社会管理与政府职能探究

孙进

（渤海大学，辽宁 锦州 121000）

社会管理与政府职能探究

孙进

（渤海大学，辽宁 锦州 121000）

社会管理作为党的执政理念、国家发展战略和具体的国家政策，必然与政府管理、政府职能产生客观、内在的关联。社会管理范畴下的政府管理职能表现出行使公共权力、管理公共事务、谋求公共利益、承负公共责任的特征，并由政治、经济、价值尺度予以度量。

社会管理；政府职能；特征；衡量尺度；以人为本

2004年党的十六届四中全会首次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年党的十七大报告进一步提出要 “建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这表明在新的历史条件下、在特定的社会转型期，社会管理开始被纳入中国特色社会主义事业总体布局的更完备的体系性框架之中。2011年中央举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛总书记和习近平、周永康同志则对社会管理及其创新进行了全面系统的阐述，并提出社会管理、管理创新等新政策概念。这表明社会管理已经由党的执政理念、国家发展战略深化至具体的国家政策施行层面。而社会管理由观念到政策的演化及社会管理格局的界定，都要求在理论层面厘清社会管理与政府管理职能之间的逻辑关系。

一、社会管理与政府管理职能关系梳理

关于社会的一般概念，无论东西方都经历了一个从简单的人群集合到以人类的生产关系为基础的各种关系总和体系的认识和抽象过程。而社会管理视角下的社会，则有各种含义的差异：既可以是与自然相对应的人类集合体，也可以指包纳人与自然关系在内的人类有机体；既可以是经济社会二分法中的社会，也可以指社会大系统中与政治、经济、文化相对应的社会生活领域。胡锦涛总书记所提出的，社会管理的基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，则从社会管理基本任务的角度界定了社会以及社会管理的内涵和边界。而一旦在这个特定的意义上规定社会管理，并将社会管理践行在国家政策施行层面时，就必然与政府管理、政府职能产生客观、内在的关联。

首先，行政管理学的创始人威尔逊、古德诺等人依据社会发展的客观需要和对于19世纪80年代美国政府体制改革的总结概括，提出了政治与行政分离的理论，指出政治与政策是国家意志的表达，行政则是国家意志的执行，从而在国家权力主体的运行架构中，将政府的行政管理界定为国家意志的执行。政治与行政分离的理论固然有其局限性，但其表述的行政管理的执行性却是对于政府管理本质的科学规定。中国的议行合一的国家政治形式所决定的政府管理的派生性与执行性，决定了当执政理念、国家意志通过法律法规及国家政策为表现形式时，社会管理作为国家政策自然成为政府管理职能的题中应有之义，国务院的关于加强和创新社会管理的意见所明确的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施，则是当前和今后一个时期践行党的执政理念、国家意志实施社会管理的纲领性文件。

其次，政府职能，一般是指政府作为管理主体依法实施管理时所必须承担的职责和必须履行的义务以及由此产生的效能。按照其作用的社会领域可具体区分为政治、经济、文化和社会职能。而政府职能的实施范围则是一个由社会政治经济形态制约的历史演化过程。前资本主义时期的自然经济状态下，政府职能主要局限在御外和安内以维护国家统治和社会秩序，呈现出强势的政治统治职能与弱化的经济与社会事务管理职能；自由资本主义时期，政府职能扩展为御外、安内和公共设施建设，社会管理逐渐成为政府职能之一；垄断资本主义阶段，政府职能则主要体现为提供公共产品和服务、稳定宏观经济、调节社会分配、维护市场秩序，实际上超越了传统的政府职能领域划分，呈现为以整个社会为对象的各种主要社会关系的管理，即“大社会”管理的职能。而按照胡锦涛总书记对于社会管理的科学阐述，作为执政理念、发展战略和国家政策的社会管理实际上就是涵盖了传统的政治、经济、文化和社会领域的政府职能，同时这也与马克思主义所表述的社会管理观念相近，与改革开放以来社会主义行政管理中的社会管理职能由溶解于政治与经济管理职能到涵盖政治、经济、文化和社会领域的“大社会”管理的历史演化进程相一致。

再次，当政府的管理活动是以宏观意义上的社会为对象时，这种管理即是与私人管理相对应的社会公共管理。而传统行政管理学理论的基本观点认为，所有的社会公共事务、国家事务都是政府管理的分内之事、职能所在。上世纪80年代兴起的新公共管理理论，则应和社会生活丰富、社会分工细化和多元化社会发展的需要，提出在社会公共管理领域引入市场机制。即社会公共管理，政府不再是唯一主体，必须建立政府和多元社会主体合作的“治理”模式，政府的管理职能从“划船”向“掌舵”转变，更多的社会公共管理职能要从政府转移到其他社会主体。按照新公共管理理论的要义，现代意义上的社会管理应该表述为以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的多元主体在法律、法规、政策的框架内，对社会的各个环节、各种关系进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。而从这一视角审视中国提出和建立的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，则充分表明其既体现了中国社会主义的社会管理独特性质，又契合了多元化社会发展的需要和新公共管理理论的实质，从而充分体现出全球化背景下中国社会主义行政管理对于政府管理一般性与特殊性的统一和兼容。

二、社会管理范畴下的政府管理职能特征

党和国家近期对于社会管理问题从观念、政策到体制格局的提出、建构清楚地显示，加强和创新社会管理事关巩固党的执政地位，事关中国社会转型成功、事关改革开放大业推进、事关国家长治久安，事关人民安居乐业。因此社会管理的履行、加强和创新是当下政府管理创新的核心内容之一。当协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定作为社会管理的基本任务，政府的行政管理职能更突出的以社会管理的形式呈现时，就必然要求在此范畴下的政府管理职能，无论在理论研究还是实践操作层面都要注意把握和体现如下特征：

首先，政府的社会管理职能要从政府公共管理的本质规定出发，成为社会公共权力行使的载体。社会公共权力是由法律规定、社会和公众认同的公共威权，这种公共权力在当代社会集中表现为由立法权、司法权、行政权所构成的国家权力。在社会主义民主政治架构中，政府作为国家行政权力的行使主体，其所履行的社会管理职能实质上是在行使由国家权力归属主体人民所授予的，代表国家意志、人民意志的公共权力，而且这种公共权力的行使是由国家的暴力机器保障的，因此政府社会管理职能必然要表现出特有的权威性、约束性。而各类社会组织和社会公众对于政府的社会管理职能的服从、认同，本质上是对于公共权力、国家意志、亦即公众意志的服从，并由此体现出政府的社会管理职能与人民意志与利益的根本一致性。当然，强调政府社会管理职能的权威性、约束性，不是对于当前出现的政府维稳过程中存在的过度使用暴力机器现象的认同。因为政府社会管理行使公共权力，不是要造成政府和社会、人民之间的对立，其前提和归宿恰恰应当是实现三者的统一、和谐。

其次，政府的社会管理职能应该充分体现“有限政府”本质、实现社会公共事务管理主导者的管理效能。由于行使公共权力、政府管理与非政府管理在管理职能、权限上都有着本质的差异，即社会组织与公民个人能够自理的事务不是政府社会管理的范畴，政府只是“有限政府”——管理社会公共事务——而非全能政府。违背政府社会管理职能这一特征，则将造成政府社会管理的“越位”、“错位”或“缺位”，并导致政府社会管理效率低下和抑制社会发展的活力。新公共管理理论虽然在社会公共事务管理领域倡导竞争机制的引入和管理主体的多元化，认同非政府组织乃至私人参与社会管理，但从未否认政府在社会公共事务管理领域的主导者地位和作用。因此要充分实现政府的社会管理效能，就要依据社会发展内在的需求与社会发展规律，对传统的政府社会管理模式和方法进行变革，创新社会管理，正确处理政府与其他社会管理主体之间的关系，明确各方主体在社会管理中的定位、职能。确立政府在社会公共事务管理体系中的中心位置，注重政社合作的协同式管理，在新公共管理范式下，建立健全有中国特色的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的现代社会管理格局。

第三，政府的社会管理职能应该充分体现公共管理的特性，以谋求社会公共利益作为社会管理职能的宗旨。所谓公共利益是相对于私人、特殊、局部利益的特定范畴，就政府社会管理职能的本质属性而言，这一职能的履行与实现的目的是要代表和谋求社会大多数成员的、普遍性的、全局性的利益，而非某些特定社会群体或私人的利益，更非政府自身某个机构、部门或工作人员的利益。政府作为国家公器，不具有自身的特殊利益，更不得以任何形式借用所掌握的社会公共权力谋求自身的特殊利益。政府社会管理中的以权谋私、权力腐败都是对于公共管理特性的悖逆，应当通过严格规范的政府自身管理和社会与公众严厉规范的依法监督予以遏制和消除。从这个意义上讲，政府的社会管理职能履行与实现的过程，具有社会公共利益的谋求与国家公共权力行使领域腐败遏制的一致性。强化政府管理对于社会公共利益的代表和谋求，与社会转型期的服务型政府、法治型政府、廉洁型政府、效能型政府、民主型政府的建设，以及社会主义和谐社会的构建具有一致性。

第四，政府的社会管理职能的履行应当顺应社会主义民主政治发展的要求、与现代责任政府的建设同步，承担公共责任。由于政府的社会管理职能行使公共权力、管理公共事务、谋求公共利益，相应的就必然要承担公共责任，此为政府社会管理职能的题中应有之义，同时也是政府社会管理中一个最容易被忽视、又最不应该被忽视的重大原则问题。政府社会管理承担公共责任的实质是要约束政府的权力行使，借以保障社会公众作为国家权力所有者的权利和利益。当政府公信力下降，政府信任危机已经开始在社会公众中出现时，政府的社会管理职能更应强化行政问责。由于政府社会管理职能的公共性、社会性，其所承负的行政责任构成一个特有的体系。行政责任体系中主要包括政府对于国家和人民承负的法律责任，对于执政党承负的政治责任，对于立法机关承负的执行责任，对于中央和上级行政机关承负的行政责任以及对于社会和公众承负的服务责任。

三、政府社会管理职能的衡量尺度

在社会公共事务管理领域多元化的管理主体中，政府的主导地位，决定了政府社会管理职能在我国社会转型、发展中独特、重要、无可替代的地位与作用。而要能够科学、合理地设定和履行这一管理职能，就必须使用科学、合理的衡量尺度，这种衡量尺度主要包括以下几种：

首先，政治尺度的度量。政府行政管理所具有的政治统治与社会管理的双重属性，决定政府社会管理职能本身必然具有无可否认的政治性及其衡量尺度的政治性。这个政治尺度具体表现为政府某项特定的社会管理职能设定和履行时管理成本与收益配置的度量，即管理成本由何者承担、管理收益由何者享有配置中的社会公平的实现问题。而在中国特定的社会转型时期，社会已经由过去的整体性社会转变为多样化社会，社会结构多样化、社会生活多样化、利益格局多样化、以及社会成员的思想观念及利益诉求的多样化，要求政府社会管理职能必须兼顾、调整各方各类利益关系、着眼社会公共利益、最大程度的实现社会公平，以解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、实现社会管理以保持社会稳定的目标。

其次，经济尺度的度量。政府行政管理作为由特殊主体、对象在特定环境中施行的的管理活动，同时具有一般管理活动的普遍共性，即管理活动的成本投入和管理活动的收益产出之间关系构成的管理效率。而经济尺度的度量即是政府某项特定的社会管理职能设定和履行时，在符合政治尺度的社会公正度量前提下，对于成本收益关系所予以的度量。在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中，经济尺度的度量将有助于从管理效率的角度，科学界定各类社会管理主体在社会管理和公共服务中的职责任务，以及各自独特功能作用的发挥，由此既防止政府社会管理的 “越位”、“错位”和 “缺位”，又可望实现最低成本的社会管理，并由此实现廉洁政府、效能政府的建设目标。当然，经济尺度不完全等同于物质利益、经济要素的度量，作为社会管理成本和效用比率即其管理效率的度量标准，这一尺度同时兼有政治、文化与社会收益的含义。

再次，价值尺度的度量。政府行政管理的实施，由于其所具有的公共性、社会性、权威性、强制性，必然是在社会成员让渡个体一定的权利、诉求以认同和服从政府的前提下完成的过程。因此，政府某项特定的社会管理职能设定和履行时，就必然要产生社会成员在面对并处理与政府社会管理的关系，判断、评价这种管理与自身权益、诉求满足需要的关系的价值衡量，即价值尺度的度量。这一尺度度量的核心，是在党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局中，政府垄断社会主要权力和资源，主导社会运行，促进社会组织的培育和发展的境况下，社会成员的权益是否被确立和保障，社会的公正、公平、正义、合理是否被确立和保障。在党和国家所规定的社会管理的协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的基本任务之中，社会公正是最为基本的价值准则，因而立足公平正义、维护人民群众的权益必然成为政府社会管理职能设定和履行的价值尺度。如果缺失政府社会管理的公平正义以及对于社会成员合法权益的维护与保障，政府社会管理的职能就难以履行和实现。因此，政府社会管理职能价值尺度度量的第一要义和首要前提是立足公平正义、维护社会成员的合法权益。

无论政治尺度、经济尺度还是价值尺度的度量，政府社会管理职能衡量尺度的核心标准是贯彻落实科学发展观，实现以人为本。社会是由社会活动、社会生活、社会关系构成的复杂系统，它包含人、财、物、事等各类要素，但社会管理归根结底是对社会主体人的管理。要通过社会管理在中国特色社会主义发展中，确立和保障最广大人民群众作为中国特色社会主义事业主体，先进生产力、先进文化的创造者，社会主义物质文明、精神文明、政治文明、生态文明协调发展推动者的主体地位；要将实现好、维护好、发展好最广大的人民群众的根本利益作为社会管理的起点和归宿；推动社会全面进步和人的全面自由发展。

［1］张国庆.行政管理学概论（2）［M］.北京：北京大学出版社，2000.

［2］李世英.行政管理学新编［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2005.

责任编辑 侯 琦

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1672－2426（2011）12－0049－03

孙进（1959－ ），男，辽宁锦州人，渤海大学政治与历史学院副教授，主要从事政治学与行政学研究。