面对老龄化，我们准备好了吗？——关于鞍山市人口老龄化问题的调研

课题组

面对老龄化，我们准备好了吗？
——关于鞍山市人口老龄化问题的调研

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人口老龄化问题日益严重，是全国各地城乡的普遍现象，由此产生的新的社会问题很多也很突出。我们必须认真研究，周密部署，科学应对，化消极为积极，使整体社会环境更加合谐。

人口老龄化；社会养老；对策

人口老龄化是社会进步和人口发展的必然结果，也是世界各国乃至各地区、各城市必须面对的经济社会问题。中共鞍山市委党校人口老龄化问题课题组着眼于所在城市——鞍山市人口老龄化状况于今年6－8月份进行了调研，并形成本篇调研报告。本报告包括鞍山市人口老龄化现状对经济和社会的影响、目前存在的问题，以及积极应对人口老龄化问题的对策与建议等三个方面。

一、人口老龄化对鞍山市经济和社会的影响

通常人们把65岁及以上老年人口占总人口的7%以上或者60岁及以上老年人口比率超过10%作为老龄化社会的标志。依此标准，鞍山于1992年提前全国7年、提前辽宁省3年进入人口老龄化社会。在当前鞍山市的经济社会发展中，人口老龄化与经济转轨、社会转型相叠加，与利益格局深刻调整、思想观念深刻变化相伴随，这就使得鞍山市老龄工作和老龄事业面临着日趋复杂的态势。概括地说，鞍山市人口老龄化态势十分严峻，老龄问题已成为不容忽视的重大社会问题，人口老龄化将对鞍山市社会经济和人民生活带来广泛而深刻的影响。突出表现为：

1.老年人口不断增加，社会对老年人的赡养负担加重。鞍山市老年人口规模庞大。据第六次全国人口普查统计，鞍山市60周岁及以上老年人口已达578556人，占总人口的15.87%，年均增长速度3.02%。预计到2020年，老年人口将达到84.32万人，占总人口的23.27%，大大超过全国和辽宁省老龄人口平均比例。随着老年人口的不断增加，社会负担日趋加重。同时，随着人口老龄化，高龄老人比例日渐增多。截至2009年，全市60岁以上老年人口中，70岁以上老年人口达到 26.12万，占老年人口总数45.37%，老年人口的高龄化，意味着失能、残疾、带病老年人口越来越多，将进一步加剧鞍山市老龄问题的严峻性。随着人口老龄化，高龄老人日益增多，三世健在的家庭比例很大，家庭的代际人口结构呈“四二一”和“四二二”型。家庭“少子化”使家庭赡养老人的功能弱化，急需社会养老功能极大发挥，以弥补家庭养老功能的不足。

2.人口老龄化对投资、消费、储蓄和税收都带来相关影响。预测到2020年，全市老年人口将将达到84.32万人，预计占全市人口总数的23.27%。届时全市老年人口将逼近全市人口的四分之一。国民收入经过初次分配和再分配后，最终形成积累基金和消费基金，二者此消彼长。一般来说，未成年人口无力储蓄，老年人口减少投资并开始动用储蓄，人口老龄化会使人口从劳动状态转移到退休状态，使未成年人口和老年人口都成为单纯消费人口，成为劳动力人口提供税收的享受者，这样无疑形成税基缩小，税收减少，储蓄率下降，投资率比例降低，单纯消费增加。老年人口规模庞大，无疑给鞍山市未来经济社会发展带来新的考验。

3.社会保障问题突出。农村老年人口是经济上最弱势群体之一，占人口2／3的农村老年人保障状况亟待改善。随着集体经济的解体，农村养老主要通过家庭赡养自行解决，农村老年人口缺乏养老、医疗、照料服务等基本社会保障，存在 “因病致贫”“因病返贫”的问题。老人赡养纠纷和因赡养引起的自杀事件时有发生。上述现象在鞍山市贫困乡镇和城市贫困家庭中尤为突出。

4.医疗保障费用增长显著，医疗保障面临挑战。随着老年人口增加和寿命延长、老年期延长，因疾病、伤残、衰老而失去生活能力的老年人显著增加，给社会和家庭带来沉重负担。据国家卫生部调查数据显示，老年人群中60%～70%有慢性病史，人均患有2～3种疾病。60岁以上老年人慢性病患病率是总人口的3.2倍，伤残率是总人口的3.6倍。60岁以上老年人在余寿中有2／3的时间处于带病生存。老年病多为肿瘤、心脑血管病、糖尿病、老年抑郁症和精神病等慢性病，花费大，消耗卫生资源多。鞍山市是典型的“未富先老”，人口老龄化问题在低收入阶段短期内显现，随着老年人增多，各项费用的进一步上升，将给鞍山市社会经济发展带来更深刻的影响。

5.人口老龄化使政府用于老人的财政支出增加，政府负担加重。由于人口老龄化的程度不断加剧，财政中用于社会保险、社会福利、社会救济、社会服务的支出不断增加。近几年来，由于完成“两个确保”的任务，同全国各地区一样，鞍山市调整了财政预算结构，为确保“两金”发放，实行财政兜底，致使地方财政负担十分沉重。

6.教育和科学的支持力度明显不足。迎接人口老龄化的挑战，迫切需要大力发展老年科学和老年教育，鞍山市在这方面严重滞后。人口老龄化需要的护理和照料人员严重不足，鞍山市全科家庭医生奇缺，康复医学发展缓慢，衰老机理研究投入严重不足。

二、目前存在的问题

近几年来，鞍山市积极应对人口老龄化挑战，把发展老龄事业作为经济社会事业统筹发展和构建和谐社会的重要内容，在老年人的经济供养、医疗保障、权益维护、优待服务、生活照料及精神文化生活等方面，采取了切实有效的措施，取得了显著成绩：老年社会保障体系基本框架初步确立，老年服务设施进一步完善，老年文化、教育、体育事业蓬勃发展，老年人的合法权益得到较好保护，老年人的生活质量不断提高。但是，鞍山市老龄工作还存在一些困难和问题，主要表现在：

1.老龄事业发展规划滞后。《鞍山市老龄事业发展“十二五”规划纲要》在完善惠老政策、养老服务体系建设方面需进一步明确目标、细化措施。老龄事业总体上仍滞后于经济和社会事业的发展步伐，养老服务供给不足、比重偏低、质量不高，不能满足老年人日益增长的服务需求。市和县（市）区养老工作机构在性质、编制、职能、经费、人员等方面还需要进一步理顺，基层、农村老龄工作机构建设还相对薄弱。

2.对老龄事业投入不足。面对人口老龄化给经济社会发展带来的重大挑战，鞍山市在老龄事业方面的财政投入力度有待于进一步加大，仅限于利用有限的福彩公益金发展养老事业很难有大作为。我市现有的养老院、敬老院、老年公寓等建设不多，建设规模普遍较小，硬件设施条件较差，有的管理和服务不到位，不能满足日益增长的社会需求。城区综合性老年活动场所比较少，农村老年事业发展滞后，设施简陋，活动单一。政府有关部门所采取的“以奖代补”和“优胜劣汰”的政策，与政府当前财力有限、急需鼓励和扶持民办养老机构发展的实际不相适应。

3.养老机构获得政策扶持不够。针对养老机构的土地、税收等方面优惠政策落实不够理想，民办养老福利机构在用地、用电、用水、取暖等方面负担较重，新增床位补贴标准还不是很高。不管是居家养老还是机构养老，都存在着养老服务人力资源少、人员素质偏低、专业人员缺乏等难题。目前从事居家养老服务的人员主要是下岗失业和外来务工人员，系统业务培训较少，其业务技能难以应对不同层次、不同特点老人的多样需求。从业人员收入低，导致国家制定的 “两规范一标准”（《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》、《养老护理员国家职业标准》）难以有效落实，直接影响到养老服务质量。

三、积极应对鞍山市人口老龄化问题的对策与建议

（一）拓宽视角积极看待人口老龄化问题，是解决当前老年人问题和应对人口老龄化的切入点。

1.社会视角：目前社会各层面对老龄化问题认识模糊，对老年群体存在明显负面刻板印象。积极应对人口老龄化问题，必须强调老龄事业的“社会参与，全民关怀”。有必要采取积极有效措施提高全体市民对老龄化问题的认识，树立正确和积极的观念。老龄化问题是整体性的社会现象。如果把老龄化看做生命周期中的结构变迁，那么每个人都身在其中，利益攸关。因为无论个人还是家庭，都会被搅进老龄化社会。尽管有一些人口老龄化问题在技术上是可以分开的，但它们的背景是一系列综合的议题，是属于全社会的议题。

2.决策者视角：改变老龄问题依然处于边缘位置的状态，将与老龄问题有关的议程和事项有效地纳入社会经济战略与政策，换言之就是“使老龄问题主流化”；老龄化不仅仅涉及有关老年人社会福利问题，而是影响经济社会可持续发展的战略性、全局性问题，应对人口老龄化问题，不能就事论事，需要跳出部门的局限，不能靠应急预案，不能靠临时突击，必须着眼全局、谋划长远，在所有相关层面，都必须采取协调一致的政策行动，通过清晰有序、多管齐下的方式应对老龄化；应对人口老龄化应是因地制宜，立足市情，以解决具体的实际问题为导向，充分考虑我市经济社会发展的承受力，使政策措施更具有针对性、操作性和可行性。

（二）完善养老保障、医疗保障和服务保障三大体系，是解决当前老年人问题和应对人口老龄化的着力点

1.继续完善基本养老保险制度，促进城镇职工基本养老制度规范化。探索实施新型的农村养老保险制度，努力扩大覆盖面。要逐步构建城乡统一的基本养老保险制度，这是推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展的重大举措。

积极做好养老保险扩面征缴工作，加大基金征缴力度，新增扩面人员基本养老金征缴率要达到100%。继续调整提高企业退休人员基本养老金，做好社会保险关系转移接续工作。完善城镇居民养老保险办法，根据鞍山市经济发展水平和社会保障能力等因素，适时调整待遇标准。继续完善以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主的医疗保障体系。逐步提高城镇居民基本医疗保险和国有破产企业及集体困难企业退休人员基本医疗保险保障水平，启动居民超限额补充医疗保险，解决基本医疗保险基金最高支付限额以上所不能支付的费用。继续加强新型农村合作医疗制度建设，做好资金安排，抓好平台建设，加强账户管理，确保及时发放。

2.应把保障农村老年人基本生活放在重要地位，加快制度建设步伐。保障和改善农村老年人的生活水平，是应对人口老龄化的重中之重。要加大农村为老年人服务的基础设施建设力度。要发挥家庭养老的基础性作用，落实家庭成员对老年人赡养责任。积极发展农村居家养老服务，探索适合农村特点的养老服务方式。

3.在为老服务问题上政府不必大包大揽，注意调动和发挥多种社会力量的作用。充分运用多种社会资源，特别是社会慈善资源，为老年人举办和提供各种服务。在社区为老服务设施和场所的建设上，也鼓励社会力量参与管理和服务。要逐步建立和完善以公共财政为主导，广泛吸收民间资本和社会资本参与的多元化老龄事业投入机制。要把老龄事业作为公共服务建设的重点领域，通过政策扶持，引导社会力量投入老龄事业，拓宽老龄事业发展的资金渠道。

4.运用市场机制，推动养老服务产业的发展。政府在承担相应政府职能的基础上，通过政策扶持，拓宽老龄事业发展的资金渠道，大力培育和拓展养老服务市场，支持和鼓励社会力量投资兴办老年服务设施和机构，把发展养老服务业作为产业去谋划和运作，政府除了行政审批、规范市场和检查监督之外，基本不予资源分配和资金资助，那些营利性的养老服务机构自己通过服务收费就可以实现自我价值补偿、自负盈亏和自我积累与发展。逐步建立和完善以公共财政为主导，广泛吸收民间资本和社会资本参与的多元化投入机制，发展多种特色的养老服务，满足老年人不同层次、不同类型的消费需求。

着力推进农村困难家庭常年病人托管工作，加强农村困难家庭常年病人托管中心建设，通过加大资金投入，构建服务平台，创新运行机制，探索出一条解决农村失能、半失能老人社会救助和托养服务的新路子。

（三）践行健康老龄化、积极老龄化的理念，是解决当前老年人问题和应对人口老龄化的关注点。

政府在发展老龄事业的过程中，要转变单纯为老年人提供帮助照顾的观念，更加注重提高老年人自身的健康水平，让老年人更多更长久地保持自理和自立的能力，从而把健康老龄化的理念真正落实到老龄工作中，推动老年人的社会参与和自尊自立。

1.加强助老健康的硬件设施建设。建设社区老年活动室和老年健身广场、健身路径，并组织开展好各种活动，进一步扩大覆盖面，以此来不断提高老年人的健康水平，并推动老年人生命生活质量的改善与提升。要将积极老龄化、健康老龄化的理念融入到老龄工作中，努力去调动老年人的自身潜能，让他们更加积极乐观地参与社会、参与生活，健康快乐地欢度晚年。鼓励开发利用老年人力资源，弥补劳动力的不足并变一部分消费人口为生产人口，变压力为动力，促进社会经济发展。特别是要重视和加强农村老龄工作，完善农村老龄服务设施和文化体育设施，促进老龄事业全面、均衡、协调发展。

2.健全助老健康的医疗服务体系。针对老年人多发病、常见病的防治方面应采取积极举措，应建立起宣传、教育、咨询、普查、主动介入服务等制度，在综合性医院设立老年病科和老年医疗康复专科。在全市的社区医院应建立辖区所有60岁以上户籍老年人建立健康档案，设立保健康复室，对一些患病、失能、失智的老年人进行专门的功能康复训练。在一些贫困居民区开设流动医疗车，定期为社区老年人诊断治疗老年病、眼病、口腔科疾病等常见多发病症。

3.加强老年学研究。在统计、经济、金融等政府部门设立专门的老年资料采集部门，跟踪最新的老龄化进程和面临的经济问题，同时成立专门的研究小组，定期对特定的老龄专题进行研究分析，为领导提供切实可行、有效的老龄问题决策依据。

4.加强老龄服务队伍专业化建设。加快培养老年医学、管理学、护理学、营养学以及心理学等方面的专业人才，提高社区及农村基层卫生技术人员的专业素质。不仅要舍得出资源、花力气完成专业知识和技能的培训，而且对队伍的专业结构和人员配比也进行严格的规定和要求。加强对各类养老服务机构的扶持和监管，加强养老服务专业人才培养和从业人员培训，推行持证上岗制度，提高服务人员的专业素质和职业道德，提高工资待遇标准，增强年轻人从业的吸引力。定期组织专家进行养老服务知识和技能的讲授，与国内的大学签约开设老人系和硕士生课程，举办各种专业服务人士的训练班。在养老服务机构的人员配置上，除配置管理和服务人员、医师以外，还应配备心理咨询师、专业社会工作者、健保专家、营养师和护师。只有加强服务队伍的专业化建设，才能够使老年人的长期照护服务质量具可靠的保证。

（四）搞好发展规划，加强对老龄事业的领导，是应对人口老龄化问题的侧重点

要从人口老龄化速度加快、老龄工作社会化、老龄事业需求不断增强的实际出发，把老龄事业发展计划纳入国民经济和社会发展的总体规划之中。进一步加强对老龄工作的重视和领导，坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的工作方针，紧紧围绕“六个老有”工作目标，真正把做好老龄工作列入重要议事日程，认真抓紧抓好。进一步完善老龄工作体制，规范和理顺各级老龄工作机构，充分发挥老龄办参谋助手、综合协调、督促检查的职能作用，老龄委各成员单位要各司其职，密切配合，形成工作合力，为开展老龄工作提供良好的组织保障。

（中共鞍山市委党校人口老龄化问题课题组成员：关福艳 万方 李伯涛 余博 鲍祉璇 孙世伟 何苗 执笔人：关福艳 万方）

责任编辑 杜福洲

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1672－2426（2011）12－0064－03