城市网络舆情的引导策略与多赢的制度优化

徐世甫

导读：网络舆情作为新媒体时代社情民意的一种新的表达形式，已成为城市政府管理必须应对的新课题。城市政府只有深刻认识这一新事物的含义、本质和特征后，才能提出有针对性的监管策略与措施，以应对挑战。城市政府要发挥“主场优势”，尽快设置网络舆情“防火墙”，形成“网上网下统一战线”，使地方网络论坛成为疏导民意的最短路径，从而为城市的安定与和谐提供有力的保障和支撑。

关键词：网络舆情 城市政府管理 社情民意 群体极化

随着2010年上海世博会的闭幕，中国进入了后世博时代。而在世博会期间，以上海市为核心的城市群向中国人民和世界人民充分展现了政府科学而高超的管理水平和管理能力，让人们再次深刻感受到“城市，让生活更美好”理念。伴随着后世博时代的到来，新生的网络舆情越来越成为城市政府管理面对的新课题，越来越成为城市管理

机制完善中的新诉求和新挑战。

一、网络舆情的多元内涵

近年来由网络作为引擎启动的重大事件和突发事件一个个在不断地接力和上演，网络舆情已从网上蔓延到网下，并经过网下的延展再返回到网上，网上网下的发酵使网络舆情“内爆”（鲍德里业语）后的碎片溅入到社会生活的各个角落，作为管理者的城市政府必须也不得不把网络舆情作为自己管理的新的关注点之一。

（一）体现民意的政治态度

王来华主编的我国第一部研究舆情的专著《舆情研究概论》中指出，舆情是指在一定的社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度。这里的中介性社会事项，是指国家管理者的权力运行结果，是舆情的直接刺激物，包括国家管理者制定和推行的法律规章制度、各类方针政策、工作措施，也包括影响民众利益及主客体利益关系变化的事件、人物，甚至还包括国家管理者的工作成就和存在的各种问题。该定义揭示了舆情的核心内容，即民众的社会政治态度。但引起舆情的事件并不全是国家管理者权力运行的直接结果，有些事件最初完全是“个人行为”，如2006年的“虐猫事件”。

（二）针对事件的社情民声

张克生在其专著中认为，舆情是国家决策主体在决策活动中必然涉及的、关系到民众利益的民众生活（民情）、社会生产（民力）和民众中蕴藏的知识和智力（民智）等社会客观情况，以及民众在认知、情感和意志基础上，对社会客观情况以及国家决策产生的主观社会政治态度。简单地说，就是社情民意。这个定义既简洁直接又全面深刻，作为一种社会意识是对社会存在的反映，舆情本质上就是指具有一定数量的民众对某个社会事件的情绪、情感、意见、看法与行为倾向之和。

（三）网络空间的综合诉求

刘毅在其国内首部全面研究网络舆情的专著《网络舆情研究概论》中把网络舆情界定为：“通过互联网表达和传播的各种不同情绪、态度和意见交错的总和。”姜胜洪认为：“网络舆情是指在网络空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，网民对执政者及其政治取向所持有的社会政治态度。”丁柏铨认为：网络舆情“是在网络环境中形成或体现的舆情即民意情况。”马映红认为：“网络舆情是社会舆情在互联网空间的映射，是通过互联网传播的人们对于各种事件的所有认知、态度、情感的集合。”东磊认为：“网络舆情就是特殊的公众主体即网民，在特定的空间即网络空间，表达其所持有的对社会现实以及社会中的各种现象、问题的信念、态度、意见和情绪的总和。”

二、网络舆情的传播特质

综合国内研究成果，笔者认同网络舆情就是具有一定数量的網民对某个社会事件的情绪、情感、意见、看法与行为倾向之和。本质上来说，就是社情民意在网络上的复制与重构。

（一）全国散布，量大面广

1、市级及以下论坛是地方性网络舆情的“原发地”

一般说来涉及本城市的网络舆情较多地首先是在本城市的地方性论坛或全国性的网站下设的地方性论坛中产生的。据中国人民大学舆论研究所和北大方正共同开发基于第三代搜索技术的舆情分析平台提供的数字，2009年市级及以下论坛是网民作为首发主体的网络舆情热点事件的主要原发地，占到总体的37.5%，地方新闻媒体论坛，占到总体的15.7%，两者加起来超过50%，这还没有算上全国性的网站下设的地方性论坛。因此城市地方性论坛至少作为网络舆情的“原发地”具有举足轻重的地位。2011年1月27日，上海交通大学舆情研究实验室、舆情网联合发布《2010中国危机管理年度报告》中指出，从行政级别来看，地市是危机舆情高发地带。

2、城市级地方网站是全国性网络舆情的“策源地”

如果本城市的政府管理部门能迅速及时地进行反馈，处理得当，那么网络舆情就会立即降温，就难以形成较大的网络围观，从而使网络舆情逐渐平息。相反如果不予理睬，或者想通过“拖、压、捂、盖、等”等方式瞒天过海，或者采用简单的删帖子、封IP地址及关闭网站等习惯动作，或者即使回应但尽是“官腔”味、尽说些正确的废话，那么网络舆情就会随着大量的散布在全国各地的“网络搬运工”极其便利地向全国性主流论坛的搬运，很快就会越出原城市的边界，以非线性的散播路径迅速弥漫在各大网站的热点区，然后发酵升温，由热点形成炸点，引起更大范围的围观，形成全国性的甚至更大范围的事件。如2010年安徽马鞍山“6・11群体事件”，就是由网民在马鞍山市的娱乐论坛发帖“大润发附近怎么那么多人围观呀，有图有真相！第一时间发图”率先爆料了这一事件，并配发相关图片和视频。当晚，类似爆料贴遍马鞍山OK论坛，安徽论坛等地方论坛并随之向全国扩散。再如辽宁庄河千人下跪事件、陕西神木法官入股煤矿案、杭州飙车案等等，使得地方网站特别是城市级的直接成为全国性舆情事件的“策源地”。

3、参与者身份差异是公共性网络舆情的“推波者”

此外，在参与者的身份上，同样是量大面广。网络舆情的推动者、参与者与现实世界中的围观者不同，他们不是随机偶然的遇见者，不是一些无所事事、时间充裕的闲荡者，而是来自各行各业的对社会公共事务敏感的关注者，既有专家学者，也有普通大众，从这个意义上说，身份的差异性大，这些人要是在现实世界中遇到突发事件可能没几人去围观，而在网络上他们成为了最可靠的持续的围观者，他们既围观着网络舆情的一波一动，又想方设法推动着网络舆情的一波一动。这些身份异质的人们之所以能聚集到一起，常常是缘于他们身份背后的对社会公平正义、对社会道德良心的关注。正是有了这些量大面广的围观者，才推动了网络舆情的产生、蔓延和迅速传播。

（二）传播突发，扩散快速

1、瞬间到达，瞬间爆发

网络舆情之所以比现实舆情传播要快的多，首要的是技术支持。在网络上信息以光的速度传播，瞬间可达地球任何地方。而且网络技术在不断升级，快速大容量的传播越来越便利，比如随着3G时代到来，手机和笔记本电脑的优势将综合于3G移动网络个人终端，人们随时都可以传递信息，这更加快了网络舆情的传播。事实上，许多事件第一时间传出的是网络。如在2009年石首骚乱中，一位匿名网民在饭否网上通过微博实时播报街头消息约200条，赶在了传统媒体报道和政府新闻发布的前面，第一时间发布大量第一手的信息。再如在2010年舟曲泥石流发生时，重庆理工大学的王凯第一时间，用最不专业的手机拍摄灾难，用微博“现场直播”灾区紧张的抢险救援，成为全国图文“报道”舟曲灾情的第一人，在非网络媒体抵达灾区之前，90后的王凯，一个人就像一个“通讯社”，成为当时连接外界非网络媒体和舟曲的桥梁，而且还成为非网络媒体了解灾情的重要信息源。网络与非网络媒体在传播技术的阶差性大大加速了网络舆情的突发性。

2、不要审批，信息极速

网络舆情的传播不需要任何中间繁琐的审批程序，这使它的传播速度是现实舆情无法比拟的。很多舆情事件在现实中得以传播要花较长的时间，甚至最终还是不了了之。但是在网络上，它不需要通过层层上报、层层受卡的形式，就能迅速掀起舆情风暴。甚至从一篇贴文，到总书记的批示也只需要很短的时间。如在2007年，一个叫辛艳华的网友，向省内及中央多家媒体报料黑煤窑，但除河南省内一家都市报三四百字的短文反响寥寥外，其余均因涉及敏感内容而杳无音讯。最终，它在互联网上极其迅速掀起了舆情风暴。2007年6月6日，辛艳华写下了《400位父亲泣血呼喊：谁来救救我们的孩子？》，在大河网上贴出。次日晚，附加了都市频道报道图片的专帖被大河论坛置顶。截至6月12日，大河网上该帖点击率超过31万，而在6月7日被转帖到天涯杂谈后，短短6天时间，该帖更是获得了高达58万的点击率和3000多篇回帖。与此同时，胡锦涛总书记、温家宝总理等作出重要批示，网络舆情达到高潮，最终促成了该事件的逐渐解决。

（三）虚拟匿名，真假难辨

1、关注焦点，大多真实

网络舆情总体而言，其真实性要远远大于其虚假性，否则其生命力早就终结，更不会有越来越高的关注度。这可从近年来爆发的网络舆情大多为真实得到证实。据中国传媒大学网络舆情研究所、艾利艾咨询机构2010年3月18日发布的《2009中国网络舆情指数年度报告》中的观点，主要为反腐倡廉、房价问题、就业问题、户籍制度、养老保险、食品安全、医疗保险和交通安全等8大热点问题。另据2011年1月27日，上海交通大学舆情研究实验室、舆情网联合发布的《2010中国危机管理年度报告》中指出，2010年司法执法类危机舆情高发，同时，社会民生、反腐倡廉、官员（家属）不当言行是2010年影响较大的危机舆情事件关注的焦点。这些热点、焦点正是现实舆情的真实反映，这也进一步证明了网络舆情的真实性远大于其虚假性。

2、平台匿名，宣泄异化

由于在现实世界中想集中反映这些问题与矛盾是有一定难度的，因此网络就成为各阶层利益表达、情感宣泄、思想碰撞的輿论主渠道，成为舆情发展的重要平台。网络所具有的虚拟性和网民身份所具有的隐匿性，使网民发表意见时没有在现实环境中的种种顾忌，无需担心那种对身体、身份造成伤害的“惩戒性权力”，获得了无比的自由。对许多人而言，网络的最直接感受就是自由，自由而“本我”地说，第一次真正实现了表达权。从这个意义说，网民在网络上的表达大多是真实的，这也保证了网络舆情具有较高的真实度，这是网络的优点。但同时它又可能成为缺点。许多人因为网络的约束与控制相对宽松就无所顾忌，大量散布虚假消息、网络谣言，制造虚假热点，网络舆情异化了。如“金庸逝世”、“白岩松自杀”、蒙牛陷害门事件、霸王洗发水致癌事件、章光101事件等等。难怪学界的网络经济专家、中科院研究生院管理学院副院长吕本富认为：“在网络中有50%左右热贴是经过人为设计的。”来自实务部门的北京市公安局网络安全保卫处网络管理处副处长张俊也表示，当前国内一些大的网络论坛，有50%以上的帖子是人为炒作；所谓“热门帖”、“精华帖”等，很少是网民自发点击、回帖形成的，背后几乎都有“网络炒家”在积极推动。这些虚假信息的追查辨别因网络的虚拟性、匿名性而难度大增，常常要付出巨大的成本，同时给受害者和网络舆情都带来真实的伤害。

（四）群体极化，民意窄化

1、决策情境，群体极化

群体极化最早是由美国麻省理工学院Stoner于1961年发现的。他通过实证研究发现：群体决策情境中，个体的意见或决定，往往会因为群体间彼此相互讨论的影响，而产生群体一致性的结果，并且这些结果通常比个体的先前个别意见或决定更具冒险性。Stoner当初称之为风险转移。风险转移最终被学者们称为群体极化，因为他们发现个体的意见或决定在群体讨论之后不仅仅偏向冒险的一端，在某些情况下也会偏向保守一端。⑪

2、匿名认同，民意窄化

在网络上，由于网络团体是网民自愿匿名选择的，兴趣爱好相投的团体成员之间相互强化认同、相互传染、相互感染，具有说服力的论点就变得更有说服力，不能倾听也不愿倾听异质声音，群体极化越来越甚。即使有些群体极化的网站会连接到观点相反的网站，但“链接到反对阵营不是为了讨论，而是为了制造恐惧和侮辱”，⑫这必然带来信息的“窄化”，即信息的单一化、片面化和局部化，在网络舆情中就表现为民意“窄化”，形成“局部民意”、“狭隘民意”，使真实的网络舆情扭曲、异化，其带来的后果是可怕的。更可怕的是，其团体成员还常常是深陷其中而不知其可怕的恶果。

3、舆情动因，受制年龄

对于我国网民群体而言，由于多数网民，包括网络管理员和版主在内，为30岁以下的年轻人。这个年龄段正处于人生中充满憧憬与梦想的阶段。大部分人都心怀正义、充满激情、好奇心强，强烈期待融入社会，热切希望表达自我，并表现出积极的参与性。但是由于涉世未深，阅历和思想认识水平的受限，很难摆脱青春期特有的冲动与激情，容易在群体的兴奋中忘记理性地制约自己，更难在短时间内厘清事情背后复杂的社会和心理动因，这样非理性和过于主观的声音经常容易占据上风，而这些极端、非理性的声音往往越得到不自觉的支持，再加上有时来自网络推手、网络打手的推波助澜，从而群体极化更加严重，这些都大大地伤害了真实的网络舆情，给他人和社会带来严重危害。

三、网络舆情的管理尺度

（一）城市政府要树立“以人为本”的理念

1、不重视网络舆情的巨大代价

城市政府要高度重视网络舆情，真正树立“以人为本”的理念，管好自己，这是管理好网络舆情的前提。实践证明，不重视网络舆情的代价是巨大的。以2008年贵州瓮安“6・28事件”和2009年湖北石首“6・17事件”为例，这两起事件事发之初在当地就谣言四起，并搬运到网络上，但两地地方政府却没有引起高度重视，从而不可能迅速启动舆论应对工作，不可能在第一时间发出正面的声音，一开始就处于被动地位。正是由于地方政府公布真相不及时，回应群众质疑不得力，错过了事发后果断处置突发事件的关键期，从而导致小事拖大、大事拖“炸”，最终引发较大规模的群体性事件。

2、重视网络舆情的多方共赢

高度重视网络舆情，重视以人为本，则带来多方的共赢。在“5・12地震”后的整个抗震救灾期间，各级政府始终把“救人是第一位”放在救援行动的首位，体现了高度的人道关怀，真正坚持了“以人为本”。据清华大学媒介调查实验室在《汶川地震救灾报道满意度调研报告》中显示，高达98.4％的受访者对相关报道表示满意，主要原因就在于“党和政府高层领导重视”。可以说，正是对“以人为本”理念的深刻把握，才使政府在网络舆情管理伊始就牢牢把握住了道义的制高点，才使政府能够有效地引导包括网络舆情在内的社会舆论走向，从而有效地应对了这个突发事件，牢牢掌控了网络舆情，营造了“官民合一”的良性发展的网络舆论场和网络舆情网。

3、化解网络舆情的执政尺度

由于在现实中民意常常遭到某些地方城市政府官僚体制的层层封堵而无法表达和传达，于是它只能借助于互联网的去中心、去集权的便利，绕过地方城市政府，直接向更高层甚至是最高层表达和施压，以寻求解决路径。因此网络舆情的爆发，许多时候是政府部门的失职或错误及其工作人员的不作为或胡作非为所致。“信法不如信访，信访不如信网”，这些说法正反映了一定的社会现状。一定意义上说，网络舆情的多少是检验一个城市政府是否真正做到“以人为本”、执政为民的标尺。

（二）城市政府要采取有效的管理措施

网络舆情发生后，及时性至关重要，这是由网络舆情的特质决定的。它往往决定网络舆情力度与广度，一定要抓住“黄金4小时”，及时采取措施。

1、摸清起因，沉着应对

要及时摸清本次网络舆情事件的起因、目前的大致发展阶段，这样处置起网络舆情就能做到心中有数，“知己知彼，百战不殆”，就能沉着应对，而不至于手忙脚乱，陷于被动。否则一旦一开始就陷于被动，不但网络舆情会快速升温，造成更大的群体性事件，而且后面处理起来更加困难。

2、权威信息，及时公开

要及时发布权威信息，澄清网络谣言，设置网络舆情的“防火墙”，让网络舆情不能再升温。只有及时公开信息，让公众了解事实真相，才能最大限度地减小事件对政府造成的负面影响，及时纠正已发生的错误，从而提高政府的公信力和公众对政府的信任度。如果正面的声音跟不上，那么负面信息就会乘虚而入，谣言满天飞。结果对网络舆情的参与者和卷入者的各方都是伤害，甚至会爆发社会动荡。尽早讲、持續讲、准确讲、反复讲，这“四讲”是对近年来包括网络舆情在内的突发事件经验教训的深刻总结，也是处理网络舆情的重要法宝。

3、解决诉求，选择最短

启动解决方案，使其降温，直到平息。地方政府要发挥“主场优势”，要让地方网络论坛成为疏导民意的最短路径，争取就地解决网民诉求。该删的信息还是要坚决地删，但重要的是要疏，最重要的真正解决本网络事件中网民也即老百姓最关心的核心问题。一旦网民关注的核心问题得到满意解决，网络舆情自然平息。

（三）城市政府要建立长效管理的机制

建立长效机制，这是持续管好网络舆情的根基。

1、建全电子政府，恢复政府网络话语权

让公众在本地城市政府的网络里随时能反映他们的愿望，包括对本地政府的质疑和批评，公众的知情权、参与权、表达权和监督权能得到真正保障，并随时加以回馈和解决，这样本城市公众的不满情绪就因能得到表达和解决而得到释放，网络舆情的热度就会大大降低甚至不再发生。令人遗憾的是，目前城市政府网站的建设远不能令人满意。

据中国社科院《中国地方政府透明度年度报告(2009)》分析，全国43个省会城市和较大城市的政府门户网站，有半数以上网站不及格。主要问题：一是“缺”，如联系电话号码或邮箱网址错误、栏目空置等，有名无实：二是“空”，信息陈旧，内容空洞。三是“虚”，网站的目的仅是为了应付上级检查，回避或应付民众诉求。根据调查：中国57.5%的公众从未访问过政府网站。恢复政府缺失职能，掌握网络话语权，防止网络群体性事件突发、频发，是当前地方政府亟待解决的问题。⑬

2、培育网监队伍，搞好网民舆情伦理的导向

以公安部“四懂四会”即懂方针政策、懂法律法规、懂网络技术、懂公安业务和会监控处置、会网络侦察、会情报侦察、会监督管理的具体要求，以规范练兵机制，提高监管技能，服务公安中心为切入点，培养城市政府的扎实工作作风，提高专业技能，全力打造一支招之能来，来之能战，战之能胜的公安网监队伍。⑭此外，建立网络评论员队伍，在本城市网络论坛发挥体制内“意见领袖”作用，还要加强网民伦理道德的教育，引导网民自我教育，提高网民的网络素质。同时还要与网下联盟，形成“网上网下统一战线”。

总之，城市政府要不断提高网络舆情管理的水平，使网络舆情管理持续地向2.0版、3.0版升级，为社会的安定与和谐提供有力保障和支撑。

说明：本文为上海市教委创新项目（编号：09Ys496）和上海政法学院城市公共安全与社会稳定研究基地（中央财政专项）项目（编号：2010Gsc012）的阶段性成果。

（因版面原因，参考文献省略。）

责任编辑：张炜