政府与社会协商的主体实质性不平等初探——关于固有性及负面影响的规范性分析

杨守涛

（北京大学，北京 100871）

政府与社会协商的主体实质性不平等初探
——关于固有性及负面影响的规范性分析

杨守涛

（北京大学，北京 100871）

政府与社会协商实践中也存有种种协商主体不平等，为深入分析诸般不平等及其对政府与社会协商实践的影响，文章以政府与社会之间的实质性不平等为分析切入点，在既有研究的基础上对这种不平等及其相关影响做了进一步的探讨。研究发现，政府与社会之间存在着若干固有的实质性不平等，对于政府与社会协商实践来说，这种实质性不平等是一个不可避免的问题，也由此对政府与社会协商实践产生了种种负面影响，主要包括选择的强制性、形式上的包容及其导致的协商排他性、协商过程的操控、协商信用丧失等八个方面。

协商民主；政府；社会；实质性不平等

西方协商民主理论发端于20世纪末期，其所倡导的协商模式曾被视作当代民主理论中最具影响力的民主模式［1］，但在实际的民主过程中，该模式要产生有用效果，还必须正视和处理好若干现实问题，协商主体平等问题正是其一。然而，目前这一问题却没有得到足够的关注［2］，故文章拟在既有研究的基础上对协商主体平等问题进行些许规范性的思考。

需要说明的是：第一，在协商民主理论中，对平等的关注存在着两个维度，一个是把平等作为追求的对象，即解决不平等问题、实现平等是协商民主理论的重要旨归之一；另一个是把平等作为发挥协商民主作用的前提条件，即把协商主体平等作为提高协商有效性的必要基础，文章涉及的主要是后者。第二，平等既包括形式上的平等，也包括实质上的平等，前者主要是指那些规定性的、理念方面的平等，如常说的机会平等、政府与社会之间平等交流中的平等，后者是指那些基于地位、资源、能力的平等，文章重点分析的是后者的相对面，即实质性不平等。第三，协商民主理论应用广泛，除政治学与行政学领域外，哲学与社会学和法学及其他领域也有涉及，如司法审判中的协商、政府职能部门之间的协商、劳动关系与合同管理中的三方协商，文章关注的核心对象是政府与社会之间的民主对话。总之，我们这里关心的是政府与社会协商中的协商主体不平等，并且是双方的实质性不平等。

为此，文章主要从两个方面展开论述：第一，这种实质性不平等问题是协商民主理论不可能绕开的，它是政府与社会协商过程中的固有问题，有关这一点的论述分为两个部分，即文章的第一部分和第二部分。第二，在政府与社会协商过程中，这种实质性不平等会产生一些什么样的影响——这主要集中于那些有悖于协商民主理想的内容，有关这一点的论述构成了文章的第三部分。

一、协商民主理论中的政府——社会观

在协商民主理论中，政府依旧被赋予了必要的角色，尽管不同派别的协商民主理论家们在具体阐述上各有不同，但他们都未曾否认过政府的重要性，他们只是在政府与社会互动的具体方式上各有主张而已。当然，与以往各种民主理论不同的是，他们在不否认政府重要性的同时，更加关注政府与社会之间的民主对话、关注在这种双向沟通过程中呈现出来的民情与民意。

首先，协商民主理论不是一种无政府主义的民主理论，其创立者与发扬者们肯定了政府存在的必要性。对协商民主理念在当代复兴作出了巨大贡献的德国学者哈贝马斯曾指出：“行动者能获得的只能是影响，而不能是政治权力”［3］，现今的研究者们仍然坚持着协商民主实践及其结论只能产生影响力而不可能取代行政权力的观点，如澳大利亚的何包钢认为：“民意所产生的沟通权力并不能取代行政权力”［4］，台湾的黄东益和杜文苓也称：“公民审议所创造的结果是一种‘影响力’，而非‘权力’”［5］。

协商民主理论之所以肯定政府的必要性，主要源于两大考虑：第一，在利益多元化、基于各利益攸关方完全满意的共识不可能达成、各利益攸关方自利倾向自私化危险等背景下，出于尽可能保证公平正义、平衡各方利益、保证决策效率、避免议而不决等方面的考虑，协商民主需要一个能从全局出发、通盘考虑决策相关事宜的主体，而政府正是现有条件下的最佳选择——它通过詹姆斯·S.菲什金（James S.Fishkin）所说的过滤器将原初公民意见转换成精炼后的公民意见以供决策使用［6］。第二，除了决策的形成有赖于政府之外，决策形成之后的施行一样离不开政府，正如科林·法雷利（Colin Farrelly）所论述的那样：依靠行政机关是实际民主社会的特征之一……现代民主社会必须依靠行政机关执行政策与法律［7］。

其次，协商民主理论在肯定政府必要性和重要性的同时，也要求政府决策必须具备足够的民意关切。协商民主理论家们特别强调公共决策要以协商民主的方式充分考虑公民意见，在他们看来，公民意见不是铁了心要和政府决定作对，只要能公开地证明正当性，决策主导者甚至可以有自己的秘密。也就是说，公民及其负责任的代表要相互给出可被彼此接受的理由以证明所采纳的法律与政策是正当的［8］。

至于为什么要充分考虑公民的意见，协商民主理论家围绕行政机关施行“强制力量”可能导致的非正当性及公民意见的积极作用给出了理由：一方面，由于各种主客观原因，决策可能存在科学性与民主政治性不足的缺陷，要尽量克服甚至消除这些缺陷及其不利影响，决策有必要在正式制度之外引入协商结论以作参考。正如简·曼斯布里奇（Jane Mansbridge）指出的：任何论证强制正当性的阐述都不可能是完备的……当认识到强制不可或缺、也认识到任何强制都不可能实现无可争辩的公平或理所当然的正当时，民主就必须在利用强制的同时找到对抗强制的方法，在政党、利益团体与其它可作为正式对抗手段的传统制度外，民主还需要培育和珍视非正式的协商性抵抗领域［9］。另一方面，因为经由协商过程形成的公民意见能“呈现社会的重大关切、核心价值和多元观点，也显示经过审慎思辨之后的民意对具有争议性的政策所持的立场……行政机关必须公开地回应审议民主公民参与所产生的结论……政策决定必须‘给个说法’向公众说明政策选择的理由”［10］。

总之，协商民主理论既没有忽视政府的积极作用，也强调了公民意见这种决策参考或决策影响力的重要价值，而将政府权力的强制与公民意见的影响有机地勾连与整合起来的核心机制就是政府与社会之间的特定对话，即乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）所论述的那种基于自由、平等及理性的公共推理［11］。

二、政府与社会协商中的主体实质性不平等

前文指出，在协商民主理论中，基于自由、平等及理性的公共推理是有机地勾连和整合政府权力与公民影响的核心机制。然而，政府行使着公民让渡自身若干权利而形成的公共权力，这使得政府与社会之间存有很多影响彼此有效协商的差异，这里集中分析它们之间的各种实质性不平等。

第一，政府较公民而言，具有若干固有的强势特征。一方面，政府的集中与公民的分散，即政府部门权力集中、组织严密，而公民个人或团体则相对分散，难以有效地组织起来为自身利益辩护或斗争；另一方面，政府具有公民所没有的强制力，即政府部门具有合法地使用警察甚至军队等暴力手段的权力，公民个人或团体则不可能合法地使用暴力或暴力威胁；再者，政府部门对公民的要求是明确而又具体的，是特定地指向某一个公民或公民组织的，而公民个人或团体对政府部门的要求则往往不那么明确和具体，也往往难以界定为某一政府工作人员或政府部门的责任与义务。此外，政府部门以强制性的税收来保证自身存续的资金和物力与人力资源需要，先收钱再提供相应公共服务，作为服务对象的公民对政府部门的控制权及对公共服务的选择权因此大大丧失。

第二，前述强势特征往往与各种可利用的资源互为强化，如专家智力的获取、舆论渠道的操控、信息优势的占据。就政府部门对专家智力的获取而言，尽管关于专家智力要具有公益关切的呼声从未间断甚至日渐趋强，但就像迈克尔·舒德森所指出的那样：“很多学者对于为权力服务这件事也是乐此不疲的”［12］；而在舆论渠道的操控方面，尽管新闻自由度越来越高，但传统的或新兴的传媒工具出于威逼或利诱抑或其他原因而服务于政府部门的实例确实俯拾皆是。至于政府部门对信息优势的占据，也是相当明显的，这不仅体现为政府部门对信息的拥有方面，还体现为政府对所拥有的信息进行处理的能力方面［13］。当然，政府部门相对公民而言固有的那些强势特征也与政治资源和金钱资本存在着互为强化的关系。

上述诸种固有的强势特征及其与各种可利用资源的相互强化，意味着政府与社会之间本身就存在着实质性的不平等。加之前一部分阐述所指出的，协商民主理论中公民意见仅仅是一种决策参考或决策影响力，这就造成了政府与社会协商时双方的实质性不平等，这种不平等也是固有的。在当前现实条件下不可能根除，甚至在未来也没有将这种不平等根除的可能，换句话说，在政府与社会协商关系中，我们似乎永远不能实现协商民主理论预设的那种基于自由、平等及理性的理想状态。

不过，这并不意味着我们没有必要再重视协商民主理论甚至抛弃它，分析协商民主理论局限性的目的在于更加全面地认识和理解它，进而更加客观冷静地运用它，毕竟在决策制定领域没有任何决策方法是完美无缺的［14］，协商民主理论和其他的任何一种民主理论一样，是优势与局限性并存的，我们要做的事情不是抛弃协商民主理论，而是要去探索与创造发挥其应有作用所必须的条件，去尽量完善它并实现它的积极意义。不过，我们现在要做的不是贸然地探索和创造发挥协商民主理论应有作用所必须的条件，而是先理清政府与社会之间的实质性不平等对政府与社会协商的负面影响，以便更好地解决问题。

三、实质性不平等对政府与社会协商的负面影响

关于实质性不平等对政府与社会协商的负面影响，文章首先要说的是，一般意义上的协商过程中出现的情况也会出现在政府与社会协商过程中，比如不平等成了强势方对协商持傲慢与消极被动态度的致因，不平等在一定程度上导致了强势方对协商过程的控制与操弄、不平等影响了协商结果的有效性。另外，政府与社会协商的情况肯定有其特殊之处，下文将较为细化地分析政府与社会之间的实质性不平等对相关协商民主实践造成的负面影响。

第一，不告知与不公开。不告知与不公开的情形说到底就是一种内部决策模式，在这种情况下，不仅决策过程和决策所必须的信息对公民隐秘，连决策议程的确定、决策议题的选择、决策方案的拟定也对公民隐秘，公民根本就没有机会知道决策一事，更别谈参与决策的协商对话了。当然，这是一种比较极端的情况，在民主化浪潮日益推进的今天，除了那些确有必要的涉密决策外，一般都不会出现这种情况。

第二，部分地告知或公开。部分地告知或公开也被称作选择性告知或公开，这通常是指在事关公共生活的各种决策中，选择部分决策以开展政府与社会协商活动，或在某一决策过程中，选择部分环节与部分信息公开，而被选择的对象通常都是无关痛痒的，前者如选择教育、交通、文娱、环保、基础设施建设领域的决策活动开展政府与社会协商活动，后者如在预选方案确定之后将方案公布以征求意见。

第三，选择的强制性。选择的强制性即政府与社会协商中处于强势地位的政府对决策议程、决策议题、决策备选方案的限制。也就是说，政府部门事先准备了决策所针对的问题、为解决问题要讨论的具体议题、要评估择优的方案，因而协商过程带有强烈的强制选择色彩，不是一个自由而开放的过程，完全背离了“论争是决策过程任一阶段的核心”［15］这一协商原则，协商主体在这样的政府与社会协商活动中，不可能进行充分的论辩，彼此间难以真正地实现作为协商民主理论关键期许之一的理性交换。

第四，形式上的包容及其导致的协商排他性。受到决策影响的社会成员全员参与政府与社会协商过程是不可能的，公民一方的协商代表选择问题由此被提出，而处于强势地位的政府部门具有意向性选择代表的可能，协商代表的选择也因此备受争议，即便协商代表的产生通过随机抽取的方式实现，政府与社会协商过程中协商代表的选择依旧饱受批评。说到底，就是因为处于强势地位的政府部门容易有意或无意地、直接或间接地控制协商代表的进入和讨论，以致协商代表所体现出来的包容只是一种形式上的包容，进而使得政府与社会协商过程具有某种意义上的排他性质。

第五，协商过程的操控。在这里，协商过程的操控是指通过提供有利于政府部门立场的决策信息，以便协商在这种真实性和中立性不足的信息导引下达到政府部门所期望的目的，或通过限制协商代表发言时间的方式避免主体对话深挖问题，更有甚者可能会修改记录主体发言与对话的协商档案以实现对协商的控制。正如保罗·J.麦金（Paul J.Maginn）在考察西澳大利亚州州政府推行政府与社会协商时所指出的：协商过程处在政府的管控之下并且被政府修改，协商过程中缺乏足够的时间和空间以便公民参与真正具有包容性的论辩和社会学习［16］。

第六，协商结果运用不当。在政府部门与社会关系方面，协商民主理论家们抱有以下期许：驯服权力以使它与多元主义及其他的民主原则和价值更加相容［17］其主要手段就是前述的以协商结果影响政府决策。但政府部门举办政府与社会协商活动的目的通常是“为了满足上司的吩咐或者政治压力，但无心参考或采纳活动结论”［18］，所以它们往往会以某种恰当或不恰当的理由为其业已拟定的决策辩护，称它们的选择更加有利于公民利益，有的甚至只用结论式的断语予以回应，连个解释都没有，或解释缺乏有力的、令人信服的证据支持。

第七，协商不足之下的决策实施问题。如前所述，政府部门与公民间的实质性不平等影响了协商的公开与透明程度；影响了选择和辩论的自由与开放性；影响了协商结果的有效运用，这些都是协商不足的表现，与之相伴的便是公民立场与利益得不到体现，这样的决策付诸实施时必然引致若干问题。关于这一点，北京大学政府管理学院教授赵成根在论述公民参与政府决策时曾指出：对于涉及到自己具体利益的政府决策，公民一定会有反应，当相关政府决策伤害到公民利益时，尽管他们可能出于避免强制性惩罚的考虑而选择容忍，但他们一定会采取各种手段来限制其对自己利益的影响，如消极对抗、阳奉阴违，甚至出现意志消沉、颓废、自杀、偷盗抢劫等社会病［19］。虽然他的阐述和政府与社会协商没有直接的关联，但同样适合于这里的分析。

第八，政府与社会之间的协商民主信用丧失。作为前述诸种影响的必然逻辑延续，政府与社会之间的协商民主信用丧失主要是指公民不相信他们与政府部门之间的协商民主是一种事实存在。同时伴随着公民对政府的不满情绪，甚至渐渐出现公民对政府部门所举办的协商民主活动持冷漠态度，就像海伦·英格兰姆和安妮·斯奇内德就美国状况总结他人观点时所论述的那样：“社会中存在着许多对政府行为不满同时也对政治活动高度冷淡的现象”［20］。

最后，这里需要附带说明的是：其一，这里的八种负面影响只是一种学理上的划分，在实际的协商民主情况下，实质性不平等的负面影响或许难以列举，而且各种影响必将相互交织、更加复杂；其二，在这八种影响之中，前六种属于实质性不平等对协商活动的直接影响，而后两种则可以视为前六种影响的逻辑延续，属于间接影响的范畴；其三，就目前的民主化现实来看，不告知与不公开、不回应、不解释等较为极端的情况一般不会发生，就像詹姆斯·博曼（James Bohman）曾指出的那样：很多复杂社会中的公民并不是没有机会协商，而是他们似乎不能有效协商［21］。

总之，在政府与社会的协商实践过程中，因为双方之间存在着实质性的不平等，那些拥有权力的政府官员们没有动机协商，即便他们真的同意协商，他们也有权力不公正地主导论辩过程［22］。

综上所述，协商民主理论在尊重民意、重视民智的同时，也没有走向抛弃政府的极端，这当然是一种较为切合实际的民主理念。但正是因为这种兼顾二者的两不误立场，使得协商民主理论应用到政府与社会之间的民主对话时，遭遇了政府与社会之间的各种固有的实质性不平等，进而产生了选择的强制性等八个方面的负面影响。

但我们必须清楚地认识到：第一，政府与社会之间的实质性不平等也有一定的积极作用，如节约决策成本、提高决策效率、把握决策全局；第二，尽管政府部门与社会之间的实质性不平等对政府与社会协商造成了如此多的负面影响，但这种实质性不平等未必就是造成这些影响的根本原因，它的存在只能说明政府部门有可能干预和破坏协商的真实性，使这种可能变为现实的因素才是更需要我们认真思考的，比如吴兴智曾指出的压力型体制［23］，再比如莫哈默·奥克德雷 （Mohamad G.Alkadry）提到的技术理性、官僚经历、组织内的规则与层级及控制［24］；第三，毫无疑问的是，协商民主及政府与社会协商是必要和重要的、“是理论上有力和制度上可行的”［25］，我们要做的是去探索尽量避免前述实质性不平等造成负面影响的方法。所以，接下来的任务就是结合既有的政府与社会协商实践去深究实质性不平等、深挖潜藏在其背后的影响因素，并在原因分析的基础上尽力探究有益于减少实质性不平等及各种相关因素负面影响、提升政府与社会协商效用的参考措施，这一研究工作将留待日后去做。

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责任编辑 侯 琦

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1672－2426（2011）12－0046－04

杨守涛（1985－），男，贵州毕节人，北京大学政府管理学院博士研究生，主要从事公共政策研究。