法应遵循的基本原则、权限和程序等规定，了解、掌握法规起草的技术规范常识。省人大常委会机关召开与立法工作相关的专业会议、研究会议、进行讲座的时候，应坚持吸收联系点立法联络员参加。要定期举办有针对性的比较系统的立法理论培训班，轮训各个立法联系点的工作人员，使他们加深对法律法规的理解，扩大知识面，开阔视野，提高综合素质。做到尽管联系点可能是轮换的、动态的，联系点的工作人员是变化的，但我们的培训机制是相对固定的、经常的，确保联系点的工作能够一直高质量地正常展开。

三是建立立法信息公开制度。目前，立法机构与立法联系点之间信息不对称，即联系点对地方立法的基本信息知之不多，对参与立法的途径和方法不甚了解。由于立法信息的不够透明，使行政执法部门的立法话语权与立法联系点、普通民众的立法失语状态更是不对称。尤其是地处偏远地区，交通闭塞、信息不通的个别联系点更是如此。信息公开程度低，联系点无法了解立法的背景情况，就很难对法规草案进行评价，提出自己的意见、建议。信息公开程度低，他们即使对法规草案提出了自己的意见、建议，这些意见、建议也可能是建立在局部的、甚至是错误的信息之上，其结果也可能会误导立法工作。为此，人大立法部门应从实际出发，深入调查研究，探索建立立法信息公开制度，即以扩大立法联系点有序参与地方立法活动为基础，通过定期工作会议、培训、立法调研考察、列席各种立法相关会议等面对面交流的机会。通过电话、邮寄、传真等传统的通讯方式，通过建立快捷、高效、方便的计算机信息交流网络机制，将立法项目、法规草案文本、立法说明、相关背景资料等立法信息向联系点公开、公示。必要时，还可将立法过程中的各种议事、发言记录等提供给有关联系点。向联系点尽可能清晰展示地方立法的全过程，以便他们了解、掌握全面情况，提出准确可行的高质量的立法意见和建议。

四是建立立法联系点工作与人大其他本职工作相结合、相促进的工作方式和机制，推进人大立法、监督、决定重大事项、任免以及代表履职和自身建设的全面建设上新的台阶。各立法联系点参与立法工作，绝对不是“额外负担”，恰恰是一块应该精耕细作的人大职责范围内的“责任田”，它的丰富内容就蕴藏在基层人大的学习宣传法律法规和党的政策、深入细致地视察调研、严肃认真的执法检查、规范周到的信访监督等项具体日常工作之中。联系点的立法工作与人大的其他工作决非两张皮，而是息息相关的，许多高质量的立法意见和建议都来自于这些具体的日常实际工作之中。只要我们不是孤立地看问题，不是就事论事，脱离实际，闭门造车，冥思苦想立法意见和建议，而是大家都做有心人，时刻不忘立法联系点职责，结合基层人大工作，深入实际，深入群众，日积月累，经验就会越来越丰富，参与立法工作的质量就会越来越高。

五是开阔视野，科学选点，推动立法联系点深入发展。要根据需要，不拘泥于目前只在全省人大系统内和单位上布点，立法机关可以将具有一定行业或区域代表性的、社会公信力比较强的学校、科研机构、企业、社区、乡村、机关以及对地方立法工作颇有见解的公民个人等确定为联系点或联系人，加强经常性联系、沟通和信息互动交流，纳入立法联系点制度管理，丰富立法联系点工作，增强民主立法的广度和深度。