从程序走向实质：地方人大预算监督的新图景——“广东现象”的启示

□ 戴激涛

一、有形无实：人大预算监督的“阿喀琉斯之踵”？

作为“一种以货币价值来表达周密之施政计划与财务计划”，预算“在一定期间内，将政府所需之施政措施，作周详而缜密之规划，从而配合合理适度之成本费用，通过立法程序，使具法律效力，以提供人民最佳服务，谋取国家社会最高福祉”[1]。从这个意义上来说，对政府预算监督的权力应当为人民所掌握，人民应有权亲自或选出代表参与预算的审议和监督，才能保证公民以财产权为中心的各项权利的实现，因为“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产”[2]。从规范含义而言，地方人大预算审查监督是指县级以上地方各级人大及其常委会，按照宪法和法律关于审查和批准本行政区域内的预算以及执行情况报告的决定，对本级政府财政预算、决算进行审查、批准和预算执行全过程的监督。故此，各级人大依法审查批准本级人民政府预算、监督预算执行和审查批准决算，是我国人民当家作主、行使管理国家事务权力的集中体现。

但在实践中，由于我国宪法和预算法等相关法律对地方人大及其常委会审查监督预算只是原则性规定，涉及操作性的内容大多语焉不详，如预算批复和拨付制度，预算调整的范围、幅度和程序，重大项目投资和建设监管制度，财政转移支持制度，机构设置和人员配备，监督的手段和方式等等，都没有相配套的专门法律规定，使地方人大的预算监督仍然只停留在程序方面的审查监督，离实质性的规范化审查监督尚有较大差距。究其具体原因，大致包括如下几点：

（1）预算审查时间不够。由于人民代表大会召开的时间短，全国人民代表大会会议一般10到15天，省、自治区、直辖市人民代表大会会议一般5到7天，而市、县级人民代表大会会议会期时间更短，直接导致人大审查预算报告和草案时间不足。且通常情况下，政府预算草案报告要到大会召开时才能发送到人大代表的手中。而审查预算的时间一般只有一天，即便人大代表都是专家，也难以在如此短的时间发现问题并进行思考，更不用说提出有效建议和改进措施。特别是实行部门预算以后，随着预算编制的细化，代表们直呼预算草案从过去的“看不懂”变成现在的“看不完”，“审议预算草案一天不够用”[3]。

（2）代表预算审查能力不高。从地方人大代表的构成来看，虽其中不乏精通财政的专业人员，但总体素质参差不齐，他们中的大多数并不了解预算的特点、项目之间的关系、内容结构以及专业名词的具体含义。而且，地方人大代表来自社会的各个阶层和行业，平时都有自己的本职工作，除了每年一度的人代会，平时很少有时间顾及履行代表职责，导致对预算实质性问题难以审查到位。甚至有些代表认为，人大对预算的审查批准只是例行公事走过场，象征性地履行程序，导致人大预算审查出现“程序合法，实质虚置”的尴尬场景。

（3）预算审查信息不对称。地方人大对预算进行有效监督的前提是，具备相关的专业知识和充足的信息资料。在2011年2月中国社会科学院发布的《中国法治发展报告No.9（2011）》中指出，国务院部门预算信息的公开不理想，主要表现为预算信息公开程度不高、信息公开条目不明晰。由于信息不公开不透明导致的信息不对称问题，直接的后果就是政府和公民的互不信任，而信任缺失则又会带来国家治理中的各种矛盾冲突。在实践中，有些地方财政预算并未完全体现同级财政资金的总量，提交给人大审查批准的是未能覆盖政府全部收支的不完整的预算。除了列入预算的收支之外，政府部门还有预算外收支，甚至制度外收支。提交人民代表大会审查的预算既不完整，又未能覆盖全部政府收支，预算内外两张皮的问题没有解决，这也影响到地方人大对预算资金分配行为的合法性和合理性进行准确判断。

（4）预算审查方式不硬。地方人大预算审查基本上仅采用听取和审议政府预算执行情况报告这一种方式，而且一般一年两次。根据预算法、监督法、代表法等相关法律，人大拥有的硬性监督手段有询问、质询、特定问题调查、撤销不适当的决定命令决议、撤职、罢免等。如人大通常的询问和质询这两种监督方式在预算监督中就很少被使用，代表或常委会组成人员即使对预算有不少疑问，都很少提出询问和质询的要求，导致有媒体称地方人大监督“一直相当软化”[4]，好似得了“软骨病”。特定问题的调查就更为少见，对预算执行中的重大问题几乎很少进行调查，而罢免相关责任人和撤销预算方面不适当的决定几乎从未在实践中被使用过。

上述几个方面的原因，使得宪法和法律赋予我国地方人大的预算监督权被虚置，地方人大对预算的审查批准往往流于形式，成为地方最高权力机关行使预算监督职能的“阿喀琉斯之踵”。作为国家的经济命脉，财政预算收入来自纳税人、来自全体公民，其分配和使用涉及人民和国家的利益，因此，对财政预算进行监督以促进政府用好财政资金，是建立公共财政制度的客观要求。温家宝总理曾经指出，“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。”[5]可喜的是，目前我国有些地方人大已经开始建构解决预算监督“有形无实”问题的系统工程。这里以广东人大的预算监督发展历程为研究范本，以期推动国家层面的预算改革，使宪法赋予地方人大的预算监督权名至实归。

二、由“柔”而“刚”：广东人大监督预算的发展历程

广东人大在全国的地方人大中，很多工作的改革都是走在前列的。有人以“广东现象”来说明广东人大及人大代表的公信力和权威性，特别是在广东人大的会议上，代表能言敢言的魄力、党委政府从善如流的态度、会场内外激烈争论的情景一度成为民众积极参与政治生活的主题词[6]。如2008年“两会”期间，人大代表卢光霖痛批政府的预算管理是“逼着你乱花钱，不花完，你就是蠢材”等[7]，涌现出了一批像王则楚、朱列玉、方潮贵、李德锋等的“明星代表”、“议案大王”、“意见领袖”，《人民日报》曾对此作出高度评价[8]。这不仅与广东的市场经济发展相对比较成熟，公正、公平、公开的原则较为普及相关，而且与长期实践过程中，“代表人民看好政府的‘钱袋子’观念”、“随时监督”等观念能够为政府部门接受密切相关。

作为现代国家财政体制的核心，预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题。“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。”[9]从实际情况看来，我国大多数省、自治区、直辖市的人大在预算审查监督方面都制定了地方性法规，如加强预算监督的条例、规定和决定。一般说来，这些地方性法规是在结合本地现状的基础上对预算审查监督运行机制的具体化和程序化，特别是对专门委员会和工作委员会的预算审查监督职责分别作了较为详尽的规定，使得预算监督具有实际可操作性，是地方人大具体实施预算执行监督的规范依据。

从广东人大10余年来的预算监督发展历程，可以看出预算监督背后由“柔”而“刚”的工作新思维，带来了人大预算监督工作的新气象。从1996年起，广东省人大组织起草《广东省预算审批监督条例》，2001年2月由省人大通过。这一法规完善了人大预算审查监督的制度途径，使“政府要花钱，人大说了算”制度化，由此成为全国第一个由省级人大制定的专门规范预算审查监督的地方性法规。在2001年的广东省九届人大四次会议上，7个试点单位提交了详细的预算草案，标志着人大预算监督审查“走过场”成为历史。2002年，省政府提交的预算草案扩展到27个部门，长达144页；在2002年初的广东省九届人大五次会议上，省人大常委会在财经委员会设预算监督室，从机构设置上加强了人大对预算监督的力度。2003年1月，在广东省召开的十届人大一次会议上，省政府提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605页的《广东省2003年省级部门预算单位预算表》，全省102个省级部门向人大提交了预算报告，支出的每一个专项都列得清清楚楚，详细到每个具体的项目。2004年2月，在广东省十届人大二次会议上，代表们拿着一本厚达3厘米、篇幅共540页的预算表，开始了计较甚至质疑，开启了对预算草案的实质性审查监督。而且，在首次举行的预算草案座谈会上，代表们对预算监督审查的热情高涨，但部分代表认为预算报告应向社会公开。2007年，预算草案封面上首次去掉“秘密”二字，意味着代表可以把草案带回家仔细研究，不必阅后交还。2009年，代表们发现预算草案变成了“电子书”，增加“项目支出明细表”内容的电子查询，以往仅仅列出大类别收支数字的下面，首次清晰地列出了一款款具体的收支内容，预算案编制实现了由“类”到“款”的重大突破。2010年，省财政厅首次在其网站上公布了2010年的省级财政预算。不过，此次公开的省级财政预算只有“粗线条”，没有“细纹路”，不仅市民没法下载细看，连财税专家也直言难以看懂。2011年，广东财政网上公开大账本的数量进一步增加，从2010年的9张预算表增加到19张预算表，省级公共财政和省级政府性基金预算公开范围进一步扩大，其中，省本级财政支出、省级财政转移支付、省级和省本级政府性基金预算支出均一一单列出来。2011年5月23日，广东省编办同意省人大常委会增设预算工作委员会，下设办公室、预算监督处，相应撤销省人大财政经济委员会预算监督室。新增的预算工作委员会将主要承担省人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案、监督预算执行和有关地方性法规草案的起草、审议方面的工作。广东人大的一系列积极所为，引起业界、学术界和传媒的广泛好评[10]。广东人大在财政预算审批中由“柔”而“刚”的新思维，推动了人大预算监督从形式上的审查批准走向实质性的审查批准，遏制了地方人大审查批准本级政府财政预算时普遍存在的不作为现象，真正代表人民攥紧了政府的“钱袋子”。

三、从规范到制度：增强地方人大预算监督实效的思考

尽管相对于国家层面的预算改革而言，地方人大的预算监督属于局部制度，而且地方预算监督的运行效度必然受到国家整体预算制度的结构与规则的作用和影响，但并不意味着局部制度的变革不可能对整体制度的变迁产生影响，这其中局部制度行动者的努力十分关键。随着“依法治国，建设社会主义法治国家”在1999年被载入宪法，加强人大审查监督财政预算的法治化是提升监督实效的内在要求。尽管我国现行宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、预算法、审计法、监督法等为地方人大行使预算监督权提供了规范依据，但总的说来离预算法治目标尚有较大差距。为此，可从规范和制度两个方面增强地方人大的预算监督实效。

一方面，完善人大预算监督立法。首先应明确宪法对预算权力的配置，明确人民代表大会与政府之间、中央与地方各自的预算权限范围。在此基础上，根据权力法定原则对预算权进行宪法配置，如预算的审查权、监督权与预算的编制权、执行权等等，应当进行明确具体的规定，在最高的法律层次上确保立法机关对政府预算权的控制。其次，尽快修改预算法。作为调整国家和人民财产关系的基本法，预算法被誉为“亚宪法”、“经济宪法”。尽管预算法的修订早被列入十届全国人大的五年立法计划，但由于缺乏部门共识，进展一直缓慢。建议在修订时可吸取各地人大在预算审查监督实践中总结出的在细化预算、将预算编制具体到“款”和“项”、政府投资项目管理、超收收入安排和转移支付等方面的经验和做法，增加公共服务均等化和转移支付的概念，对政府所有收支纳入预算、地方人大审批预算的具体内容、设置独立的预算编制机构以及财政责任和财政关系等内容。最后，及时清理和完善与预算法相关的法律法规的规定，并加快制定投资法、审计监督条例等配套法律法规，使地方人大预算监督有法可依。

另一方面，健全人大预算监督的具体机制。在优化人大代表的结构方面，可建立地方人大常委会成员专职化制度，使委员们能够专心致志地投入到监督工作中来，更充分地听取和处理人民群众的意见和建议。在提高代表审查预算的业务知识和水平方面，可建立代表的培训机制，定期举办代表业务知识培训班和专题研讨活动，给代表发送有关预算方面的材料进行学习等形式，督促其掌握必要的预算审查监督知识，提高代表的预算监督能力。在提高预算监督体系信息化水平方面，可建立预算信息公开制度。现代预算之所以叫公共预算，就是预算必须是公众参与、提供公共服务，并向公众公开，公众可以并且能够通过有效途径实施监督，这也是公共预算的本质要求。可以有选择性地在某些地区先行将预算报告和草案对社会公众公开，或在网上公布，或在报纸上发表，或利用大屏幕公示等，让人民群众充分发表意见，评议预算安排的正确与否，实现各预算监督主体和社会公众对政府预算及其执行情况进行网上查询、投诉、评估，既尊重了公众的预算知情权，又保证预算的公开透明，同时有助于提高预算监督的及时性与实效性。

注释：

[1]帅元甲：《预算法释论与实务》，三民书局1987年版，第1页。

[2]【法】孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆2005年版，第253页。

[3]参见任姗姗等：《代表:预算几百页几天看不完 难提出科学意见》，载《广州日报》2010年2月1日；杨华云：《陕西咸阳市委书记建议对预算草案设表决机制》，载《新京报》2011年3月13日。

[4]雷晓鹏：《权力监督：“侵位”与“失位”》，载《法制日报》2003年1月9日。

[5]温家宝总理于2008年3月18日在十一届全国人大一次会议的记者招待会上答记者问。http://www.cnhubei.com/xwzt/2008zt/2008qglh/2008qglhjj/200803/t259516.shtml.

[6]参见吴习：《人大工作中的“广东现象”》，载《人民与权力》2000年第10期。

[7]郭光东：《“吵架”的大会也是团结的大会》，载《南方周末》2008年3月7日。

[8]唐易水：《解放思想，首先要解放表达》，载《人民日报》2008年2月22日。

[9]【英】洛克：《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996年版，第89页。

[10]参见王洪伟：《预算监督：广东人大监督之利剑》，载《浙江人大》2003年第4期；文芬：《各级人大一把“尚方宝剑”监督：二十五载磨一剑》，载《南方日报》2004年9月21日；赵立韦、邵建斌：《从“广东现象”看如何加强预算监督》，载《人大研究》2004年第6期；林洁：《广东省人大增设“预工委”盯紧政府“钱袋子”》，载《羊城晚报》2011年9月15日。