西方公共安全管理的系统化与我国的借鉴

吴琳 杨瑜娴

导读:公共安全系统化管理有5个方面的内容,即建立参数,识别风险、分析风险、评估风险、治理风险，其中尤其要抓住危险评估与风险易感性分析。目前我国存在的问题有四个方面：一是法律制度不够全面，二是紧急行政程序法律可操作性不强，三是应急管理的配套立法不到位，四是公共安全管理的法律法规执行不到位。因此，必须制定一部公共安全管理的基本法，同时，要推动紧急事态风险管理系统化标准化建设。

公共安全是人们正常的生活和生产秩序状态，是由政府及社会提供的预防各种重大事件、事故和灾害的发生，保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障，是政府加强社会管理和公共服务的重要内容。公共安全管理是对这种秩序状态的维护与保持，对各类突发性事件的及时应对，以及事件后果的消除、秩序状态的恢复的全过程。

公共安全管理的实质是政府公权用于对公共安全的保持、保护和恢复。把对紧急事态风险管理的重点从处理应对突发事件转移到对公共安全的保持上，使得西方的紧急事态管理逐步转变成我们现在所理解的公共安全管理，而对公共安全的常态化管理，已是近年来西方公共安全管理研究和实践的重点。

西方公共安全管理中提出的对紧急事态实行系统化管理的内容及其思路，特别是设定紧急事态系统化管理的标准、实施系统化管理中对危险评估与危险的风险易感性分析的重视等举措，使政府能够对减除和预防灾害提供更有效的支持。这些内容及其举措，对我国目前正在推动的公共安全常态化管理的完善，无疑具有借鉴和启示的意义。

一、紧急事态风险管理系统化的内容

紧急事态风险管理系统化包括5个方面：建立参数，识别风险，分析风险，评估风险，治理风险。其目的就是先从理论上了解、分析、把握公共安全存在的潜在危险，从而达到在管理实践上有目的、有计划的防治和减少突变、风险，将管理工作中心从应对风险转到对公共安全的保持上。

（一）建立参数

为风险管理活动设立目标，即设立进行风险管理的基本参数，设定风险管理过程的范围。

（二）识别风险

利用科学、系统的方法预测潜在会发生的风险，在什么事件、什么地点、因为什么原因、以什么方式发生风险。

（三）分析风险

就是研究和了解风险，为决策者提供依据，确定该风险是否需要治理，或者采用何种最有效的理论战略，采取某种方式的积极后果，以及这些后果发生的可能性和方式。

（四）评估风险

基于风险分析的结果，对哪些风险需要治理，采取治理的优先顺序如何；其评估依据不仅要看风险分析的结果，还要考虑潜在的效益和负面结果之间的关系。

（五）治理风险

针对确定的潜在风险，采取最符合成本效益原则的治理战略和行动方案实施治理，保证以最小的投入，获得最大效率的治理结果。

二、 系统化管理的首要环节：危险评估与危险的风险易感性分析

（一）危险评估

实施灾害减除系统化管理、保持公共安全的第一步，就是对社区或地区存在的危险进行评估。危险评估是对一个社区或地区存在的危险进行识别、确认和分析的过程，是确定和实施灾害减除措施、达到公共安全常态化管理的前提和必要条件。只有对社区或地区存在的危险进行评估之后，才能制定出具有明确针对性的对策并将其实施。危险评估包括危险识别与危险调查等内容。

1、危险识别

危险识别是指对一个社区或地区(包括城镇、城市、县等行政区域或一个地理区域)所存在的危险的调查、认识与确定。一个社区或地区的危险识别要重点抓好三大类危险：自然灾害的危险，人为灾害的危险，技术灾害的危险。

2、危险调查

危险识别首先是对所针对的一个社区或地区做全面的潜在危险的调查，即对历史上该社区或地区所发生过的灾难进行搜集和分析，通过查阅地方史志、历年报纸、天气预报记录、保险公司记录、事故报告、消防队记录、民间传诵的逸事等，获得关于当地发生过的各类灾害的资料和信息。

潜在危险调查需要注意的是，其一，三大类危险的不同影响。比如，自然灾害一般影响面积比较大，往往超出一个社区或地区，对不同的社区和地区可造成不同的危险性——处于低洼易涝地区的社区遭受洪灾的危险较大，处于化工厂附近的社区遭受有毒气体、液体泄漏的危险较大，处在地震活跃带上的社区地震危险较大等等。

其二，不要轻视和忽略历史上那些后果并不十分严重的灾害事件，因为同一类事件在过去没有酿成严重后果，到了今天却可能引起灾难性结果；同样，也不能忽视那些多年没有发生的事件，因为许多自然灾害的发生，往往具有周期性，而且可能周期较长。

其三，对历史上没有发生过的事件也不能掉以轻心。随着时代的发展，一个地区的环境发生了很大改变，过去不可能发生的事件今天完全可能发生，特别是工商业快速发展造成的新危险。比如，新修一座水库，垮坝的危险就出现了；新建了一座化工厂，有害气体和液体泄漏的危险就存在了。尤其容易忽略的是非固定危险源，比如在通过本社区或地区的一条公路或铁路上面，通行的运载危险品的车辆发生了倾覆事故，或者周边地区发生了有害气体泄漏，而本地区正好处在下风处等情况，都应该考虑进去。

3、个案解剖

完成了对本社区或地区存在的各种灾害的危险调查之后，还要做危险个案解剖，主要是对各种危险做具体的分析，以确定面对的风险究竟有多大。主要内容包括：风险发生的频率，风险发生的量级和烈度，风险发生的地点，风险影响的范围，风险延续的时间，风险发生的季节，风险到来的速度，风险可预警的时间，风险是否存在预警体系。

（二）危险的风险易感性分析

完成对本社区或地区存在的各种灾害的危险调查、危险个案解剖后，接下来要做的是危险的风险易感性分析。危险的风险易感性指的是一个社区招致损失的倾向性，是对社区或地区的基础设施易受危险侵袭方面的查找和确定。简单地说，如果遭受一种灾害的打击，谁或者什么将会受到影响？受影響的程度如何？在分析了每一种势必影响的危险之后，确定了它(们)将会对哪些方面造成影响，然后考察和分析这些方面对这些影响的抵御力如何，有可能造成多大的生命、财产或经济损失？并从中找出最薄弱的环节。

1、易感性分析对象

危险的风险易感性分析的对象：社区或地区集聚的人口，社区或地区的建筑，社区或地区的基础设施，社区或地区的重要设施。具体包括城市、医院、学校、铁路线、通讯中枢、电力实施、自来水供应系统、重要危险源等等。

2、易感性分析内容

危险的风险易感性分析的主要内容：

（1）确定潜在的人员损失。要求考察人们居住和工作的场所，分析这些场所遭受危险的明显的脆弱性方面；对特殊的人群诸如小学生、老年人、残疾人、犯人等要给予特殊的关注。

（2）确定潜在的经济损失。要求检查建筑物以及它们的内含物品价值，在农业地区要检查农作物和耕地。对于特殊危险源要特别注意，比如靠近水库大坝的社区或地区，应该精心检查大坝的安全可靠性，因为一旦发生坍坝事故，将造成较大的生命和财产损失。

（3）清点资产。在确定了本社区或地区肯定要发生的危险事件后，弄清这些事件将对社区或地区的哪些资产产生威胁或影响。危险的风险易感性清点的资产主要是对人们的安全、生存、生活和工作具有重大影响的那些资产，包括医院、学校、博物馆、水库、桥梁以及煤气、水、电等公用事业设施。

清点资产要求首先绘制本社区或地区的重要资产地图，然后根据危险识别和危险解剖的结果，确定危险波及的区域以及哪些资产会受到危险的影响。比如，将重要资产地图与本地区百年内历次洪水影响范围图相对照，从而确定哪些资产处在洪水影响的范围之内。

三、我国公共安全常态化管理的缺失

随着城市化、工业化、现代化的快速发展，近年来年我国的自然灾害、事故灾难等突发事件快速上升，人民大众的生命财产面临着很大的风险隐患。针对各种突发事件的频繁发生，中央和各级地方政府积极制定了有关自然灾害、生产安全、能源管理和社会生活安全事件的各类应急预案，应急管理机构和应急保障能力不断加强，突发事件应急预案体系初步建立。《突发事件应对法》的颁布实施，进一步明确了突发事件的责任承担主体，提高危机防范意识，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等制度着手，建立起统一、协调、灵敏的应急处置措施和应对体制。但目前也存在着公共安全管理的法规制度规定不够完善、紧急行政程序法律规范内容原则、抽象、可操作性不强等问题。

（一）有关公共安全管理的法律制度不够全面

目前，我国已经制定了不少有关公共安全的法律、法规，但缺少一部统领全局、原则性、概括性的上位法，需要通过统一立法进一步明确对公共安全全面管理的法律地位和法律效力。《突发事件应对法》第二十二条虽然规定，“所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患”，从立法层面上明确提出了“安全管理”的概念及其相关要求，但这种管理有别于对公共安全事件的全過程管理。《突发事件应对法》的主要目标是“为了预防和减少突发事件的发生”,法律规定中所提出的灾难前的准备、灾难中的应对以及灾难后的恢复仍处于对“突发公共事件”的应对阶段，而公共安全管理对于突发公共事件的管理过程是从预防（减除）、准备、应对到恢复的全过程管理,这四个环节构成一个完整的周期,一环扣一环,缺一不可。这个过程不仅包括应急管理的应对阶段,更将预防和减除灾害置于极其重要的地位,通过预防、准备、应对和恢复的“全面方法”来实现对公共安全的管理目的。

针对讯息万变的社会生活和公共事件，现有公共安全管理领域的法律、法规也存在空白和漏缺，覆盖面不全，制度不够健全，比如缺乏危机管理法、紧急状态法、恐怖性突发事件应对法等，缺乏非传统公共安全的相关法律法规，没有建立起一整套减灾救灾法律体系，特别是涉及到灾后重建财政补助和社会捐赠的使用、灾害保险、灾民税收减免等方面，规定不够清晰，操作不够透明，导致社会舆论非议多，影响公共安全事件的处理效率和恢复情况。

（二）紧急行政程序法律规范较为原则、可操作性不强

公共安全事件的管理主要依靠行政机关，但是指导和约束行政机关的紧急行政程序法律规范内容上的抽象，导致实际工作时可操作性不强，这直接影响各级地方政府减除灾害、开展公共安全常态化管理的工作效率；同时政府也缺乏专门的危机管理信息公开制度、行政隔离制度等。

此外，公共安全管理领域的法律、法规之间还存在错综复杂、适用不便的问题，例如水资源及防洪事件，全国性法律有《突发事件应对法》、《水法》、《防洪法》，行政法规有《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《军队参加抢险救灾条例》，还有众多的部门规章及地方性规章。如此纷繁复杂的法律，要在水患发生的紧急时刻，选择最有效的法律、法规适用，远非一件易事了。

（三）应急管理的配套立法不到位

我国公共安全管理领域的法律规定主要集中在应对突发灾难性事件的制度，特别是2007年发布的规范应对各类突发事件共同行为的《突发事件应对法》，但是各地配套的应对法实施细则尚未出台,致使贯彻落实工作远未到位。同时，现有的法律法规对安全管理的责任规定不明,内容笼统,重原则轻规定,政策和行政手段代替法律功能的现象就不可避免，紧急突发事件来临时,一些临时命令实质上处于“违法运作”的状态,大大削弱了突发事件处置的效率，应急法制建设和完善任重而道远。

（四）公共安全管理的法律法规执行不到位

政府不作为或不当作为本身就会成为公共安全事故的起因，并且其造成的恶劣影响有时更甚于它的物质损失。虽然众多城市都已成立了相应的应急管理机构,但其设置和功能都不健全，缺少权威高效的应急统一指挥组织,各级应急办公室只是一种协调性机构,没有法定权限,不能在危机管理中对政府各部门发号施令，不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。

四、我国公共安全管理体系的法制与标准化建设 ‘

要把各种突发事件可能对社会造成的危害降到最低限度,当务之急，不仅需要完善公共安全管理体系法制建设，同时必须学习和借鉴西方国家保持公共安全比较成熟的管理经验，从而获得化解危机的主动权。

（一）制定一部公共安全管理的基本法

面对错综复杂的公共安全问题，政府不可能、也没有能力针对每一种公共安全问题都进行立法，国外很多国家都制定了公共安全基本法，例如美国的《紧急状态法》和日本的《灾害对策基本法》。在总结各种已发公共安全危机的共同规律、经验教训和管理措施的基础上，应及早制定一部公共安全综合性管理的基本法以提供法律保障。在所制定的公共安全基本法中，应该明确规定：一是各级政府及其相关部门、社会各类机构、组织和公民在日常公共安全管理中的责任和义务；二是公共安全管理的基本原则和方法；三是公共安全管理组织机构设置及其权限；四是公共安全的应急体制和机制、防灾规划、灾害应对措施等等公共安全管理中的共性问题。五是做好应急管理总体预案与部门预案和专项预案相衔接，包括有关法律、法规在各部门、各灾种、各处置阶段之间的整合、配套和衔接。

（二）推动紧急事态风险管理系统化标准化建设

借鉴西方通过建立紧急事态风险管理系统化标准加强对公共安全保持的经验，加强我国紧急事态风险管理系统化标准化建设；通过紧急事态风险管理系统化标准化建设，不仅可以规范政府公共安全管理的权限和责任，也能够使政府开展保持公共安全的常规化工作具有可操作性、科学性。

参考文献：

[1] 夏保成编著.西方公共安全管理[M].北京：化学工业出版社，2006.

责任编辑：欧阳忠伟