中国城市综合减灾管理常态化的机制完善

金磊

导读：目前，城市灾害的多样性、复杂性、人为性、放大性、连锁性及向巨灾演化的趋势，让人们认识到，必须建立起新的防灾理念与准则：一是将不确定的应急转化为确定的预防，二是将有限的资源集中到最主要的方面，三是组建跨地域、跨部门的集中决策、统一协调机制，四是将城市防灾规划与应急预案集成化；五是更注重应急干预政策，六是体现立法的特殊性，七是同时抓好常态与非常态的应急管理。

在2010年10月13日“国际减灾日”于中国科技会堂举办的“北京建设世界城市综合应急管理论坛”上，来自中央及北京的20余位专家就北京建设世界城市所面临的高端安全需求，提供了多份专题报告。笔者的大会报告《北京建设世界城市目标的安全风险策略研究》集中论证了北京面临的巨灾风险、国外世界城市安全建设经验借鉴、安全目标与基本内涵、北京世界城市安全规划的相关策略研究等问题。笔者的分析研究是建筑在对“十二五期间北京市提升综合应急管理能力的思考”专项研究基础上的成果。在2011年元月上海“两会”上，上海市委书记俞正声表示：“上海胶州路11・15火灾，让政府想到许多问题，如地铁、隧道、消防等城市安全运行问题，包括工业生产的安全问题，安全必须提到一个重要地位。从11・15事件，不應只是处理些人，要进行反思，要强化城市安全保障。”由于城市化发展积累的社会风险及频发的事故灾难，极有必要拷问城市发展理念，极有必要在城市综合减灾应急管理中实现常态化与长效化机制。2011年元月26日开幕的瑞士达沃斯世界经济论坛指出，全球治理系统及决策模式已经无法适应瞬息万变、复杂多样的新形势，亟待建立起新的共同准则。在其后发布的《2011年全球风险报告》中又明示，不能再用20世纪体系来管理21世纪风险。

一、现代城市灾害的新特点与新问题

城市是一个区域范围内政治、经济、文化的中心，集中性、中心性、高级聚落性构成城市的三大内容。城市灾害即“承灾体”为城市的灾害，涉及自然灾害、安全事故、公共卫生事件及社会安全事件四大类。大量灾例说明，城市华丽的外表固然重要，但城市发展的可持续性在于拥有安全度的内在建设，在于城市有效提升面对不测的承受力。刚刚过去的2010年，对中外来说都是多事的、灾难深重的一年，据保守统计，各类灾难死亡大于30万人，灾难直接损失大于2200亿美元。进入2011年，全球仍在不断上演“脆弱摧城”的个案，不能不让我们反思，人类究竟该怎样善待地球，人类又该怎样修正、减少人为灾害及管理失当的种种问题。

1月中旬，长沙下了40年来最大的一场雪，南京创下30年最低气温，湖北高速大面积结冰，全国至少30个机场大面积延误班机数千架次；

1月12日，河北承德最低温度-20℃，引起输煤传送带发生故障，致使市中心900万m2供热中断，30万市民三天停暖；

1月19日，中石油抚顺石化公司石油工厂发生闪爆事故，并引发大火，事故已造成1死、2失踪、30多人受伤；

1月10日～23日，“金砖四国”的巴西遭遇洪水考验，里约热内卢州政府预计死亡人数升至1000人；新弗里堡市至少有391人遇难；

1月17日，吉林省吉林市的中石油昆仑燃气公司发生燃气泄漏，引发周边建筑爆炸，至少造成3死、28伤；

1月17日，武汉市硚口区一栋三层楼发生火灾，酿成14人死亡，这已是汉正街附近区域连续3年在年初发生火灾死亡事件；

1月中下旬，美国纽约积雪达91～96厘米，纽约联合国总部1月27日关闭一天，这是联合国总部近来第二次因遭暴风雪关闭；

1月24日，俄莫斯科最大机场多莫杰多沃机场发生爆炸事件，爆炸发生在国际抵达大厅行李提取区，至少致35人死亡，130人受伤；

1月26日，英《每日邮报》称，英国森林遭遇“树流感”袭击，病菌正快速传播，为此，英制定伐木一万英亩阻止病毒传播计划，如果计划失败，其破坏性远比20世纪60年代爆发的荷兰榆树菌危机更大；

1月27日，印尼布罗莫火山喷发数百米高浓烟和火山灰，数百架航班取消；

1月27日，伊拉克首都巴格达一处什叶派聚集区发生汽车炸弹袭击，48人死，百余人伤；

1月28日，一名自杀式袭击者在阿富汗首都喀布尔一商店引爆炸药，10人被烧死；

1月29日，德国一列自马格德堡驶向哈尔伯施塔特的客车与一列反向行驶货车相撞，至少10人死，数十人伤；

1月29日，鉴于莫斯科患流感人数达9.2万（其中5.2万为儿童），莫斯科教育部门宣布，莫斯科一至八年级学生自1月31日起停课一周；

1月30日，委内瑞拉北部城市马拉凯一座军火库爆炸并引发火灾，约40人在爆炸中受伤，方圆六公里居民被迫疏散；

2月3日，兔年钟声刚敲过，沈阳皇朝万鑫国际大厦因燃放烟花鞭炮引发大火，大火再次烧出了三大常态原因：公众防范意识不足，建筑设计存在缺陷，消防车不够高、难以实施灭火扑救；

2月3日，飓风“雅斯”在澳洲东部昆士兰洲北部沿海地区登陆，最大风速每小时近300公里，并带来强降雨，吹翻屋顶，刮断电线杆，切断大约20万户居民电力供应；

……

以上灾情勾勒出现代城市灾害的特征：(1)城市灾害的多样性及复杂性，无论怎样应对，总会发生我们尚不知晓的新问题；(2)城市灾害的人为性，联合国国际减灾战略秘书处一再强调，现代灾难愈来愈暴露出其人为性特征，无论地震、地质灾害、极端气候灾害都有人祸的踪影；(3)城市致灾的放大性，同样的灾害在城市与乡村不同，在中国的中东部与西部也有不同；(4)连锁性强，城市生命线系统是城市最易产生次生灾害与衍生灾害的环节，无论是20世纪20年代的东京大地震还是1995年的阪神大地震，巨大的损失及人员伤亡都是由于生命线系统次生灾害所致；(5)城市灾害的综合危害影响大，越来越多的灾例说明，城市灾害及减灾过后对资源、环境及未来人类生存的危害极大。如发生于1986年4月26日的切尔诺贝利核爆炸事故，辐射总量相当于广岛原子弹的200多倍，10天内放射性尘埃就飘落到欧洲大部地区，导致20多万平方公里的土地受到污染，数万人死于核辐射，成为迄今全球和平利用核能史上的惨剧。迄今25年过去了，但灾难给人类的疼痛仍在持续。有专家称，在未来10万年中都将对人类生存造成威胁；(6)城市灾害损失呈上升趋势，在城市化及城市群快速发展的同时，一个国家的灾害损失至少有80％集中在城市中，根据“十一五”期间我国自然灾害与人为事故的年均损失数据，每年城市灾害及事故造成的损失至少在6000亿元人民币以上。另据公安部交管局一份调研报告，全国15个大中城市每天因交通堵塞造成的损失就达10亿元人民币，按此类推，这15个城市年均堵车损失就高达3650亿元人民币，若再推向全国688个大中城市，很难想象是多么惊人的灾损；(7)城市减灾必须高度关注“巨灾”的形成，如北京近600年的自然巨灾，都发生在“顺天府”境内，即包括现在的北京市东、西城区和十四个区（县）以及河北省和天津的怀来、涿州、保定、霸州、三河、香河、武清、蓟县、宝坻等县、市。自明朝建都北京（1420年）以来的明、清两朝490年间，共发生特大水灾14次，特大旱灾11次，震中位于平谷-三河（8级，1679年）和颐和园附近（6.5级，1730年）的两次强震；辛亥革命至今一百年间，影响北京的巨灾主要有洪水和地震，即1939年大洪水、1949年后的三场大洪水（1956年、1959年、1963年）、1976年的唐山大地震等。之所以要用“巨灾”来揭示北京等中国最大城市的潜在风险，不仅仅在于其固有的自然灾变及极端天气事件，还在于城市化高速发展后，由于安全承载力不足与限制，所导致的城市化发展与灾害风险增加并存的矛盾。

现代城市减灾不仅要关注传统安全，更要关注非传统安全；不仅要研究自然与技术交织的灾害，更要关注现代国际恐怖主义威胁下的国际安全、信息安全等等大问题，不如此就难以把握住现代化气息下的城市安全规律及新灾害的状态。

二、城市综合减灾常态应急管理的新理念

（一）城市综合减灾理念的更新

城市综合减灾有两重含义，即一方面与城市公共危机的连锁扩散性密切相关，任何一种单向危机事件可引发一连串次生危机事件，需多个部门予以统一协调并管理，尤其要防止这类危机事件再衍生“新灾”的可能性；另一方面从危机事件应急管理的全周期，即监测、预测、预警、预防、救援、善后、恢复等过程，都需要政府各主要职能机构在综合部门的统一指挥下有序地应急处置、优化决策。

城市综合减灾包括采用各项预测、预警、预防措施，减轻多重灾害对城市地区的威胁及影响力。与单灾种防灾减灾不同，其关键点在“综合”二字上，即要体现对灾情认知的综合观，对灾害管理的综合观，对灾害机制协调的综合观，对应急预案及法规的综合观等，具体表现为四大特点：

1、城市各灾种之间的机理相关性

现代城市灾害的“灾害链”现象愈来愈多，明显的灾害“连锁链”以“风-雨-雹-洪水-滑坡-建筑毁坏-雨涝”等为最普遍，因此从城市层面上研究多灾齐发（主灾与次灾）、且关注灾害未知域，意义重大，这即是必须要用综合灾情观去研究单灾种间相互作用的理由。仅以气象系统为例：其一，城市公共卫生与气象子系统。当发生大范围流行性疾病时，我们可从气象学的角度，分析气象条件对疾病的产生、传播、爆发、消亡、地理分布等的影响。其二，城市生态与气象子系统。对干旱、高温、气候变异等极端气象事件给城市生态系统造成的破坏进行分析。其三，火险等级与气象预警子系统。对满足高火险等级气象条件的地区和时间段发出预警提示。其四，防汛与气象子系统。开展流域面雨量预报，对各流域、水库的平均降雨量及入库水量进行预测，为防汛部门治水调度提供可靠的依据。其五，生化事件与气象子系统。生化泄漏事件出现后，从气象角度跟踪、预测其扩散影响趋势，为政府及有关部门制定应对措施提供参考依据。其六，城市公用设施与气象子系统。当城市的水、气、电、油、道路桥梁等公用设施受气象灾害危害的事件发生后，分析气象条件的影响及对策。其七，安全生产与气象子系统。出现重大安全生产事故后，为妥善处置提供气象服务与保障。其八，抗震救灾与气象子系统。建立气象異常与地震灾害之间可能的关系，以及震后的灾情与气象条件之间的关系，并在救灾工作中提供气象服务与保障。其九，人防与气象子系统。建立防空与气象条件之间的关系，给出不利于空袭的气象条件及如何利用气象条件进行空袭干扰等方面的建议。

2、城市各减灾环节的可整合性

城市防灾减灾的诸多事例证明，在落实单灾种执行力之前，有效而完备的城市综合减灾“三制一案”管理很必要，即对现代大都市必须推进“全社会减灾要素的综合运作”。从国家及城市综合减灾行动上，必须重视单灾种的减灾作用，更必须促使综合减灾管理、决策、指挥机制的优化建设。

3、 综合减灾对城市发展的重要性

如果将城市经济GDP增长和政府财政收入作为正向增长的标志，那么城市灾害所及的“消费”性投入就可视为负面增长。目前城市每年灾损统计尚有待各有关部门合作，也未仔细核算灾害直接损失以外的、因灾造成的社会生产链的连带经济损失（即衍生灾害的数额），更缺乏与国家保险机制相衔接。所以，综合减灾必须研究灾损与灾害恢复前后的变化规律，必须在城市减灾系统工程中强调安全减灾经济学的应用。

4、灾害定性与定量的综合集成性

城市系统是社会、人类、地理诸系统的整合，而城市灾害具有多重特性，所以采用定性与定量相结合的方法是综合减灾方法论的需要，其特点是：从多方面定性认识上升到定量认识，自然科学与社会科学理论与经验技能相结合，按照复杂大系统的层次论将宏观与微观相结合，将“软方法”与“硬技术”相结合等。要言之，综合减灾观下的量化分析是综合专家群体认知的一种实践。

（二）城市综合减灾的“细节”落实

现在全国各地正在按国家“十二五”规划纲要进行“十一五”的总结、研究“十二五”规划编制的思路，这是宏观的大事，极为必要，但抓住细节的落实乃更为重要之举。因为接连不断发生的事故与灾难告诉人们，城市安全应急管理要抓细节控制，要从“小事”入手才有效。如2009年10月30日上午，杭州城西文晖路终于恢复正常通车，原来两天前这一交通要道因路面沉降导致水管错位，引发连锁效应，不仅让附近的居民饱受断水之苦，更因开挖维修使半个杭州交通陷入瘫痪，以至于有人疾呼“小事故堵了半个城，杭州交管好脆弱”。莫说是杭州市，迄今为止，全国各大中城市的公共设施系统还没有“零事故”的先例，不发生事故的城市生命线系统及网络几乎是不可能的。问题在于事故频发应有一个度，尤其新建项目刚投入运行不该发生如此严重的问题。据查，文晖路2009年5月刚整治一新，一条竣工验收不久的新路为何如此脆弱？相关建设单位哪怕找出无数条理由说明辩解都无济于事。不单杭州，此类事故在上海、北京、广州、深圳、天津、西安、济南、成都等大城市也经常发生，高速发展的城市化时代，市政公用设施安全质量差已成为不争的事实。2008年9月18日住房和城乡建设部发布《市政公用设施抗灾防灾管理规定》，并于2008年12月1日起施行，它不仅明确了城乡规划中防灾专项规划的内容，还对新建、改建和扩建市政公用设施应当按照有关工程建设标准进行抗灾设防提出了要求。现在看来，杭州10月28日路面塌陷事故，明显有违背《市政公用设施抗灾防灾管理规定》的嫌疑，其问题具有普遍性。沿着这棕事故深究下去，会发现一系列“细节”控制上的不到位：

1、为什么凌晨2时的事故一直要影响到白天？从凌晨2时半文晖路“砰”的那声巨响，水柱从裂口处喷涌而出，顷刻间淹没地势较低的文晖中学，凌晨3点10分，水业集团赶到关闭水阀，使周边近200户居民停水。接着，一连串的链式反应发生，文晖路和湖墅南路是杭州东西、南北方向的交通要道，抢修工作迫使该路段全线封闭，造成了半个城市大堵车，使当日早高峰一直延迟到中午12时，不少人忍无可忍就在高架上小便，重演了2005年美国卡特里娜飓风袭击奥克兰的难堪一幕。

2、事后杭州方面称启动了相关应急预案，但为什么无法奏效？一次不算太大的公用设施故障， 既考验了城市安全的运转力，更问责了众多部门应急协调的能力。据悉，文晖路那根水管在28日凌晨2点半错位破裂后，无论是自来水公司还是道路管理部门，都在半小时内陆续赶到事故现场。早高峰到来前，杭州交警针对该路施工被封，启动了应急预案，即通过电台进行广播、通过道路电子显示屏提醒、通过重要区域设卡等，缘何还是陷于“大堵车”的状况？这种脆弱性表现了现时代中国城市系统的共有缺陷，即整个系统只能承受正常荷载，一有“风吹草动”就会招致多处震荡，反过来也说明纵然备有预案也不是万能的，这就是问题的严重性。

3、这是一个典型的事故扩大化事件，不仅源于预案不到位，更源于对应急处置“细节”考虑欠周。从大处上看，浙江省应急办有关人员承认，城市各方都站在自己的职责范围内抓应急，由于缺少对其他部门的了解，使整体应急预案缺位，而城市又缺乏一个部门统一协调、快速拿出按轻重缓急有序应急的对策；从小处上看，整个事故发生后能出“实招”的人太少。为应对28日当天晚上的交通高峰，有关部门紧急调来钢板，让道路临时通行。对此，有人质疑，早高峰时有关部门为什么不采用相应的变通方法？

该事故引发的城市安全能力讨论，体现了寻常小事故的辐射作用，告诫所有参与“十二五”规划编制的人士必须重视“细节”问题，还可联想到城市交通管理上固有的弊端。面对北京城市司空见惯的交通拥堵，主管部门发言人或称汽车流量太大，或称城市道路太窄，最后无可奈何的办法就是“限号”。稍作考察便可知道，北京城市道路现状处于世界各大都市之先进行列，却不断上演“首堵”的悲剧，除了客观原因之外，为什么交通管理部门不从自身工作细节入手，查一查自己的交通管理水平及工作作风，查一查自身在道路交通疏导上的障碍点，查一查北京城有多少个路口信号灯配时不科学欠合理。所有这些都是北京交通管理积淀已久亟待改变的“细节”，是靠大规划、大战略、大投资难以解决的问题，也是综合减灾应急能力建设的关键点。

三、城市综合减灾常态应急管理的核心内容

与传统城市灾害相比，现代城市灾害具有明显的不确定性。找出其规律，采取有效的管理措施，提高应急响应及处置的有效性、及时性、可控制性，已经成为常态化应急管理的核心内容。

（一）将不确定的应急工作转化为确定的预防工作

常态化应急管理就是要在总结吸纳各种应急处置经验的基础上，通过总结归纳和分类梳理，从大量不确定因素中努力寻到具有重复性、共通性、程序性的规律，建立并完善相应的组织体制、运转机制和法规制度，进而为全面提高防范城市灾害及突发事件的综合能力服务。也就是将应急处置中大量突然、随机、特别紧迫的不确定性工作，转化为常态下的预防管理工作。关口的提前，使决策、部署、演练都处在规划与预案衔接之中，可有效缓解应急处置时一下拥上来的“超大”工作量，减少应急决策管理上的失误。

（二）将有限的资源集中到最主要方面

常态化的应急管理既要遵循通常的行政管理规则，更要考虑到应急工作的自身特点。这里的自身特点就是要使管理方法适应应急处置的高度不确定性，重点把握最关键的要素（如指挥中心），加强最薄弱环节（如棚户区防范，人员密集场所防灾），防范最危险的风险（如各类生命线系统、工业化事故及泄漏危险源），将有限的资源按重要度集中到最主要的方面上。

（三）常态应急管理须实行集中决策属地管理

常态化管理重点在明晰城市灾害是否已经发生。一般在灾害发生前，应急管理工作按正常程序进行，大量问题都能在常规组织框架下得到协调解决，总体上处于有条不紊的运转状态。一旦城市灾害发生，或因事故导致扩大化局势后，需要快速决策、立即实施、集中指挥、迅速反馈、物资供需、挽救生命线系统崩溃等，此时再按常态体制与机制运作，往往出现重大矛盾并效率低下。所以常态化的应急管理必须事前组建跨地域、跨部门的集中决策、统一协调的属地管理体制，能够在关键时刻担当起从常态向非常态的转化，迅速将应急与减灾工作集中统一起来，体现出安全城市应急效率优先的原则。

（四）常态应急管理应现实城市防灾规划与应急预案集成化

虽然我国不少大中城市都已制定了防灾规划和应急预案，但由于管理部门的自行其事，应急预案及常态管理仅局限于政府或法规的程序方面，与常态化城市防灾规划要求相距甚远。一旦出现灾情，由于应急机制中的抗灾资源分布无法与城市公共安全规划中的空间概念相统一，致使防救措施延误、效率不高的事件每每发生。由此可见，常态化应急管理在集成化管理原则下，必须涵盖灾害背景、致灾因子及防救措施的全过程，从政策法规的设计到规划的实施，从资源配置到居民疏散组织，从社会力量动员再到外部救援等一系列要素。常态化应急管理集成化原则下的城市减灾规划旨在从根源上分析灾害发生机理，用规划措施强化预防的主动性，用规划对策减轻灾害的后果。防灾规划与应急管理的关联性就在于灾中响应过程中的城市防灾抗灾设防，任何只注重防救灾硬件建设，而忽略同时考虑集成化思想的应急管理都是无效的。

（五）常态应急管理要注重应急的政策干预

近年来，面对中国大陆频发的城市灾害事件，依靠政府决策与万众一心，在救灾过程中取得了阶段性胜利，但是漫长的善后工作，包括灾后评估、灾后干预、心理救援、灾后重建都是不容忽视的重要问题。比如灾后救援有一定的先后逻辑，如果能够重视灾后救援对策的研究，使救援程序更加合理、科学、有序，将能极大提高救援行动的效果，也可借鉴发达国家一些规范性作法。常态化灾后社会干预政策主要涉及快速反应、评估援助、监测和重建等方面，每项具体的应急干预，基本上对应着国家层面、社会层面及国际层面：国家层面指灾难后政府开展的一系列干预措施，社会层面主要指非政府组织、新闻媒体、学校、医院等如何在灾难中开展援助，国际力量指国际组织的援助活动等。比如美国拥有160万个非营利性民间组织，在灾难发生后在保障受灾地区市场供应并及时发放食品和饮用水上贡献明显。从整体上讲，美国的救援工作实行政府主导、民间机制参与、军队辅助、商业机构配合及国外援助五方面配合的方略，力求缩短救灾时间，减少人员伤亡与经济损失。

（六）常态应急管理当体现立法决策的特殊性

应急法与常态法的一个根本区别是，常态法可在相对平稳、正常的社会经济秩序下被实施，但应急法要么是在相对不平稳、不正常、秩序相对缺失的环境下运行，要么是法律秩序受到严重干扰和威胁下实施。在此非常时刻，法律的首要目标是尽快控制突发事件并消除其影响，使社会恢复到正常的、安全的、稳定的状态。在我国《突发事件应对法》中，首要目标是要保证各种公共危机应对方法和策略在应急管理过程中能够顺利实施，从而使城市在灾难状态下回到正常法制的安全状态下，这无疑是常态化应急决策的制度依据。如“5・12”汶川巨震导致四川省700余名干部死亡，其中500多名是乡镇及县级干部；唐山“7・28”大地震，市下属局（处）级干部死亡191人，这势必导致应急执政的瘫痪。此时，法律上必须做出某种突破常规的制度设计，通过某种特殊方式迅速恢复起这些公权力机关的组织性，这些都是要将应急法制常态化的工作内容。

（七）城市防灾须做到常态与非常态应急管理两不误

城市防灾与应急管理的常态与非常态，体现了应急管理的两重性。常态下的应急管理以风险分析为特征，重点在于排查各类突发事件及隐患的诱发、扩散、衍生等因素，按最大限度规避风险的原则，采取预防措施，缓解并消除不确定性因素；非常态下的应急处置则以危机管理为特征，按最大限度减少伤亡及损失的原则，制订可行的应急预案，方法上要打破常规随机应变，其依据是体现应急预案的科学性。在城市综合减灾系统工程上，以处置灾害与事故为对象的应急管理，无论是常态责任管理，还是非常态应急管理都属政府的重要职能。大量灾例说明，没有常态下的主动积极介入，必然会在多方面限制非常态下应急管理工作的有效性。常态下政府应对常见的事故灾害进行预告预警，要抓住如下重点事项：一是针对城市灾害的不同类型进行分类管理；二是预先研究并编制有针对性的应急预案；三是提高城市预防预警能力、重在编制规划并统筹建设；四是为保障城市灾害下的应急管理水平，组织具有设计到位的“演练”，并做好“实战”准备，使常态演练都按应急事态进行；五是靠常态化应急管理提升公众对防灾减灾的认识及整个社会的安全态度认知水平等，将公众及社會预警置于首位，而在非常态下，则要求城市管理者快速采取处置救援等对策，防止灾害扩大化，及时消除灾难对城市安全的威胁。

责任编辑：欧阳忠伟